国土规划法的立法思考 汪斌 （武汉大学环境法研究所 武汉430072） [内容摘要] 重视国土规划及国土规划立法，是世界各国国土资源管理的相通之处。而我国目前国土规划立法尚不健全，影响了国土规划的科学性、效益性和规范性。笔者认为我国迫切需要建立以国土规划基本法为龙头，其他各项具体规划法为主体的完善的国土规划法律体系，并以国土规划基本法的立法为重点阐述了国土规划法的初步立法构想。 [关键词] 国土规划、国土规划基本法、立法 规划是人类克服自身经济社会活动盲目性和主观随意性的科学决策活动。国土规划是规划在国土资源管理活动中的具体应用，指在特定土地上对国民经济建设和环境保护进行总体空间部署。国土资源在人类社会生存发展中的物质基础地位决定了国土规划在国家建设和发展中的战略地位和关键作用。国土规划的战略性、地域性、建设性和综合性特点使其与国民经济与社会发展规划、经济区划、单项建设规划既密切联系又彼此区别，形成一个多目标、多因素、多部门、多层次的独立的规划体系。 要使国土规划具有科学性、规范性、严肃性和权威性，必须由国土规划法和加以规制和保障。所谓国土规划法，即调整在国土规划的制定、审批、执行、监督、检查过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。 一、国土规划法与国土规划的关系 1、国土规划法是国土规划工作的法律保障。国土规划法作为国土规划的组织法，以保证国土规划工作科学规范地展开为主要任务，具体表现为：（1）从程序上保证国土规划工作的科学性。国土规划法，反映社会经济规律和自然规律对国土规划的要求，总结和概括历史和现实的规划工作经验教训，并借鉴他国经验，确定国土规划工作的基本原则，规定国土规划的各个环节，充分考虑各种信息和相关因素，从而以程序法形式将规划工作中的主观随意性限制于最小范围；（2）从所作的国土规划本身的形式和内容上保障规划的规范和统一。国土规划法是国土规划体系构建的法律依据，为国土规划体系设计结构层次和总体内容，大致确定了各种类型的国土规划的基本内容和形式；（3）国土规划是国土规划工作严肃性的保障。国土规划法明确规定中央和地方各级政府的权限、规划的制定程序、实施规划的行政主体和相对人权利义务、公众参与的权利，以及违反规划的法律责任，从而保证规划实施的严肃性、连续性和有效性；以国家强制力为保证的行政执法和司法适用，有利于宣传国土规划工作及其内容，提高全民国土规划的意识。 2、国土规划法的建立和完善是国土规划工作法制化的必然要求。在国家现代化和法治化的进程中，国土规划工作法制化必须加强，进而从法律上、体制上和制度上保证国土规划科学性、效益性、权威性和法律性。因此，必须加强国土规划立法工作，迅速建立以国土规划基本法为主干,以区域规划法、专项规划法为主要内容的多领域、多层次、多级别的协调一致的国土规划法体系。 二、西方国家的国土规划立法现状 日本、德国、美国、英国等发达国家都相当重视国土规划工作，并结合各国特点，制定有关国土规划的法律法规，对国土规划的程序、国土规划的机构、国土规划的体系和效力关系等内容进行了规定。现分述之： 1、日本以地区开发和经济振兴为基本内容为国土规划设立法律框架。其国土规划的法律众多，基本法律主要有《日本综合开发法》、《日本土地利用计划法》、《都市计划法》，这些法律法规综合起来规定了规划体系: 包括国土规划综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划、部门土地利用规划等。国土综合开发规划又可分为全国国土综合开发规划、大都市圈整治建设规划、地方开发促进规划和特定地域发展规划。