迎接环境法制创新 共筑神州绿色文明 ——中国法学会环境资源法学研究会2001年学术年会综述 内容提要：中国法学会环境资源法学研究会2001年年会于2001年12月6日至8日在清华大学法学院隆重召开。来自全国理论与实务界的百余位专家学者与会交流。本文从四个方面对这次年会的概况作一介绍。 关 键 词：环境资源法学 年会 法制建设 由国土资源部、中国法学会环境资源法学研究会、中国土地学会土地法学分会和清华大学环境、资源与能源法研究中心联合主办的中国法学会环境资源法学研究会2001年年会于2001年12月6日至8日在清华大学法学院隆重召开。来自全国人大环资委、国务院法制办、国家环保总局、中国法学会和各主办单位的有关领导及包括中国工程院院士倪维斗教授在内的近百名专家、学者参加了会议。与会专家紧密围绕环境资源法学的热点问题，特别是新时期我国国土资源法学的理论与实践进行了广泛而深入的探讨。为推动交叉学科的发展，会议还专门邀请了民法学、经济法学、环境伦理学、环境管理学等相关领域的专家到会交流。他们的精彩发言，拓展了与会代表的视野。现将会议的概况作一综述，以期反映本次年会的学术收获。 一、环境资源法学基础理论 1、 环境资源法的调整对象 调整对象及其作用机制，是环境资源法学领域的核心理论问题之一，年会上，学者们对此给予了广泛的关注。有学者提出环境资源法既调整人与自然的关系，又调整与环境资源相关的人与人的关系。针对目前学术界对这种观点的异议,有学者进一步指出可以从以下三个层面把握人与自然的关系。首先，在现实生活中，人与自然之间的关系是指他们之间的各种联系、影响和作用，以及“人与环境”这一综合体所呈现的各种状态。在这一层面上，人与自然大体上形成了七种关系类型。它们具有如下的特点：（1）这种关系是伴随人和人类始终的一种关系；（2）人与人的关系和人与自然的关系是互为前提、互相影响的；（3）这种关系具有不同于人与人关系的特点。在人与自然关系中，自然是起根本性作用的基础性条件而人是起主导性作用的因素；（4）因对人与自然关系处理不当而导致的人与自然关系的紧张和恶化，是当代环境污染、生态破坏、资源浪费问题严重的根本原因；（5）这种关系是一种可以由人类通过各种方式、方法调整或协调的关系。其次，在法律关系层面，环境资源法调整的人与自然的关系是指由环境资源法所确认、规定并在环境资源法实施中形成的人与自然的关系。这一概念包括如下含义：（1）这一层面的人与自然的关系是在环境资源法中有明确规定和体现的人与自然的关系，它并不包括在现实生活中存在的人与自然关系的所有类型；（2）这种关系是指本来意义上的人与自然的关系，不一定与法律规定的“人”和“自然”相吻合；（3）当代环境资源法所调整的人与自然的关系几乎都可以纳入利益关系的范畴。法律对人与自然关系的调整实质上是使这种利益关系正当化、法定化。在这一层面形成的人与自然关系的种类主要有：人与自然的时间关系、地域关系、生态关系、物质交流和因果关系、 利用和保护关系、 人与自然之间带有感情色彩的身份关系以及其他关系。再次，在法律调整层面，环境资源法对人与自然关系的调整是指根据环境资源工作特别是环境保护活动的需要，按照社会经济规律和自然生态规律，运用各种法律手段，对人与自然的关系所施加的影响、改变和协调。它包括如下的含义：（1）环境资源法能够调整人与自然的关系并没有否定它也可以调整人与人的关系；（2）调整的主要途径是规范人的环境行为；（3）这种调整是针对法的作用、功能和机制而言的；（4）对调整人与自然关系的结果和效率，由环境资源法规定的具体的标准或指标进行评价；（5）保护和改善环境资源，实质是调整好人与自然的关系。除此之外，学者们还对环境资源法所具有的调查、显示、预防、整治、补偿和公众参与等机制作了简要的概括。 