海峡两岸土地的利用和保护比较 陈泉生 余伟京 （福州大学法学院 福州350002） [内容摘要] 世界各国的土地立法对土地的合理利用和保护都有着重要的意义。但目前我国大陆的土地立法尚欠完备。本文通过总结各国土地立法的经验，对我国大陆与台湾土地立法的主要内容进行深入比较，指出二者在土地调查统计和编定、土地利用计划、土地开发和复垦、土地合理利用、土地环境保护等方面各有合理与缺失之处，宜根据实际情况相互借鉴，以期大陆补充和完善土地立法，制定土地利用和保护的专门法规，保护土地使用制度改革的顺利进行。 一、土地利用和保护比较概述 土地的利用和保护，是人类为了某种目的，对土地这一自然体所进行的干预活动，包括土地的开发、利用、整治和保护等过程。土地的合理利用和妥善保护的主要标志是：土地利用的整体效果好；土地的可利用面积得到不断扩大，即土地利用率和集约度得到不断提高；土地利用结构合理，空间布局科学；土地的良好性能和质量得到保护和改善等。为此，在土地的利用和保护过程中，一方面要考虑社会生产方式对土地的利用和保护的支配作用；另一方面要考虑社会生产发展对土地的客观要求，以及土地属性和土地生态系统动态平衡规律对土地的利用和保护的制约作用，从而达到土地的利用和保护的社会效益、经济效益和生态效益的最佳水平。 土地的利用和保护，必须通过立法和综合运用法律的、经济的、行政的手段，来得以实现。综观当今世界各国的土地立法，无一不把土地的利用和保护作为土地法律、法规的重要内容。例如，苏联《土地法》第二章至第九章分别对农业土地、居民点土地、非农业土地、林地、水资源的土地和国家储备土地等的利用、规划和保护等，作了全面的规定；北朝鲜《土地法》的第三、四、五章对土地的总体规划、土地保护和开发建设等也作了明确的规定。此外，还有匈牙利《土地法》的第五部分的土地利用和保护；美国《联邦土地政策管理法》的第二章的土地利用规划等，都反映了土地利用和保护在各国土地立法内容中有重要地位。有的国家还对土地的利用和保护制定了专门的法律，如日本的《国土综合开发法》、《国土利用计划法》和《土地区划整理法》等，德国的《国土整治法》，保加利亚的《耕地和牧场保护法》等。由于各国的土地制度和国情不同，土地立法的内容和重点而有所不同；但是，各国有关土地的利用和保护的法律规定内容均大致包括有：土地调查（测量）、土地开发、复垦、土地利用计划、土地规划或区划、以及土地利用、保护和治理、改造的措施等。 反观我国大陆与台湾的土地立法，亦均有规定土地的利用和保护的内容。两厢比较，台湾立法较为完备。其《土地法》第三篇对土地的使用作了详尽规定，全编共分“通则”、“使用限制”、“房屋及基地租用”、“耕地租用”、“荒地使用”、“土地重划”六章，计63个条文。其《土地法施行法》第三编对土地使用亦设有具体规定，计16个条文，其立法目的在于，规划管制土地使用，并保障土地与房屋使用人的权益，以期地尽其利，民广其生。此外，与其相关的土地法律、法规也较为齐全，共有《区域计划法》、《都市计划法》、《平均地权条例》等多达二十几部，可谓条款周全，制度划一，人民既有所遵循，执行机关亦可依法管制。而大陆《土地管理法》第三章虽对土地的利用和保护作了专门规定，其包括对土地的调查统计、土地利用总体规划、土地的开发与复垦、土地的合理利用、土地的保护等。但条文简陋，只有7个条文。而其《土地管理法实施条例》虽也订有8个条文，但规定粗略，可操作性较差，此外，大陆虽然也有一些相关的法律、法规对土地的利用和保护作出规定，但总的来讲，体系欠完备，条款欠周全，以致实践当中作法不一，无法适应大陆当前改革开放形势发展的需要。