国土利用规划又分为全国、都道府县、市町村三级国土利用规划，土地利用基本规划则以国土利用规划为依据，进一步划分为城市、农业、森林、自然公园、自然保护等地域，并规定各地域土地利用调整事项的具体的土地利用规划，它又可分为都道府县、市町村土地利用基本规划。以此为基础，各地域内再进一步制订土地利用的详细规划，由此而形成多层次、多类型且相互协调的国土规划体系。 2、德国早在二战以后，就由联邦议院先后批准通过了《联邦建筑法》、《联邦国土整治规划法》等，又在此基础上于1976通过了《联邦国土整治纲要》。此后，各州、县、乡镇相应制订了整治规划，建立了相应的规划机构，形成了从上到下的一套规划体系和规章制度。德国的国土规划体系一般与行政体系相一致，自上而下分为联邦、州、管理区和县四级。在联邦这一级，在宏观上对全国进行区域性规划，州级规划制定本州的区域发展规划及城市建设、文化教育、农业、林业、水利、交通、邮电、垃圾处理方面的专项规划；州下面的管理区则制定自己的区域发展规划，并根据州级各专项规划制订本区的景观规划纲要；乡镇根据地区区域发展规划要求，制定全乡镇土地利用规划、土地整治规划、小区建设规划、景观规划、绿地规划等，并在地区专项规划的指导下制定全乡镇专项规划。据目前有关法律规定，低层次的规划必须服从高层次的规划，下级的规划必须服从上级的规划，同级和同层次的专项规划必须服从整体的区域规划和发展规划。其法律规定的国土规划程序为：规划必须经过地区和部门充分论证与平衡并经当地议会通过后，才具法律效力，不得任意更改；年度投资计划保证规划实施；规划部门每年还要对规划实施情况进行调查，并对实施中出现的新问题，通过政府和议会加以修改和补充，使规划不断完善。 3、美国没有制定全国的国土规划基本法，但较早地制订了针对特定区域的国土开发整治规划法---1933年的《田纳西河流开发法》，并设立了田纳西河流域管理局，该局依据该法，制定了流域综合开发整治规划，另外， 1974年美国议会通过了《森林和牧场可更新资源规划法》，其中包括国家森林系统土地和资源管理规划条例，对国土规划的部分内容、程序作了规定，另外，美国有关土地资源规划的制度，虽未制定专门的规划法，但制定了《联邦土地政策管理法》，规定内政部在公众参与下，为公共土地利用制定规划，并遵循多项基本原则。根据分散于美国环境资源规划法律、法规和条例的有关规定，其国土规划编制过程分为预测、形成规划方案、交付公众讨论、听证、地方议会批准等步骤。实施这个过程一般需要两年以上时间，一经议会批准，规划便以法案形式出台，具有法律效力，在规划实施中出现的纠纷，则由法院依据该规划作出判决。 4、英国《城乡规划法》规定地方上的规划机构，不仅编制规划，还必须具有实施规划的职能，包括有权制止违反规划的开发利用活动，并规定英国最高一级地方当局的最高权力机关“郡”或“郡级市”的议会，就是地方规划机构，由其组织编制辖区发展规划。发展规划对未来20年内土地开发利用的战略方向和重大方案加以描述和规定，报请中央政府负责区城规划的环境事务大臣审查批准后实施，每5年进行一次修订。任何人从事土地开发，必须经过郡或郡级市议会审查批准，并取得“规划许可证”。 三、我国国土规划法的立法现状 1、现状。建国以来，我国颁布了一系列的国土规划法规文件：在总体规划方面，国家计委颁布过《国土规划编制办法》、《全国国土纲要》等纲领性文件，对国土规划的组织领导、规划目的、作用、内容、编制方法、时间以及规划审批和实施等问题作了初步规定。在地区规划方面，国家计委作出了《关于开展豫西地区国土规划试点的批复》，国务院也批转了《国家林业总局关于“三北风沙”危害和水土流失重点地区建设大型防护林的规划》，发布了《关于成立上海经济区和山西能原基地规划办公室的通知》，对两区域规划办公室的工作任务和原则作了规定；在城乡区域规划方面有迄今在国土规划法律体系中级别最高的法律《中华人民共和国城市规划法》。