2、环境伦理基础和价值理念 《世界自然宪章》（1982年10月28日联合国大会通过）曾指出：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了承认其他有机体的内在价值，人类必须受行为道德准则的约束……应尊重大自然，不得损害大自然的基本过程。”从这一论断的提出至今，有关环境资源法的伦理基础和价值理念先后形成了四类具有代表性的观点。其一，认为应把超越人类中心主义和整体主义作为环境法的伦理基础；其二，认为应用“非人类中心主义”取代“人类中心主义”的传统观念，建构新的环境资源法伦理基础；其三，认为传统法律的价值取向在人与生态自然关系上所体现的片面性和形而上学性助长了“人类中心主义”的膨胀，应改采可持续发展观以适应时代的要求；其四，认为作为当代法律价值理念浓缩体的“正义和安全”应成为环境资源法的新坐标。本次年会有学者从哲学的角度对这一问题给予了回应。他重新定义了人类中心主义和非人类中心主义的内涵，指出两者争论的焦点在于“非人存在者是否也有内在价值和权利”。人类中心主义者认为只有人类才具有内在价值（指主体本身所具有的，只作为目的，而不作为工具的价值），而非人存在者只具有工具价值（指客体所具有的能够满足主体需要的价值）。非人类中心主义者认为非人存在者，尤其是生物也有自己的价值和权利。在道德观上人类中心主义者认为只有对人才需要讲道德，道德共同体只局限于人类共同体；非人类中心主义者则主张将道德共同体的范围予以扩展，及于动物、生物乃至整个生态系统。该学者认为这种争论的背后蕴含的是主体主义与非主体主义的争端，从而又将环境问题与哲学上的主、客体范畴结合了起来。有学者认为环境伦理问题还可以从整体主义与个体主义的视角来加以认识。整体主义强调全部生态系统的整体性，给出了判断人们行为对错的标准。当人的行为有利于整个生态系统的完整、稳定和和谐时，就是对的；反之，则是错的。据此，对非人生物的尊重，只是将其看成一个种而已。如果其繁殖过快，影响了生态系统的完整和美丽时，人类就有权猎杀其中的一部分。上述观点受到了持个体主义观点学者的激烈反驳。认为据此观点，人类早已膨胀过快，是否也应将人类的一部分予以“消灭”？！认为这与基本人权的观点相悖。对此质疑，整体主义论者试图通过重新界定主体和客体的关系来加以回应。他们认为主体性最核心的观念应该是考察存在者有无自己的目的性，其行为有无能动性。不能把主体性单纯地理解为或有或无的简单判断问题。一个具有目的性、能动性的存在就具有某种程度的主体性。生物系统中，人具有最高主体性，但不能因此否定其他生物的主体性。因此，对其他的物种，人可以决定是否猎杀。而人类的主体性是平等的，对人类命运享有决定权的只能是比人更高的主体，即大自然。据此有学者得出结论，在人类中心主义与非人类中心主义中，应选取后者作为基准；而在整体主义与个体主义的争论中，则主张支持前者。 3、 环境政策与环境管理 准确把握环境管理与环境政策的走向，对于环境资源法学的研究具有重要的参考价值。年会上，有学者对这一领域的发展作了介绍。指出，就总体框架上看我国可持续发展的战略包括三个组成部分，分别是作为逻辑前提的经济发展、作为根本目的的社会发展和作为保障的环境与资源的保护。与此相对应，可持续发展的政策框架也应分为三个部分。目前，我国可持续发展的政策环境具有如下的特点。第一，已形成由经济、社会和环境资源等方面组成的复合政策体系；第二，在由资源依赖型经济发展向技术支撑型社会发展转化的过程中，以可持续发展为主题的新发展观初步确立；第三，中国发展战略的重点是解决好人口问题，充分整合和发挥人力资源的优势；第四，树立资源节约型经济体系的全新理念。据此，在政策体系的构建上拟形成以法律手段为形式的主体政策；以实施细则为形式的配套政策；以行政手段为形式的保障政策；以经济手段为形式的补偿政策和以宣教手段为形式的监督政策。