目前，大陆正处在建立市场经济体系时期，进一步加强和完善土地的利用和保护方面的专门法制体系的建设已迫在眉睫。自全国七届人大一次会议通过的宪法修改案规定，允许土地使用权依法进行有偿转让以来，大陆土地使用制度发生了根本性的转变，从无偿使用转为有偿、有限期的使用。而土地使用制度的改革，势必直接影响土地利用和保护的内容和手段。为此，大陆宜借鉴世界各国以及台湾地区的立法经验，对其有关土地的利用和保护规定加以补充和完善。同时还应制定土地的利用和保护的专门法规，以保护土地使用制度改革的顺利进行。 二、土地调查统计和编定比较 （一）关于土地的调查统计 大家知道，土地具有负载、养殖及供给生产资源的能力，为人类生存所必需，人类各种生产与消费活动莫不依赖土地。但土地的物质供给受地球结构限制，非人力所能再创造，而人口数量则繁衍无穷，生活欲望漫无止境，若不施以人力、资本，去对土地进行开发改良和集约利用，则不足以增大其经济供给，提高其生产能力，以满足人类对土地的需求。然而，欲使土地增大其经济供给和提高其生产能力，唯有合理利用土地方可。而在合理利用土地之前，应对土地加以调查统计，查清土地利用的现状，评定土地的等级，以便对土地的开发、利用、保护和治理进行统筹安排和长远规划，从而实现合理利用土地资源，提高土地利用的经济效益、社会效益和生态效益，促进国民经济持续、稳定、协调、健康的发展。 可见，搞好土地调查统计和土地评价工作对于土地的利用和保护十分重要。世界各国政府均十分重视土地的调查工作。比如，英国早在19世纪40年代就曾进行过土地调查，将土地分为：农地、林地、草地灌丛等。在当时，英国土地利用调查在地理学、土地科学上都是史无前例的创举，其经验和方法至今仍为各国所借鉴。而美国亦于1935年开始对全国土壤进行调查，经过调查，对利用不当的土地进行了调整。反观我国大陆和台湾也十分重视土地的调查统计工作，均对各自的土地资源及其利用现状进行调查统计，大陆还在其《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中明确规定建立土地调查统计制度，并对负责土地调查统计的机关、土地调查的内容、计划等作了专门规定。而台湾《土地法》及《土地法施行法》则未有规定。此乃台湾土地立法之缺失。因为土地的调查统计是社会发展的客观需要，也是土地管理的一项基础性工作，若不以立法形式予以固定，实践操作中则无法可依，若受阻挠，亦无法救助，难以确保该项工作的顺利进行；而且，法无明文规定，实际当中难免作法不一，易生纷岐。为此，台湾宜借鉴大陆立法经验，于其《土地法》中增加土地调查统计之内容。 （二）关于土地的编定 土地作为自然的产物，因人力难以创造，故其数量有限，且因位置固定，而难以互通运用，致使其供给颇为缺乏弹性。由于土地是人类生存的基础，也是主要生产要素之一，即人们的衣食住行等各种需要，均须依赖土地以资供应；而且土地数量有限又无法增加，只有对其作充分、科学、合理、有效的利用，才能最大限度地发挥土地资源的效能，而欲对土地作充分、科学、合理、有效的利用，则有必要对各种使用地进行编定，并按照编定的用途进行使用，以避免土地资源的误用和浪费。世界各国土地立法均对此设有规定，比如，美国除因修正和申诉而允许例外用途外，对每个区的土地都规定具体的允许用途。其目的在于控制引导土地的使用和开发。又如，法国在土地分区中规定，工业设施或仓库组团附近不宜有居住区；在工业区内除了那些为了确保工业设施的正常运转而必须居住在那里的人的住宅以外，禁止建设其他住房。