另外在一系列的环境资源法律法规中，分别对土地、林地、草地等资源开发利用规划作了规定。 2、评价。上述国土规划法律、法规及规范性文件和非规范性文件，基本上对国土规划工作的大部分作了规定,但是尚未形成完整的体系。无论在形式、内容上及相互间的协调上都存在许多缺陷，表现为：1)国土规划法缺乏统领国土规划工作全局的效力较高的主干法律，即国土规划基本法。该法律应对换国土规划工作的普遍性问题作出规定，为其他法规的制定提供依据。目前，除城市规划法外，国土规划工作依据的实体法和程序法，基本上是有关环境保护管理部门和资源管理部门发布的行政法规的规章，效力层次较低。主干法律的缺失，加上效力级别模糊混乱，致使这些行政法规和规章的内容经常难以相互协调，甚至发生冲突，影响国土规划工作的顺利开展。 2）法律层次不配套，法律法规缺乏可操作性。有的规划法有专门法律，而缺乏实施细则，有的单项资源规划工作缺乏具体的法律规定，即使有规定，也只是原则性条款，在实际工作中难以实施；另有一些领域规划工作，如区域规划，仍处于政策调控的水平，大部分由非规范性文件规定，缺乏较高的权威。 3）国土规划法规结构不规范。表现为两种情况：（a）、形式不规范，名称混乱，如决定、通知、意见、规定等，从名称上很难识别其颁发机关的效力级别；（b）、法律规范的要素不全，内容笼统，有些法律规范只有假定、处理两部分，而在制裁部分只规定对违法者应予处罚，但未明确应由什么机关，根据什么情况给予什么处罚，使制裁部分形同虚设；有些法律、法规赋予管理部门权力和义务不一致，往往设定了权力，而对其义务不予规定，而且大部分法律法规都未规定国土规划的公众参与程序。以上缺陷在很大程度上损害了国土规划法及规划本身的法律权威。 四、我国国土规划基本法立法构想 国土规划基本法在国土规划法律体系中处于“龙头地位”，是建立和完善国土法体系的关键。通过制订国土规划基本法，可以统一国土规划工作的基本指导思想和基本原则，构造国土规划的科学体系，统一国土规划的形式和基本内容，规范国土规划编制工作的基本程序，确立在国土规划活动中所产生的各种法律关系的主体、客体、内容以及法律责任。以该基本法为指导和依据，对国土规划法体系中的其他领域、层次的各项法律、法规、规章及规范性文件和非规范性文件进行制定、修改、废弃，才能健全国土规划法律体系。 1、制定国土规划基本法应考虑以下基本内容： (1)、国土规划的指导思想和基本原则。其指导思想是可持续发展思想，即追求经济、社会发展与环境保护协调发展，获得经济效益、社会效益和生态效益的统一。其基本原则主要有： a)、合理布局原则。国土规划的中心任务就是要搞好国土开发与整治相结合的国土建设的总体布局，力求使经济的发展和建设与人口、资源、环境在地域空间相互协调，将一定地域空间的各项建设与资源的综合开发、环境的综合整治、经济和人口的合理布局紧密地有机结合起来，以取得整体的最佳效果。 b)、因地制宜原则。国土资源的分布和国土规划的范围总是和一定的地区联系在一起的，所以必须承认地区差异，并系统深入分析这些差异，才能从总体上准确把握规划区的区情，形成全理的地域结构，促进合理的地域分工，发挥地区整体的优势。 c)、综合协调原则。国土资源具有整体性，而国土规划对国土开发整治工作的设计又具有战略性，所以国土规划不仅对国民经济发展具有全局性和长远性的影响，而且也对一定地域内的环境带来巨大影响，因此编制国土规划必须正确处理局部与总体，目前与长远的关系，协调国土开发、利用、治理、保护之间的相互关系。