论国土资源技术法规体系的建立 ——对国土资源法律体系的适应与完善的探讨 张明燕 （中国国土资源经济研究院 北京101149） [内容摘要] 本文从中国加入世界贸易组织对技术法规的需求的角度，探讨了国土资源法律体系的完善是否应包含国土资源技术法规的问题，并就国土资源法律体系的适应与完善，提出了建立国土资源技术法规体系的具体建议。 [关键词] 世界贸易组织 技术法规 国土资源法律体系 中国加入世界贸易组织（以下简称WTO）之后，将承担起一个WTO成员的责任和义务，其中包括严格执行WTO/TBT协定。该协定主要对可能造成贸易技术壁垒的技术法规、标准、合格评定程序的制定、采用和实施作了一系列规定，其中不易通过协调解决的技术壁垒就是技术法规。国土资源法律体系的完善是否应包含国土资源技术法规，已成为亟需解决的问题。本文拟就此作些探讨。 一、我国的技术法规概况 1．WTO/TBT协议对技术法规的定义 所谓”技术法规”（technical regulation），是指这样一些有强制执行力的文件，它规定了产品的特征或与其有关的处理过程和生产方法，以及相关的管理条款。具体到某一项产品、某一项处理或某一种生产方法时，它主要涉及相关的术语、符号、包装、标志或标签要求。换言之，技术法规就是对产品的质量、外观、安全性、尺寸以及如何进行包装和标签的强制性规定。 2．我国的技术法规概况 我国的法规包括全国人大及其常委会制定的法律，即法律性文件；国务院发布的行政法规，即法规性文件；各省级人大及其常委会制定的地方法规，即规范性文件；以及国务院有关部门制定的行政规章或地方人民政府制定的地方规章四大类。“技术法规”一词较早出现在国务院1963年颁发的《工农业产品和工程建设标准化管理办法》和1979年颁发的《中华人民共和国标准化管理条例》中，它们都将标准定为技术法规，且标准一经发布，要求各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位严格贯彻执行，不得擅自更改或降低标准。不管将标准定为技术法规恰当与否，显然该定义强调了技术法规强制执行的性质，与我国其它法规一样具有法律效力。国家技术监督局标准化司在其《贸易技术壁垒协定》中译本的前言中指出：“我国的强制性国家标准就是TBT协定中所指的技术法规，它在作用、性质、内涵和定义上与TBT协定中的技术法规是一致的”。国家质量技术监督局中国WTO/TBT咨询点将政府制定发布且必须执行的一类技术文件都归属于技术法规范畴，这就是我国标准化权威机关对技术法规的定义。由于我国对技术法规的认识过程较长，导致我国目前的技术法规体系还是一个雏形，没有完全形成一整套管理体制，在立法中也缺乏统一协调。 3．技术法规和其它法律法规的关系 根据入世的相关协议，标准和技术法规分属不同的法律范畴，政府的管理依据为技术法规，而标准是制定技术法规的基础和技术依据，技术法规引用了相关标准的部分或全部内容。因此，可以认为，标准和技术法规有着不可分割的联系，技术法规不能脱离标准而单独存在，没有引用标准的法律法规就不是技术法规。技术法规也是法律体系中一部分，由立法程序制定颁布，有着法律必须强制执行的特点。技术法规和其它法律法规的区别主要体现在： （1）二者规范的对象不一样。前者对技术细节进行规范；后者是对政府管理的目标进行规范。 （2）作用的依据不一样。前者作用的依据是标准；后者的作用依据是国家或部门界定的行为准则。 4．部分行业建立技术法规体系经验 我国的强制性标准分为强制性国家标准、强制性行业标准、强制性地方标准三大类,目前总数超过5000项,均为全文强制性标准。