有学者指出，由于环境、资源融自然属性、经济属性和社会属性于一体，这对环境资源的管理提出了更高的要求。一方面，其竞争性和排他性的经济属性，要求充分发挥市场对资源配置的基础性作用；另一方面，环境资源作为重要的战略物资和一种相对的公共物品又要求以政府为主导的宏观调控适时地发挥作用，并确立公众参与和民主协商的管理机制。因此，管理的内容便应细化为如下几个部分，包括产权归属管理，合理配置管理，开发、利用、保护管理，信息技术管理和组织协调管理。在对环境政策体系和环境管理体制进行评价时，多数学者认为部门划分机械，条块分割严重和执法力度薄弱是当前上述领域亟待解决的问题。 二、自然资源法律问题 1、水权制度及其法定化 结合我国物权法典的制定，有学者对水权问题发表了自己的看法。他首先将与水相关的概念作了划分。分别用“水资源所有权”和“水所有权”来表述国家、集体和单个市场主体对水分别享有所有权的不同状态。同时又设计出两类不同的“用水根据”作为“水资源所有权”向“水所有权”转化的制度工具。其中具有物权性质的用水根据称为“水权”；而具有债权性质的用水根据则称为“水合同债权”。在此基础上，他指出：（1）认识用水根据和思考物权法的制定要视野广阔。水权制度的完善应依靠社会多部门综合调整，而不能仅寄希望于物权法自身。（2）在大环境完善的前提下，应尽可能将社会政策、用水政策具体化为水法的原则和民法的水权制度。如果弃水权制度、弃民法制度不用，而倒向以政策替代法律，则会弱化法治的基础，使行政权力泛滥。（3）在公法色彩浓厚的水法领域民法意思自治原则仍有发挥作用的余地。立法时应多设计一些可行的用水根据以供用水人选择。另外，他指出水权除具有一般物权的共性外，还具有一些个性化的特点。首先，不同种类的水权，在内容表现上有很大的差异性，因此对水权不能一概而论。水权的客体完全融于水资源所有权的客体之中，对如此抽象的水权客体作出具有特定性的界定，说服力不强。对于不需登记的水权，其客体于权利实行时能够特定即可；需要公示和登记的水权，其客体则在权利成立时能够特定即可。水权客体的度量也有别于传统物权的特定方式。水权在很多情况下，是用一定区域、一段时限或一定数量来加以量化的。其次，水权在权能上有别于传统物权。在给水权、用水权的场合，水权不要求含有占有的权能；而在航运和放流的场合，水权则要求包括占有权能。再次，水权理论对传统相邻关系学说有所修正。传统理论认为在相邻用水、排水法律关系中自然包含有用水根据的产生。但在今天水资源所有人与用水人的利益各自独立、时有冲突的情况下，在水资源十分短缺的条件下，有土地使用权就当然享有用水权，对水资源所有人而言显然有失公平。最后，这位学者建议在水权利类别中，增加完全水权和不完全水权两种类型。其根据在于水权取得的条件及其包含的权能各不相同。对此，国外有诸多立法例可资借鉴。 2、土地流转与土地征用 对非农用地是否可以流转及如何流转的问题，学者们争论激烈。部分学者对非农用地的流转持否定态度。多数学者则持肯定态度。在肯定者中，又存在有条件流转和无条件流转两种观点。前者认为流转应以先将非农用地征归国有为前提。其理由是：（1）我国土地所有制的形成有其特定的历史条件；（2）我国已实行了土地用途管制制度；（3）土地所有权是不完整的所有权，国家应进行宏观管理；（4）非农用地流转是城市化的需要；（5）社会主义市场经济关系要求产权明晰，这其中自然包括土地产权的明晰化；（6）转权让利，先国有后出让的办法具有政治上的可接受性和实践上的可操作性；（7）符合马克思主义关于地租的理论和土地国有化的思想。后者则认为农民是我国国民的主体，农村的稳定对现代化建设具有重大的意义。为实现对农民利益的最优化保护，农村集体非农建设用地的流转不须附加条件，应允许农民自由流转。对上述争执，有学者在肯定允许流转的前提下提出了折衷化的方案。