首先必须协调好经济效益与生态效益之间的关系，在不损害自然环境承载力的前提下，遵循经济规律和自然规律，追求最大的生态经济效益；其次将地区优势与地区间的合理分工相结合，防止出现只顾地区利益，不顾国家集体利益，甚至地区封锁、市场分割的“诸候经济”倾向；再次要搞好上下左右规划协调，既需要按全国、省区、地（市）、县（市）不同层次的行政区进行纵向的规划协调,也需按由同一层次的相邻行政区在自愿互利基础上联合组成的经济区进行横向的规划协调;最后要协调各专项规划之间及其与总体、区域规划之间的关系，使之相互补充，有机衔接。 d)、动态原则。国土规划工作是一个编制、执行和检查的动态循环过程，编制是前提的基础，执行是关键，检查是保证，只有在执行过程中发现问题，在检查中予以评价，并将信息适时反馈到规划部门，及时修改，才能保证规划的科学性和可行性。要坚决反对“规划滞后于现实”，“重规划编制、轻执行、不评价”等弱化、虚化、僵化国土规划的现象。 e)、民主规划原则。国土规划是一项复杂而严肃的科学决策活动，涉及多个技术环节、多种学科领域、多个部门利益和众多相对人的切身利益。因此，必须建立一套保证各种利益主体平等参与的机制，充分发扬民主。另外，规划系统要充分发挥多学科技术的综合优势，尊重专家学者意见，利用好决策咨询机构的“外脑”作用。 （2）、国土规划的体系。将国土规划按所涉及范围及详略程度分为三类：国土总体规划、地区规划和专项规划。总体规划将国土作为一个有机整体，提出全国国土开发整治的规划设想和蓝图，是长期的、宏观的战略性规划，其他两部分规划必须服从该规划的指导。地区规划是和一定地区实情相结合的产物，体现国土规划的地域层次性，包括省、市、县三个层次的国土规则（其中包括城乡规划），在效力上要求下级规划应服从上级规划，其中县域规划应是基层国土规划之重点。专项规划是对一些山川湖海的治理工程和某些大型区域性的基础设施规划，既有跨地区的特点，又自成系统，这类规划应根据其制定者的级别分别与各级的地区规划相互衔接，服从同级的地区规划的安排。 （3）、国土规划的内容。包括以下几个方面： （a）、分析国情或区情。这是编制国土规划的出发点和依据。要着重分析国土资源的特点、优势和问题。要从每一种资源的数量、质量和分布以及资源的总体性和区域性出发，研究全国和各地区的资源结构，特别是将资源和人口、环境、社会经济条件联系起来综合评价，指出其开发利用的特点、优势和需要整治的重大问题；要动态地、全面地认识国土资源，从而为编制国土规划提供科学依据。 (b)、确定国土规划的目标与指标体系。这是编制国土规划的关键，国土规划整治目标应与社会经济发展的总目标一致；其指标是国土开发整治目标的数量化和具体化，是分配国土开发整治投资与编制、地区规划和专项国土规划的依据。 （c）、进行生产力布局。开展经济区划，结合各地区社会经济发展的条件和人口资源环境的特点制定地域开发战略和主要资源的开发布局以及城镇基础设施的建设规划。 （d）、制定资源开发和重点建设的专项规划。包括土地、水源、能源、矿产、森林、草原等资源利用、保护的专项规划，必须妥善处理自然资源的承载力与社会经济发展的需要之间的关系：资源开发速度与规模的关系：单项开发与综合开发的关系；资源开发与环境保护的关系；搞好资源开发布局，追求生态和经济效益的统一。 （e）、编制地区综合开发规划。其主要内容与国土总体规划的内容基本一致。 (f)、指出实现国土规划的措施。应与国民经济计划、城乡建设规划和环境保护规划相结合使国土开发整治的任务进一步落实和具体化，并与有关业务部门通力合作，共同完成；要充分利用行政经济、法律、宣传教育手段实施规划，尤其要得到财政 预算的保障。 （4）国土规划的主体。 （a）中央一级规划机关及其权限和职责。