借鉴外国环境权立法，在我国法律中确立和完善公民的环境权 莫神星* 摘要：本文探讨应该 借鉴外国法律特别是环境基本法，在我国法律特别是环境基本法中确立和完善公民的环境权，对于保护公民的环境权，推行环境法治，很有必要。以资今后有关环境立法参考。 关键词：外国环境权 公民的环境权 借鉴 完善 “环境权是环境法的一个核心问题，是环境立法和环境执法、环境管理和诉讼的基础，也是环境法学和环境法制建设中的基本理论。”环境权指环境法律主体就其赖以生成、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务。环境权包括良好环境享有权、开发、利用环境资源权、参与环境管理权、环境检举、控告权、监督权、知情权、诉讼权等各种具体权利。关于环境权的种类，从享有环境权的主体来看，可分为个人环境权、单位环境权、国家环境权、人类环境权。还有些学者认为自然体也有环境权。公民的环境权指公民享有良好、舒适的环境中生活的权利，也有保护环境的义务。 笔者认为首先应该在宪法和法律中确立和完善公民的环境权，有利于保护公民的环境权，也有利于环境保护。 一、借鉴外国宪法，在我国宪法中明确规定公民的环境权 许多外国国家宪法有关于环境权的规定，为公民环境权的保障提供了法律基础。外国宪法关于环境权的规定： 1993年《俄罗斯联邦宪法》第42条明确规定：“每个人都有享受良好的环境和获得关于环境状况的信息的权利，都有要求因生态破坏导致其健康或财产受到损失而要求赔偿的权利。”宪法58条规定：“每个公民都有义务保护自然及周围的环境，珍惜自然财富。”这里宪法确立公民的生态权利（环境权）有三项内容：①环境享受权即享受良好环境的权利；②知情权即获得环境状况信息的权利；③赔偿权即要求赔偿因生态破坏导致公民健康或财产损害的权利。 1787年美国联邦宪法没有当时也不可能明确规定环境权，但“在美国的一些州宪法中将环境权作了具体的规定，包括清洁空气权、清洁水权、免受过度噪声干扰权，风景权、环境美学等。”日本宪法第25条规定：任何国民均享有“最低限度”健康与文化生活的权利。 《日本宪法》第25条的内容为：“一切国民均享有维持最低限度的健康的文化性的生活之权利。国家必须在生活的一切方面努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生事业。”即生存权条款之主张。立法者认为,人类的生存和生活,是直接建立在衣食住等物质与文化之基础上的,而只有有了良好的健全的环境,这样的基础才能得到保证。为此之故,对健全而舒适的生活环境的保护,就成为生存权重要的基础性内容。 从狭义的环境权上看，我国宪法中没有明确规定公民的环境权。公民环境权受到侵害，得到的保护或救济显得十分苍白乏力。其他部门法甚至环境基本法不能对环境权规定更明确、具体、深化，也就有碍于公民环境权的保护。我国宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人利用任何手段侵占或破坏自然资源。”还有第10条、22条、26条规定，可以推断出，宪法是保护公民的环境权的。但这种宣言式的规范，没有明确规定公民的环境权，对公民环境权的保护，不具备诉讼上的价值，这种保护显得乏力。 公民环境权入宪才能提供保护环境权的坚实基础。环境权作为公民基本权利应在宪法中加以明确规定，才能充分保证公民的环境权，才能使环境权成为环境基本法的立法依据，并加以具体化、深化，才能为民法、行政法、刑法、诉讼法等部门基本法的立法提供坚实的基础。 环境权作为一项基本人权，是对生存权、发展权、生命权、健康权的发展和深化，并有独特的内涵，在宪法中明确规定环境权意义重大。 在我国宪法中明确规定公民的环境权 借鉴国际重要法律文件和外国宪法中与有关环境权的规定，在我国宪法中明确规定公民的环境权，在宪法中明确规定环境权很有必要。 至于是在宪法中增加一条关于环境权的规定，还是在宪法原有关环境的规定增加环境权的规定呢。笔者认为还是后者为妥，因为前后两者联系紧密，又不增加宪法条款。可以在宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”后增加一款： “公民享有在良好（或适宜或健康）的环境中工作和生活的权利，有权获得环境状况的信息，有权参与环境保护活动，有权在与其生活有关的环境遭到破坏受到财产上的损失或健康上的损害有权获得赔或提起诉讼。”“公民有权对政府部门、单位、个人有关破坏环境的活动进行检举控告，并提起诉讼。” “公民有保护和改善环境，珍惜自然资源，爱护大自然的义务。凡实施破坏资源和环境的行为造成损害的个人或单位有赔偿的义务。” 二、在我国环境基本法等法律中确立和完善公民的环境权 （一）我国部门法缺乏对环境权的明确具体规定 我国部门法有有关环境权的规定，但没有明确具体规定： 《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防治污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当承担民事责任。”也只是原则性的规定，缺乏具体性和可操作性，不适当我国严重发生的环境侵权的现状。公民的环境权不能得到有效的保护。