认为农村集体非农建设用地的流转可根据其与城市的远近程度区别对待。与城镇连为一体的建设用地，需先征为国有，然后才可以流转；与城镇距离较远的建设用地，农民既可自用，也可在合法的前提下自由流转。其前提可以设置为：（1）处分地需为存量土地；（2）符合土地规划；（3）处分不得损害公共利益。另外，法律需对处分的主体和城镇土地的范围作出明确的界定。对于农地使用权流转问题，有学者指出，当前存在的主要问题是：（1）法律供给明显不足，对各地方有代表性的经验和作法缺乏系统的总结和推广；（2）对农地使用权性质的不同认识限制了使用权的流转；（3）现有政策、法律对农地使用权流转限制过严，流转必须以发包方同意为前提，且流转的形式较少；（4）流转过程中，对农民利益的保障薄弱；（5）流转模式的理论基础模糊，如对流转主体属于代表或代理的地位始终存在争议；（6）对实践中出现的新现象，如村民小组之间的土地互换等缺乏定性根据。对于土地征用问题，有学者指出它与基本农田保护制度之间存在冲突。我国目前对基本农田只存在量的保护，而具体到确定的土地界域则缺乏必要的公示方式。另外，我国土地征用制度本身亦存在着疏漏。具体表现为法律将土地征用的条件设定为“公共利益”，但又未对“公共利益”作出清晰的界定，从而可能导致征用权的滥用。而且此处“公共利益”的规定与宪法中的规定不一致。针对实务界主张“企业用地或经营目的用地可在二级市场取得”的言论，有学者指出，因为中国没有完善的土地市场，经营用地无法依市场化方式解决，因此只有在完善“土地征用制度”的同时，通过修改宪法，使公共目的用地和经营目的用地区别开来，才能予以解决。他同时建议针对不同的用地目的确立不同的补偿标准，以营造国家公用目的和企业经营目的均有所顾及的双赢局面。另外，有学者对被征用土地的买回权制度发表了自己的看法。 3、土地权利法制建设 土地权利的法制建设及其与物权法的关系也是学者们较为感兴趣的议题。有学者指出自上世纪七十年代以来，我国地权呈现出了两种变化。一是土地由公有公用转变为公有私用，土地使用权在土地权利体系中的地位更显突出；再者，土地利用机制由计划转向了市场，标的物由不可流转物变为可流转物，且蓬勃发展的土地市场已成为金融市场的重要支撑工具。与此相对应，现时我国土地权利呈现出了如下一些特点：（1）保存了土地公有和两种土地所有权并存的局面，其中国有土地所有权具有很强的“公权”色彩；（2）区分了土地所有权的终极归属和现实归属，此点较类似于英国的“地产权”制度；（3）土地所有权的非市场化使土地使用权充当了市场交易的权利载体；（4）国有土地所有权实行划拨和出让的双轨制，出现了“隐性土地市场”的现象；（5）集体土地使用权主要依用途划分，实行不同的政策，这对其交易产生了较大的限制作用，因此它不是一种完整的权利类型；（6）土地他项权利实质上是一组权利束，在其名目下，囊括了一系列权利，用以保护使用权人以外的主体对土地的正当利益。如耕作权、租赁权和空间权的设计。在谈及土地权利法制的现状时，有学者认为，目前较为理想的土地权利法律体系并未形成。其原因在于，一方面，已有的法律、法规缺乏统一性、协同性，矛盾点和空白点较多；另一方面，法出多门，立法缺乏共同的指导纲要，法典中部门利益、行业利益的痕迹十分明显。关于土地权利与物权立法的关系问题，有学者指出，物权法的制定对于我国土地权利立法的整合和协调具有重要的基础性作用。反过来，土地权利又是构成物权法的基石，通过物权法的制定来完善地权的概念和体系不仅是必要的，也是可能的。在物权立法中，一方面要重视研究法理，同时也必须注意对我国现实国情的反映。应该看到，中国土地权利的利益格局具有明显的本土性和复杂性。而且调整土地关系的土地法和物权法也具有不同的属性。前者具有明显的社会性，属于公法的范畴，它的使命在于为公权向私权的转化提供制度平台。