再如，丹麦于1979年1月1日开始生效的《农业修正法令》规定，将农业用地转为非农业用地需经农业部批准，并听取环境部的意见，还要包括有农场主代表的顾问委员会进行磋商。自法令生效以来，丹麦在修筑交通干线、高速公路、露天大型运动场等项目时，宁愿多花钱也不占用农业用地。反观我国台湾《土地法》亦有编定各种使用地的规定，以使土地能在政府综合规划和有效管理下，实施土地使用的分工与专业，促进各地区的土地，均能依其所宜，划编用途，而作有计划的使用和均衡的发展，从而实现适地适用，地尽其利的目的。而大陆土地立法对此则无明文规定，此乃大陆立法之不足之处。鉴于编定土地使用用途之种种益处，大陆在必要借鉴台湾土地立法的经验，对土地使用进行编定，并对使用地编定的标准，使用地编定后的使用限制，使用地编定后的变更使用等作出具体规定，以确保土地充分、科学、合理、有效的利用。 三、土地利用计划比较 世界各国为促进其领域内土地作最经济最合理的使用，防止社会资源因人民的自私、短见或无知而怠於使用、低度使用、不当使用或过度使用，均由政府对全国土地使用加以规划和管理，以保障社会大众的长期利益。各国规划管理土地使用，一般多制定土地利用计划、区域计划、都市计划（或城市计划）等，以促进都市与乡村及工业与农业的均衡发展，人力与自然资源的合理运用，以及防止或减少环境污染或破坏的发生。在这一方面，日本的土地利用规划堪称典范。日本是目前世界上唯一制定全面土地利用规划的国家，并正不断地加以修改。日本早在1950年就制定了《国土综合开发法》，1962年又制定了《第一次全国综合开发计划（1960—1970）》，这是由其政府首次公布实施的全国国土开发计划。以后，在基于“谋求人与自然的长远协调”和“扩大国开发可能性”前景估计的前提下，日本政府于1969年制定了《第二次全国综合开发计划（1965—1985）》。在70年代后半期，日本政府制定了两项计划，即国土利用计划和国土开发计划。前者，是根据《国土利用计划》（1974）制定的，并于1976年经政府承认；后者，即《第三次全国综合开发计划（1978至1985—1990）》，于1977年制定，用以代替《第二次全国综合开发计划》。这两项计划同步实施，特别是前者的制定与实施，对于国土开发和利用，具有重要的意义。这是由于70年代以后，一方面日本经济的发展规模在持续扩大，国家建设事业对国土资源的需要程度大大提高；另一方面，国土资源的有限性及其利用的不合理现象更加明显，使得国土问题已经成为制约经济发展的尖锐的社会经济问题。《第三次全国综合开发计划》还根据人类社会对土地的需求，将国土的利用分成五类：城区、农业区、林区、国家公园和保护区。各类土地不得随意转用，而且规定“农业用地的改变，必须充分考虑对粮食生产、农业经营和对地区农业的影响。” 反观我国大陆和台湾土地立法均对土地利用计划订有专门规定。大陆《土地管理法》及有关法律、法规对土地利用总体规划、城市规划等设有专门规定。不过，大陆土地利用计划的主要目标在于控制耕地及农村用地减少的趋势。其主要的计划指标是耕地占用控制指标和非耕地占用控制指标。前者是指令性的，后者是指导性。尽管土地利用计划在控制耕地减少方面已经产生了积极的作用，但大陆学者指出其仍然存在若干隐患。①第一，目前大陆土地利用计划的着眼点是控制基本建设占用耕地的速率，然而，作为指令性的占用耕地指标是由国家建设用地指标、乡镇建设用地指标和农民建房用地指标构成的。总的耕地占用指标不能突破，但各项分指标之间却可以相互调剂。在实际执行过程中，很多地方出现的情况是：国家建设用地指标不足便挤用乡镇建设用地指标，乡镇建设用地指标不足便挤用农民建房用地指标，这样一来，农民建房可能就无指标。