我国《环境保护法》（1989年）一定意义上确立了对公民环境权的保护：第6条规定：“任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。”规定环境损害民事责任，第43条还规定了环境损害的刑事责任：“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。”这些规定在当时有重要的现实意义，但现在看来，我国《环境保护法》的规定太原则、太空泛，已远不能适应我国面临严峻的环境问题的挑战，面对日益严重的环境侵权，《环境保护法》对公民环境权的保护显得捉襟见肘，苍白乏力了。因此，借鉴外国环境基本法，修改完善我国环境基本法已迫在眉睫。 （二）在我国法律确立和完善公民的环境权 借鉴外国法律特别是环境基本法，在我国法律特别是环境基本法中确立和完善公民的环境权。可以规定和完善下列公民的环境权： 1．健康（良好）的环境享有权 它是指公民合法享用适宜良好健康环境的权利。公民有追求在一种和谐、优美、宜人的环境生活的权利。人类追求美好幸福的生活是人类生活的崇高目标，追求优美舒适的环境是美好幸福生活的必备条件和内容之一。它具体包括采光日照权、眺望权、景观权、通风权、清洁水权、清洁空气权、宁静权、嫌烟权、环境美学权、环境资源共享权、环境福利权、享有自然权。 外国环境基本法对健康（良好）的环境享有权的规定很多： 《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》第3条规定，优先保护人的生命和健康，保障居民生活、劳动和休息的良好的生态环境，是包括俄罗斯联邦国家机关的管理活动在内的各种经济活动、管理活动和其他对自然环境状况产生不良影响的活动所必须遵循的自然环境保护的基本原则。确定了“优先保护人的生命和健康原则，优先保障居民生活、劳动和休息的良好生态条件原则。”本法的第11条规定：“每个公民享有保护其健康不受因经济活动和其他活动所引起的自然环境的不良影响以及事故、意外灾难和自然灾害的不良影响的权利。” 《俄罗斯联邦居民辐射安全法》第22条规定：“俄罗斯公民以及在俄罗斯联邦领土上居住的外国公民和无国籍人享有辐射安全的权利。”《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国居民卫生防疫安全法》第5条规定：“俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国的公民享有良好的居住环境权（良好的自然环境、良好的劳动、居住、生活、休息、培养和教育条件、良好的饮食，用于消费或者使用的国民经济产品）。环境因素不应对当代人和后代人的肌体造成危险的和有害的影响。” 加拿大《环境保护法》（1999年修订）“在此宣布，保护环境是加拿大人民福利的基础，本法的首要目的在于通过污染预防以有助于实现可持续发展。” 美国1969年通过的《国家环境政策法》规定：国家应当“保证为全体国民创造安全健康、富有生命力并符合美学和文化上的优美环境”。“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献”。“创造和保持人类与自然得以在一种建设性的和谐中生存的条件，……这乃是联邦政府一如既往的政策。”美国《国家环境政策法》规定“所有联邦政府的机关均应当对各州、县、市、机关团体与个人提供关于有益于恢复、保持和改善环境质量的建设与资讯”。 2．环境参与权 我国宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权利属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。” 对国家的重大环境管理活动有参与议政的权利。公民有参政议政的权利。对环境有重大影响的活动，公民可以参与议政活动，提出自己的见解。公民可以通过不同的途径参与国家环境活动的预测和决策过程，防止决策失误。 参与与环境有关的开发活动，可以开发利用环境、保护环境为公民和社会谋取环境福利。 联合国《里约环境与发展宣言》原则10“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。……” 1972年修订的美国的《清洁水法》（又称《联邦水污染控制法》）规定，公民有权参加提出修改、实施局长或任何州根据本法制定的标准、计划与规划，局长及州应为其创造条件并予以鼓励。公民参加这种管理的主要方式是通过听证会。 德国《环境监测法》（1997年修订）第9条“吸收公众参与”条款中规定：“主管部门必须听取公众对计划所产生的环境影响的看法。”“公众通过如下活动参与计划的审理：1.公布计划；2.在合适的时间内可以查阅第6条所要求的资料；3.给予发表意见的机会；4.向公众报告决定情况。” 日本《环境基本法》（1993年修订）第9条关于“国民的职责”中第二款规定：“国民还应当根据基本理念，有责任在自身努力保护环境的同时，协助国家或地方公共团体实施有关环境保护政策和措施。”第10条关于“环境日”规定：“为了在企（事）业者和国民中间加深对环境保护的广泛关心和理解，激发参与环境保护活动的热情，特设立环境日。