而物权法尽管也包容了许多社会性的因素，但其终究属于传统的私法序列，它的使命在于对私权类型作出提炼并予以法定化。因此期待“毕其功于一役”，凭物权法的制定来解决全部地权问题是不现实的。可行的路径是由物权法为土地权利的确认和保护提供一个基础性的制度框架。有学者还以此为据，列举了物权法无法解决的土地问题。包括：（1）地产市场的交易规则；（2）土地登记制度；（3）耕地保护；（4）荒地开发；（5）土地资源的保护与可持续利用；（6）环境保护与土地利用的关系；（7）农村土地的分配与再分配；（8）历史遗留地权纠纷的解决；（9）房产权与地产权的关系；（10）矿业权、林业权、渔业权等特许权与土地权利的关系等。 4、矿产资源与海洋资源 作为地壳构成要素的矿产资源或埋藏于地下或裸露于地表的存在状态，决定了有关矿产资源的权利与有关土地的权利之间存在着紧密的联系。因此，协调好土地所有权与矿产资源所有权之间的关系，便成为各国矿产资源立法必须面对的课题。对此，有学者从土地与矿产资源权属关系的角度，对与矿产资源所有权实现相关的探矿权、采矿权问题进行了评述。指出在我国建立以矿产资源所有权为基础，并以探矿权、采矿权、租矿权等权利实现方式为辅助的法律机制是较为理想的矿权立法思路。有学者还对矿地使用权与土地使用权的实践冲突提出了协调对策。 目前，我国海洋资源的基本情况是海洋生物资源衰退、海洋自然生态环境严重破坏、近海环境污染加剧以及海洋灾害频繁。对此，有学者认为应以可持续发展理念作为海洋资源法的立法目的，同时强调海洋资源利用的代际公平。在软环境上，应推进海洋资源产权制度创新，完善海洋资源价格形成机制，改革政府的管理体制，建立健全海洋功能区划和海洋资源监测制度。还有学者就我国海域使用管理发表了看法。 三、环境资源立法问题 环境资源法的体系建构是与会代表关注的又一焦点。有学者指出自改革开放以来，我国环境资源立法大体上是沿着自然资源法、环境保护法和国土法这三条主线进行的。基于自然资源及其要素、环境及其要素是同一事物的两个方面这一事实，人们认识到上述三组立法在价值取向、调整对象乃至基本原则上具有相当突出的同源性，从而为它们在法律表现形态上所体现出来的交融关系寻找到了合理的根据。这就使立法时对三者作一体的把握具有了理论上的可行性。在实践中也有利于对环境资源的整体保护。据此，有学者提出应以宪法相关规定为基础，建构环境资源法律体系。包括环境资源综合调整法（含《环境资源保护综合法》、《节约资源综合利用法》等）、自然资源法（含《土地复垦与整理法》、《流域管理法》、《风景名胜法》、《湖泊法》等）和环境保护法（含《环境保护区法》、《环境纠纷调解仲裁法》等）。也有学者认为这一体系可由五部分组成，它们分别是环境污染防治法、自然资源合理利用与管理法、保护自然生态和防治环境破坏法、防灾减灾法及区域发展法。 有学者对现行立法存在的问题进行了分析，指出我国环境资源法制受现行立法体制实际由行政体制制约的影响，立法上重个体资源开发管理而忽视对环境资源综合性、整体性的开发保护。这种认识上的误区使现行环境资源管理法成为了由多个分散保护各种具体资源和防治环境污染的单行法所组成的集合体。有些资源的开发保护尚未纳入法制化轨道，已有的单行立法之间因过多迁就各管理部门的部门利益而缺少整体上的配合。它们之间调整对象交叉、效力层次混乱、部门利益膨胀，加之统一调整环境资源的法律缺位，使资源开发保护被人为地割裂开来。有鉴于此，他认为科学的环境资源法律体系应有一部起统率作用的基本法对整个环境资源的管理、开发、利用、保护、污染防治及防灾减灾等进行宏观掌控，维护环境资源的质和量，保障其可持续利用。再以此法为龙头，附设三个分支体系。一为自然资源法牵头的各资源法体系。该体系大体包括森林、草原、水、土地、矿产资源和海洋等多个法律部门，在性质上又可将其分为流域法和行业法两部分，主要调整自然资源开发、利用中产生的社会关系。