于是，优先保证国家建设用地需求的倾向，犹然没有变化。由于国家建设占地挤用了其他建设占地的指标，其结果仍然是城市的超计划扩张。第二，更严重的问题是，这种计划方法有时在某些地区甚至连耕地减少的势头也控制不住。当农民需要建房但又无用地指标时，他们常常将耕地提前抛荒，以取得建房用地，因为荒地建房是不受控制的。于是，表面看来，耕地占用指标并未被突破，但实际占用耕地量却比计划指标超出很多。总之，土地利用计划虽然制定了，但这个计划如何才能切实地约束城市在空间的扩张速度，以及如何才能切实保护耕地，都还需要进一步研究。此外，作为土地利用计划体系的重要组成部分的城市规划亦存在与经济发展，特别是与投资计划不够协调的问题。为此，大陆有必要进一步完善土地利用计划，对于国民经济计划和与之相配合的土地利用计划，应只适于在宏观上对全国的土地配置进行计划管理，以保证日益增长的人口的吃饭需要为主要目标，着重控制全国耕地减少的速度和城市在空间上的扩张速率，并对城市中工业、商业、服务业、住宅和公共用地的总体结构作出安排。上述计划分解到各个城市，要对各个城市的空间增长形成边界约束。在城市增长边界约束下，城市规划应通过功能分区，确定建筑密度、容积率、主要用地比例，以及小区开发、旧需改造等等，在微观层次上引导城市土地的有效配置。 而台湾的土地利用计划主要体现在区域计划和都市计划上。其土地立法对于区域计划和都市计划列有详尽规定，此乃其立法之长处。然其对于以全台的土地为对象，对于全台区域内的人口、土地、产业、实质设施、自然资源等在空间上的配置，却未能提供一个长期发展的构想。也就是说，台湾至今尚未制订一个台湾地区土地综合开发计划法。此乃其立法之不足之处。由于其土地利用计划缺乏这样一个最高阶层的政策性的长期指导计划，其土地利用计划就显得不够完善，无法对土地作最优化的利用。为此，台湾宜借鉴各国立法经验，尽早制定台湾地区土地综合开发计划法。 四、土地开发和复垦比较 （一）关于土地的开发 土地开发是人类为了扩大土地的可利用面积和提高土地利用深度而进行的开荒、围垦、复垦和土地的整治等活动。也就是说，土地开发包括开发和再开发。开发是指把未利用的土地改变为可利用的过程，如宜农荒地的开荒、海涂和围垦利用等；再开发则是指为了提高现有已利用土地的生产力和利用率而进行的土地整治、改造和复垦等，如对采矿、挖沙、采石、取土后的废弃地的复垦，对闲散地及旧城区土地进行的改造和利用等。当今世界上许多国家，对土地开发事业都十分重视。比如，日本国土虽小，但在战后也开垦了2325万亩耕地；荷兰围海拓地约占国土面积的四分之一；沙特阿拉伯1975年—1983年间，耕地面积约增加14倍。据统计，由于开发土地，1975—1983年间，世界耕地面积增加了2.3％，其中发达国家增加1.2％，发展中国家增加3.5％。世界许多国家的经验证明，土地开发程度的高低，是各地区间、国家间经济发展不平衡的主要原因之一，并将造成许多社会问题和经济问题。反观我国大陆和台湾亦对土地开发十分重视，均鼓励有计划地开发尚未利用的荒山、荒地，提高现有已利用土地的生产能力。大陆土地立法对不同类型地区土地开发的标准、约束条件和措施、及开发后的使用权属等均订有明文规定。然由于其法律规定过于简陋粗略，对于防止乱开滥垦和破坏土地生态系统措施不力，以致实践中出现种种失误，比如有的只顾需要，不顾可能；有的只顾局部，不顾整体；有的只顾眼前，不顾长远，盲目开发，盲目围垦、乱砍滥伐、乱采乱挖等。