根据国家质量技术监督局标准化司1997年进行的调查,有16.7%的强制性国家标准不符合WTO/TBT的规定,而强制性行业标准和强制性地方标准不符合WTO/TBT的情况更为突出。对此,我国早已决定采取必要的措施予以改进,并多次做出承诺。1999年5月,国家质量技术监督局标准化司又发布了《关于对强制性标准实行条文强制的若干规定》(征求意见稿),旨在对强制性标准进行改革,使其更符合WTO/TBT技术法规的要求,使我国的标准化工作逐步与国际惯例接轨。 建设部在2000年3月组织全国150多位专家对现行700多项工程建设标准进行摘录，编制完成了《工程建设标准强制性条文》。 《强制性条文》包括城乡规划、城市建设、工业建筑等15个部分，覆盖工程建设的主要领域。并成立相应的管理委员会，负责一年一度的条文修订。其内容是直接涉及人民生命财产安全、环境保护和其他公众利益等要求，必须严格执行的条款。作为贯彻《条例》的配套文件，以建设部第81号令发布实施，确定了《工程建设标准强制性条文》的法律地位，形成了《条例》、《监督规定》、《条文》互为依托的、工程建设标准实施与监督工作的技术法规体系。这一工作为在3—5年内逐步建立我国技术法规与技术标准体制，适应加入WTO的需求，与国际惯例接轨奠定了基础。建设部部长俞正声认为，《强制性条文》的颁布是我国工程建设标准体制改革的突破，它有利于形成我国工程建设技术法规体系，保证和提高建设工程质量。建设部副部长郑一军评价这项工作是工程建设标准化发展的一个里程碑。 二、国土资源技术法规体系的建立 1．国土资源技术法规体系的现状 国家质量技术监督局中国WTO/TBT咨询点，将《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等全国人大及其常委会制定的法律作为技术法规。在国土资源现有的标准体系中，强制性国家标准数量较少，其中有涉及人类的安全与健康的《饮用天然矿泉水》标准，涉及工程或产品质量的较多，如《遥感影像平面图制作规范》、《海洋工程地形测量规范》、《海上平台场址工程地质勘察规范》等，如果将这些强制性国家标准也视为技术法规，其数量也仅仅10个左右。不管是从数量上还是质量上，国土资源技术法规体系远未成熟和完善。按国际统一认识，强制执行法律法规而不是强制执行标准，因此必须改变我国现行将标准和技术法规混为一体的做法，建立和完善我国的技术法规体系。 2．建立国土资源技术法规体系的必要性 随着我国经济的发展，在国土资源的开发利用的过程中，必然存在着众多的生态环境问题（如水资源溃乏、地质灾害、矿山环境污染等）和国土资源安全问题，对采矿技术、设备和生产工艺，在节约资源、保护环境和生产安全方面都应按国际惯例建立技术法规。随着我国加入WTO，在开放我国的矿业市场方面将承担起一个WTO成员的责任和义务，其中最基本的就是要对外商实行无差别的国民待遇。在改善矿业投资环境的诸领域中，特别是在环境保护、土地利用和税收、合资合作形式、劳动安全等方面需要强制执行的技术要求也应建立起相应的技术法规加以规范，形成全国统一的可操作的国土资源技术法规体系，并和国际惯例接轨。 3．如何建立国土资源技术法规体系 研究TBT协议规定可知，技术法规不是以前计划经济时的上级红头文件，而是在市场经济条件下根据国家立法，涉及国家安全，欺诈行为，人类的安全与健康，动、植物的生命和健康，环境保护等五个方面，涉及企业和纳税人利益，涉及国民经济发展的强制性法律文件，并同国际上相应的技术法规接轨。制定技术法规时，为了保证国际自由贸易的正常进行，还应受到：透明度原则、非岐视原则、非障碍原则和采用国际标准的4项原则的约束。因此，建立国土资源技术法规体系时，必须严格按照TBT协议的规定进行。 