二为环境保护法牵头的各环境法体系，包括防治环境污染法和防治资源问题法两部分，主要调整环境保护中产生的社会关系。三是以自然灾害防治法牵头的各灾害法体系，包括防洪法、防震减灾法、滑坡、泥石流灾害预防法等部门法，主要调整该领域中产生的各种社会关系。 四、其他问题 会议期间，与会代表还就其他一些感兴趣的议题发表了看法。西部大开发是对我国经济生活具有全局影响的重大战略。日前，国务院办公厅还专门转发了国务院西部开发办制定的《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》。就此问题，有学者指出，当前以落后的生产方式和生产技术以及违背自然规律的作法开发利用环境资源，使生态环境本就脆弱的西部地区旱涝等自然灾害更加频繁，土地荒漠化、水土流失、林草消退等问题日趋严重。西部大开发需要注重生态效益与经济效益并举，发挥科技的先导作用，使科学技术在生产实践中规范化运作。在法制建设中应制定治理环境资源的技术规范，包括生态技术、生产技术、节水技术及预测技术等等。通过树立人与环境资源协调发展的意识，确立科研机构的市场主体法律地位以及建立健全生态建设基金等法律制度来保障技术规范的实施。 关于如何应对加入WTO对我国环境资源领域的挑战，有学者认为着眼点应落在以下几个方面：（1）建立以市场为导向的环境保护法律体系；（2）按照承诺有步骤地开放环境市场；（3）正确处理政策、内部规定同法律间的关系；（4）正确处理不同部门、不同位阶的法律规范之间的关系；（5）确立正确的舆论导向，实现思想意识的根本性转变；（6）给予国有企业和其他企业在环境资源保护领域以平等的地位。另外，有学者提出应加强对WTO规则和纠纷解决机制的研究，预先确立应对国外“绿色壁垒”的协调机制；同时亦应将构建旨在加强自我保护的“绿色屏障”纳入议事日程。积极推进ISO14000及相关标准的认证工作，为企业走出国门铺平“绿色之路”。 本次年会经过两天的充分讨论于2001年12月8日在清华大学落下帷幕。与会代表普遍认为年会内容充实，发言观点新颖，达到了预期的目的，为新世纪我国环境资源法制建设提供了新契机，为推动学术繁荣作出了贡献。对近年来本学科的快速发展，学界曾将其原因概括为以下几点：一是新旧世纪之交学者们对于与人类生存悠关的环境问题作了深刻的历史性思考；二是国家对于西部大开发提出的环保先行方针引发了环境保护制度与思维的创新；三是中国加入WTO面对环境保护制度如何与国际接轨等许多现实性的问题；四是环境资源法学研究会的成立促进了环境资源法学研究的繁荣；五是国家有关部门加大了对本学科教学科研的支持力度。但与此同时，通过召开年会，也使人们产生一丝隐忧。如学者们的注意力多集中在环境保护法总论及土地问题上，对其他领域，诸如地质环境、矿产资源、海洋资源等缺乏应有的关注。一些研究成果观点重复性较高，有欠创新；理论阐述缺乏力度，对实践问题的理解不够深刻。在吸收相关学科发展最新成果的同时，与法学本体问题的结合不甚理想，这是今后在方法论上应注意的问题。另外，学界对一些现实生活中亟待探讨的理论问题研究滞后。例如，2001年11月15日太平洋岛国图瓦卢宣布因温室气体排放导致海平面上升，他们将放弃国家主权，举国移民新西兰这一事实就再次提醒我们在考虑环境问题时，应将基本人权、环境权、国家主权甚至他国主权联系起来。再如，是否可将程序性环境权的权利主体、行驶途径和救济手段同当前引起宪法、诉讼法学界普遍关注的宪法直接效力问题相联系，以解决日益严重的环境侵权事件等，都值得探讨。应该看到，尽管我国的环境资源法学研究已取得了长足的进步，但与先进国家相比，差距仍很明显。因此，迎接我国环境资源法学的真正繁荣，尚需理论与实务各界作出长期而艰苦的努力。 中国法学会环境资源法学研究会秘书处 执笔：邓海峰*，审阅：蔡守秋