为此，大陆宜借鉴各国立法经验，对其土地开发立法加以完善，对土地开发的计划、规划布局、结构以及科学开发土地等作出具体规定，以有效制止在土地开发方面存在的盲目开发等问题。 而台湾土地立法对荒地使用的规定较为具体详尽，其涉及公有荒地的开垦使用、私有荒地的督促使用、山坡地的保育利用等方面内容。而且，其有关荒地使用的立法亦多达十部之多，除《土地法》、《土地施行法》以外，还有《农业发展条例》、《森林法》、《山坡地保育利用条例》、《海埔地开发管理办法》、《原住民保留地开发管理办法》、《台湾省河川管理规则》、《台北市河川管理规则》等法律、法规均对荒地的开发作了详细规定。不过，上述各项法规，立法纷岐，管理机关不一，似应有一体性的规范标准或另订公有土地开发垦殖条例的必要。此乃台湾土地立法关于荒地使用规定的缺失所在。 （二）关于土地的复垦 土地复垦对于保护和节约土地具有十分重要的意义。世界各国均致力于搞好矿用土地的复垦工作。美国于30年代开始开展矿用土地的复垦工作，目前至少有39个州有了各自的复垦立法，并颁布了施行条例。英国于1957年制定的《煤矿法》中，已对采矿业提出复垦用地的要求。苏联在60年代开始强调矿用土地的复垦，70年代已在采矿破坏土地的恢复利用方面取得了较大成效。美国矿用土地1930—1970年年复垦率达40％，1971年上升到80％，联邦德国褐矿区复垦率1969年达到55％，1976年个别煤矿达到69％。反观我国大陆亦十分重视土地的复垦工作。大陆《土地管理法》、《矿产资源法》以及《土地复垦规定》等法律、法规亦明确规定，土地复垦实行“谁破坏，谁复垦”的原则，并对土地复垦的管理与监督，以及复垦后的土地使用权和收益分配，土地复垦的奖惩办法等均作了具体规定，从而使在生产过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，通过复垦而恢复到可利用状态，促进了土地的有效利用。台湾《土地法》及《土地法施行法》未有土地复垦的规定，但台湾《矿业法》第66条则有规定：“租用或通过的土地，于使用完毕后，矿业权者应恢复其土地之原状，交还土地所有人。如因不能恢复致有损失时，应按其损失程度，另给土地所有人以相当的补偿。”由此可见，台湾立法仅对采矿造成破坏的土地规定应予以恢复原状。而土地复垦并不单单限于因开采矿产资源而造成破坏的土地，还包括因烧制砖瓦、燃煤发电等生产活动中造成破坏和废弃的土地。为此，台湾有必要借鉴大陆立法经验，于其《土地法》中增设土地复垦的规定，并专门制订《土地复垦条例》，以调整规范土地复垦活动，确保土地的高效利用。 五、土地合理利用比较 综观海峡两岸土地立法，均对土地的合理利用十分重视。大陆立法将“十分珍惜和合理利用土地”作为基本方针贯彻执行，要求各级人民政府必须全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。同时，还将节约使用土地作为土地立法的基本原则加以确立，要求对非农业建设，必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地，并对占用农业生产用地作出了严格的控制。而且，大陆也采取了一些保护农业用地的相应措施，比如，对于具备种植条件而被人为抛荒的耕地，收取抛荒费，并限期复垦，连续抛荒两年的，由土地所有权单位收回使用权。又如，对于占用耕地建房或者人事其他非农业建设使用耕地的单位和个人，要求其交纳耕地占用税，而耕地占用税则专门用于垦复耕地、改造低产耕地工程和农田水土保持工程。再如，严禁占用耕地兴建砖瓦厂，在耕地上取土的，要求其订出有效的恢复耕作措施，并报县级土地管理局批准。