标准是制定技术法规的基础和技术依据，两者之间应高度一致，不能相互矛盾。制定技术法规的有关部门应与制定技术标准部门互相配合，避免法规与技术要求的脱节；制定法规部门要互通情况，以免法规之间的交叉和冲突。建立系统的、协调一致的、无限制性和歧视性的、总体上实现国土资源可持续发展的国土资源技术法规体系，大体上应从以下几个方面着手： （1）土地资源技术法规 建立土地资源技术法规的目的是，在保护资源和生态环境的前提下，促进土地的合理利用，提高人类生活质量，实现经济社会的可持续发展。制定土地资源技术法规，大体包括以下几点： A、保持和提高土地的生产性能或生态功能。土地资源技术法规应保证土地资源利用所获得的财富和利益应该是不断增加的，至少应维持目前水平，不应由于掠夺式经营造成生产性能下降或生态功能退化。 B、降低土地利用可能带来的环境风险。在土地资源利用过程中，有许多因素是不确定的，也有一些后果在当前是难以预料的，土地资源技术法规应重视预防土地资源开发利用可能带来的环境风险。 C、保护土地的数量和质量。土地资源技术法规应强化国土综合整治，保证足够的土地（特别是耕地）数量，同时保护和提高土地的质量。 （2）矿产资源技术法规 为了国家资源战略安全的需要，保证矿产资源的供给满足社会发展要求，建立矿产资源技术法规，其规范的对象是： A、对钼、锑、钨等具有国际垄断意义的矿产资源实行战略性保护。根据国际市场变化，控制开发强度，适度外贸出口，提高创汇效益。 B、对低品位、难选冶的部分重要金属、贵金属矿产资源，如汞锑矿、菱铁矿、以及难选冶微细粒金矿等，实行战略性保护。积极开展选冶技术研究，待技术经济条件具备时再行开发。 C、对已经探明储量，但市场暂无需求的部分“呆矿”，实行战略性保护。要加强矿山保护，防止资源破坏。 D、对储量大、分布广、市场需求大的矿种，如煤炭、建材等矿产资源，也要有计划的开采，对部分后备资源实行战略性保护。以防止资源浪费和破坏，延长资源开发寿命，保证经济持续发展。 E、建立基于全球背景的矿产资源安全供应体系、集约经营与科技推动型的开发体系和节约型的矿产品消费体系。 （3）国土资源环境保护技术法规 一外国矿业公司主管谈到中国环境保护现状时说：说实在的，外国矿业公司在中国经营对付环境保护问题还是游刃有余的；确实比在海外经营环境标准宽松得多；外国公司的实践一般都能超过中国的环境标准。由此不难发现，我国的环境保护工作还做得很不够，应尽快着手建立国土资源环境保护技术法规，提高矿山环境保护标准，防止外国矿业公司把中国当成是环境问题的避风港。同时有利于促使国内矿山企业淘汰落后的采矿技术、设备和生产工艺，重视节约资源、保护环境，提高矿产资源开发利用水平。 为了加强矿山环境管理，许多发展中国家制定了比较明确的合理的矿山环境监督管理方面的规定，而有意义的是，最近吸引外资比较成功的国家还恰恰是这些制定了明确合理的矿山环境保护技术法规的国家，因为只有这样，有诚意、有声誉的跨国公司在投资时才感到安全，不必担心以后被追究环境责任。 矿山环境保护与治理是可持续发展的一部分，扭转我国矿山环境保护与治理工作面临的严峻形势，必须建立相应的技术法规，对于不同的地区、不同的矿种、不同的矿床类型，引用相应的技术标准，来强制规范矿山企业的生产行为。当然，综合治理矿山环境，还需制定和修订完善相关的技术标准。 参考文献 1．1963年颁发的《工农业产品和工程建设标准化管理办法》 2。1979年颁发的《中华人民共和国标准化管理条例》 3。《贸易技术壁垒协定》中译本 国家技术监督局标准化司 作者简介 张明燕，中国国土资源经济研究院 通讯地址： 101149 北京市259信箱