全国人民代表大会及其常务委员会是最高权力机关和决策机关,国土总体规划以及跨省的地区规划和国家的专项规划必须由其负责审批并检查执行情况；国务院是主管全国国土规划工作的行政机关,负责审批城市总体规划；国土资源部是国土规划的最高职能部门，组织编制和实施国土总体规划、土地利用规划和其他国家级专项规划；参与报国务院审批的城市总体规划的审核、指导；审核地方土地利用总体规划,组织矿产资源、海洋资源的调查评价，编制矿产资源和海洋资源保护与合理利用规划、地质勘察规划、地质灾害防治和地质遗产保护规划。 2、地方一级规划机关及其权限和职责。省级、市级、县级人民代表大会是地方最高权力机关，一方面保证上一级国土规划在本行政区内的执行；另一方面负责审批本级行政区的国土规划，并检查执行情况；省级、市级、县级国土资源部门负责组织编制和实施本行政区内的地区规划和专项规划，贯彻落实上一级专项规划在本区内的执行。 （5）、国土规划的编制程序。包括由国土资源评价、编制草案、草案的报批、规划的实施和修改。 （a）、国土资源评价：包括国土资源综合考察、地理信息的综合分析、整体效益的综合论证、应用系统工程方法进行国土规划的最优化总体方案的研究。 （b）、规划草案的编制：通过规划决策活动，确定最优化总体方案，根据此方案编制规划草案。 （c）、规划报批。国土总体规划、跨省的地区规划以及国家级的专项规划由全国人大审议批准；城市总体规划由国务院审批；地方各级地区规划及专项规划由同级人民代表大会审核、批准。 （e）、实施和修改。各级各类国土规划一经批准、颁布，必须实施。国土资源部各级部门是实施规划的主管机关，并协调有关部门对有关规划实施。规划批准后，需要调整，修改时，其程序应与制定规划程序相同。 国土总体规划和地区规划一般应以10年为一个周期，每隔5年修订一次，与国民经济发展的五年计划相一致。编修国土规划的工作也应有时间限制，应充分讲求时效性和指导性，必须使总体规划早于地区规划修订，地区规划修订时间不迟于专项规划。 （6）、国土规划工作的两项基本制度：（a）国土资源的调查统计和监测制度。国土资源调查统计由各级国土资源部门牵头，统一协调有关部门进行,监测活动由相关的监测网络进行；企事业单位及个人有协调、配合调查统计和监测的义务。 （b）公众参与国土规划制度。公众享有对所订的国土规划以及规划工作的知情权；有对规划工作提出批评、建议、申诉、控告的权利；有对国土规划发表意见、自由讨论和举行听证的权利；有对自身利益的规划及规划工作提出行政复议以及行政诉讼的权利。同时，公众也应承担服从国土规划管理的义务以及协助国土资源调查、统计和监测活动的义务。 （7）法律责任。指国土规划法律关系主体违反国土规划法以及具备法律效力的国土规划所应承担的法定责任，是维护国土规划法的权威性和严肃性，保障规划的认真制定和严格执行的法律措施,既有违反规划法所应承担的程序性责任，又包括违反规划本身所应承担的实体性责任,既有国土规划主体的行政责任，包括执行者、编制者的责任，如个人的行政责任即承担行政处分，又包括行政主体的责任，又有国土规划管理相对人的行政责任，即违反规划法所受的行政处罚。 参考文献 1．张晓玲：部分国家国土资源管理概述·中国土地·1998.11-第35页~第63页 2．张承中：环境管理的原理和方法·中国环境科学出版社，1997.9第一版 3．蔡守秋主编：环境资源法论·武汉大学出版社，1996.9第一版，第85页~第87页，第88页~第96页 4．胡序威：区域与城市研究·科学出版社，1998.1第一版，第8页 5．中国自然资源研究会编：国土资源开发和区域发展研究·人民教育出版社，1987.12第一版，第14页~第20页。 作者简介 汪斌，武汉大学环境法研究所2000级硕士研究生