此外，大陆立法还对特殊用地（诸如国防、风景名胜、文物古迹、旅游、疗养、墓地和陵园、及其他自然保护区等用地）的利用和保护，以及林地、草原、渔业、矿业用地等的合理利用和保护作了专门规定。上述法律规定对于大陆土地的合理利用起到了一定的促进作用。但是，随着大陆近年来“开发区热”、“房地产热”的蔓延，土地资源的破坏还未得到有效的控制。因此，笔者认为，大陆有必要加大法制管理强度，采取以下有力措施，以切实保护好有限的土地资源，特别要保护好耕地资源，以满足12亿人口的粮食要求，以及子孙后代耕地资源的永续利用。 1．制定全面的土地利用计划，建立国家级基本农田保护区。加强土地管理，科学制定全面的土地利用规划，以谋求人与自然的长久的协调，是维护生态平衡，保护土地资源的重要措施。为此，应进一步完善土地登记制度，把地价登记作为土地登记的重要内容，并加强对土地利用的动态研究，协调各部门关系，建立土地使用的正常秩序。同时，在土地利用规划中，应划定基本农田保护区。除了在各地划定基本农田保护区外，还应建立国家级基本农田保护区，把国家确定建设的800多个商品粮基地县划进保护区，以引导和确保各方面的农业投入资金能重点投入保护区。 2．严格控制基本建设和城镇村庄建筑占用耕地。城镇建设可与改造挖潜结合起来，可有计划地改造老房、旧房和年久失修的危房及院落住宅，逐步改造平房为楼房。大城市新发展工业区可尽量放在远郊，并尽可能地改造利用荒地、滩地、劣地和坡地，不占或少占耕地，严格限制占用菜地和粮、棉高产地。农村集镇和居民点建设，可因地制宜统一规划，对各类用地根据功能分区，划定用地范围，村民点建设可以改造旧村镇为主。 3．全面清理各类闲置土地。为切实保护土地资源，应全面清理各类闲置土地，对已批准设立的开发区，项目不落实，资金不到位，近期难以开发建设的，要调整使用；逾期不履约的，要取消立项；逾期未全部支付土地使用权出让金或征地补偿费用的，应按原批准文件或合同的规定，解除用地合同，撤销用地许可；属于开发规模过大，履约有困难的，要缩减；自行设立的开发区，要报省政府或国务院审批；对超过出让合同约定动工期限一年未动工的闲置土地，要征收土地闲置费；对土地闲置满两年的，要收回土地使用权；对个别圈地牟利，炒卖地皮，不依法履行合同的，要依法处理，直到收回土地使用权；对开发建设前期工作准备就绪，投资落实，已具备开工建设条件，且所建项目符合土地履约规划和国家现行产业政策的，经原审批机关批准可允许其继续使用土地，但要明确开发建设期限，并要收取土地闲置费或处以相应的罚款；对因资金等原因未按原规模开发建设的，可依其实际投资开发能力，重新签订用地合同，核定用地面积，收回多余土地。 4．严格审批制度。为了防止盲目征用土地，浪费耕地资源的行为，应从严控制土地审批权，可以法律规定，凡占用500亩以下一级农田，必须报省政府审批；占用500亩以上一级农田必须报国务院审批；占用农田必须立项，还须搞前期论证。 5．建立耕地资源保护领导任期目标责任制。地方各级政府应订立责任制，各级政府领导人上任、离任时，必须签订耕地资源保护目标责任制，占多少，保多少、建多少，并将此作为各级政府领导政绩的考核的主要内容。 6．加大土地开发复垦力度，设立土地补偿制度。据统计，从1987年至今，大陆累计开发复垦土地4950多万亩，为了实现耕地面积的基本稳定，大陆今后仍应加快土地开发复垦进度，各地可建立土地开发复垦专项资金，以保证土地开发复垦工作的进行。与此同时，还可设立土地补偿制度，规定凡占用耕地的，原则上须占一造一，甚至占一造二造三；否则必须交纳高额的补偿费。 7．严格控制农业结构调整占用耕地。各级土地管理部门可会同农业部门严格执法，制止大量占用耕地种果树、挖鱼塘、造林，坚持林果上山，鱼塘下滩，并把调整结构的重点放在非耕地资源的开发利用上。 8．加强监督检查。土地资源保护措施的制定贵在执行。为了加强对土地保护工作的法律监督，按照土地保护的有关规定，各级政府可会同土地管理部门组成检查组，易地互检土地保护的执行情况，以便及时发现问题，解决问题。 而台湾土地的合理利用则主要体现在土地重划及空地和荒地的强制使用上。其土地由于历经继承、买卖等分割而造成土地细碎分散，形状不齐，或交通不便，不符合经济使用等情况。针对这一弊端，其土地立法除了规定最小面积土地单位，禁止再分割外，对已经细分的土地则以土地重划或区段征收的方式予以解决。台湾的土地重划分有市地重划和农地重划两种，其土地立法对土地重划的原因、土地重划的事业范围、土地重划的实施方式及举办主体、市地重划的程序及方法、民间自办市地重划的程序及方法、农场重划的程序及方法均列有详文规定，从而促进了土地的有效利用，实现了地尽其利的目的，堪称综合性土地改良之佳法，足资大陆立法借鉴。而其对空地和荒地的强制使用则是以划定区域、限期使用、加征空地税或荒地税、或照价收买等方式予以实现的，并以立法具体规定加征空地税、荒地税或照价收买的标准。对比大陆土地立法，虽对耕地的强制使用也规定有收取抛荒费、耕地占用税、回收使用权等，但立法未明确抛荒费和耕地占用税的标准，以致实践中作法不一，易生纷岐，且该标准若过低，亦不能起到切实保护耕地的作用。此外，大陆土地立法未对空地的强制使用作任何规定，致使土地不能得到有效合理的利用。为此，大陆宜借鉴台湾立法的可取之处，并根据大陆的实际情况，在土地立法中增加征收土地闲置费，以及收回闲置土地使用权的规定，以促进土地的高效利用。 六、土地环境保护比较 大家知道，土地是人类社会最宝贵的自然资源，是地貌、土壤、岩石、水文、气候、植被等各种自然因素长期的相互作用以及人类活动的影响所形成的自然综合体。土地具有生物生产能力，为人类提供必要的食物和能量。但是土地的数量是有限的，尽管地球上的岩石经过风化等自然作用和生物作用可以变成有生物生产能力的土地，然而这个形成的阶段是十分漫长的，加之土地的不可替代性，因而有人将土地资源划入不可更新的资源。此外，土地就其某个特定区域或一个生态系统来说，还具有整体性，任何一个不恰当的开发利用该整体的一部分，势必影响其他组成部分，从而造成这一生态系统的破坏。因此，只有合理开发利用土地，使所有的组成部分之间的比例恰当，才能保护该区域的整体稳定。由此可见，土地资源的保护，关键在于使土地的环境效能得到更好的发展，才能使其永续为人类所利用。为此，世界各国对于土地的环境保护均予以高度重视。比如，在水土保持工作方面，美国堪称典范。美国早在1935年就成立了水土保持局，颁布《水土保持法》，在全国范围内掀起一场水土保护运动。据称通过这场运动，不仅水土保持工作取得一定的成效，而且还使农作物的单位面积产量提高了30—50％。其主要措施是将水源管理和土地的合理利用结合起来考虑。1935年以后，美国水土保持局在全国各地建立了2700个水土保持区和12000多个小流域管理区。各地的保护区和管理局在联邦和州政府的资助下，相互配合，紧密协作。前者负责水土保持，后者负责水利建设和水源管理。通过这种协作，不仅防止了水土流失，而且还调节了排灌，开发了航道，控制了淤泥，使水土资源得到全面保护。而在积极治理沙漠方面，苏联则堪称楷模。苏联在沙漠地大量种植非常适应沙漠严酷条件的当地野生灌木和半灌木，开辟种植有各种经济用途的多年生植物的牧场，建立牧场防护林带，并采用适合于沙漠条件的农业新技术来进行管理。通过上述途径，其已有300万公顷的沙漠被改成牧场。而在防止土地盐碱化方面，各国采用的防止盐灌溉措施则各有侧重。在干旱缺水的国家如阿尔及利亚、突尼斯、以色列等，着重于防渗，发展管道化灌溉工程。这样既节约用水，又减少了灌溉对地下水的补给，防止地下水的上升。灌溉管理和水源保护较好的国家，如埃及、巴基斯坦、印度等侧重在排水上进行工作。工业发达的国家如美国、苏联，则大力防渗，发展喷灌。 反观我国大陆与台湾对于土地的环境保护亦十分重视。大陆各有关法律、法规对于防止水土流失、风蚀沙化、盐渍化、潜育化等土地破坏和防止土壤污染，以及尊重自然规律维护生态平衡均有专门规定。这些规定对于土地的环境保护收到了一定的成效。但是随着大陆人口的增长，经济的发展，人们不恰当的经济活动造成过度利用土地资源，使得土地环境效能大大减低，以致土壤沙化、土壤侵蚀、土壤肥力下降、土壤污染等现象没有得到有效的控制。有鉴于此，笔者认为，大陆宜借鉴各国立法经验，并结合本国的具体情况，采取以下有力措施，以加强对土地的环境保护，使其能被永续利用。 1．综合治理水土流失，维护生态平衡。对土地的水土流失可采取耕作措施、生物措施和工程措施相结合的办法综合治理。可因地制宜地开展农田基本建设，兴建水利工程，平整土地，改坡耕地为梯田，改顺坡直耕为等高横耕，开展草田轮作，培育改土，建设高产稳产农田。与此同时，要遵循自然规律，将因毁林毁草，滥垦乱伐造成严重水土流失的耕地和严重风蚀沙化地，有计划地退耕还林还牧，以维护生态的平衡。 2．建立科学的耕作、轮作和施肥制度。为了使土地资源能够永续利用，采取科学的耕作方法和合理的轮作制度十分必要。同时，还可适当发展养地作物和绿肥种植面积，充分利用农副产品发展畜牧业，实行农牧结合，增加有机肥料。此外，要积极改革现在使用生物能源的落后方式，大力发展沼气，推行有机肥与无机肥的结合，增加土壤理化性质，以使土地质量不断提高。 台湾各有关法律、法规对土地的环境保护亦有详文规定，其包括防洪、御潮、灌溉、排水、洗碱、保土、蓄水、放淤、筑坝等，以及山坡地的保育利用、防治冲蚀、涵养水源、水土保持的处理与维护等方面内容，条款十分具体，便于操作和遵循。然美中不足的是，其立法未对防止土壤的污染加以规定。众所周知，台湾近年来随着科技和经济的突飞猛进，公害日益严重。其由于工业排放的“三废”，尤其是废水、废渣，以及农药的不当使用，使得其土壤污染严重。而土壤污染可使土地不再适于人类居住，使土地的生物生产能力下降乃至消失，是一种严重危害土地的环境效能的现象。为此，台湾宜仿效大陆有关立法，在其有关法律中增加防止土壤污染的内容。 主要参考文献 1．沈宗灵：《比较法总论》，北京大学出版社1987年版。 2．国家土地管理局科技教司编：《土地利用规划》，改革出版社1993年版。 3．林增杰、沈守愚主编：《土地法学》，中国人民大学出版社1989年版。 4．鲁伯霖编著：《土地法概论》，上海百家出版社1994年版。 5．李鸿毅著：《土地法论》，台湾“中国地政研究所”1995年版。 6．柴强编著：《各国（地区）土地制度与政策》，北京经济学院出版社1993年版。 7．张小华主编：《土地行政法》，中国人事出版社1993年版。 8．王松山著：《三民主义土地制度这研究》，台湾中正书局印行1981年版。 作者简介 陈泉生，福州大学法学院教授，中国法学会环境资源法学研究会常务理事 余伟京，福州大学法学院研究生