规定6月5日为环境日。国家和地方公共团体应当努力实施适合环境日宗旨的事业。” 加拿大《环境保护法》（1999年修订）第2条“加拿大政府的义务”中，政府应当：“5鼓励加拿大人民参与对环境有影响的决策过程”“6 促进加拿大人民保护环境” 3．环境知情权 它是指公民有关心和了解本单位、本地区、本国的环境状况、环境管理活动等有关环境的信息的权利。 联合国《里约环境与发展宣言》原则10：“在国家一级，每一个人都应该都能适应当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策过程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。” 联合国《气候变化框架公约》第六条要求“各缔约方应：（a）在国家一级并酌情在次区域和区域一级，根据国家法律和规定，并在各自的能力范围内，促进和便利：公众获取有关气候变化及其影响的信息；……” 乌克兰共和国的《自然环境保护法》第9条规定：“公民有权依法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面的确实可靠的全部信息。”为了保护公民环境知情权，德国于1994年制定《环境信息法》第1条“制定本法之目的是为确保自由获取并传播由主管部门掌握的环境信息，规定获取环境信息的条件。”第4条对环境信息的要求规定：“人人都有权从主管部门或其他法人获取环境信息。主管部门可以根据申请发布信息，允许保护环境的档案被查阅，开通多种信息渠道。” 泰国的《国家环境质量法》（1992年）第6章，规定了一系列个人的权利和义务以鼓励公民参与保护和改善环境，共中包括知情权、要求国家赔偿由于政府行为造成损害的权利 4．环境免害权 公民有权利保护自己的身体、生活环境等免受外来环境不利因素的侵害、损害的权利。 公民有权避免来自外部环境的恶臭、辐射、毒气、病毒源、噪声、粉尘、沙尘、脏物等的侵袭损害。保护自己的生命、身体、健康的权利，和维护自己的生产环境、生活环境不受外界不断侵害的权利。如有这些侵害可以请求免除、排除妨碍。采取适当的防范、自卫行为。规定对采取环境免害权行为的个人或单位，对引起险情或危害发生的人的补偿方式。 5．环境检举、控告权 公民对一切破坏环境资源、污染环境的活动和行为有向政府部门反映检举、控告的权利。 我国《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。” 可以以下列完善环境检举、控告权；①检举控告的方式、途径、权利保障；②对检举、控告的处理；③对检举、控告人的奖励；④赋予检举、控告人的诉权。 6．组织并参加环保团体，参与其活动的权利 公民有建立、参加有关环境保护的组织，及活动的权利和自由 积极促进民间环保组织的建立，推动环保活动的发展，对于环境保护有重要意义。政府和企业有时往往有片面追求经济增长为中心的发展模式，特别企业往往以营利为首要目的，具有外部不经济性，有忽视了环境保护倾向。非政府的环保组织具有非营利性和公益性为宗旨、对推动环保事业具有很大的作用。如“绿色和平组织”、“地球之友”、“自然保护同盟”、“国际野生生物保护学会”、“世界自然基金会”等国际著名的民间环保组织对全球甚至中国的环境保护做出了很大的贡献。他们主要功能有：①积极参与保护自然资源和环境的活动。②对环境保护事业提供资金。如“全球绝色资助基金”已给我国民间环保网站、学生环保组织提供数万美元的赠款。③从事环境和生态的教育与研究。④协助政府执行环境政策、影响、监督、鞭策政策的活动。⑤监督企业与之合作开发有利于环保的产品及服务。⑥向政府提供政策和法律制定的立法建议。 入世后，我们以更加开放的胸怀面临这个世界，欢迎国际环保组织的合作，参与我国环保事业，同时应该积极促进我国民间环保组织的建立和健康发展，积极支持他们开展环保活动，充分保障公民参与环保组织的权利和自由。 7．环境损害赔偿权 它是指来自外界的不利公民的生命健康、生活环境的因子如恶臭、毒气、辐射、噪声、赃物、脏水、病毒原、粉尘等。对公民身体、健康及生活环境造成损害，有权要求引起损害发生的人、单位、国家予以赔偿的权利。 我国《环境保护法》（1989年）第41条规定：“造成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。” 本法规定个人和单位可以成为赔偿的责任主体，没有规定国家的赔偿责任。我国的《国家赔偿法》（1994年）第三条、第四条只规定行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民的五种人身权、四种财产权之一的，受害人有取得赔偿的权利。本法第32条规定“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为2年。”也不适应环境损害的特殊情况，因为环境问题具有累积性，环境损害具有渐进性，有些可能要有较长的时间才能暴露出来。这样不适应当今社会的发展形势，也不能很好地体现政府对人民的人文关怀，不能很好地保障公民的环境权。 泰国的《国家环境质量法》（1992年）第六章规定了一系列公民的环境权利和义务，其中包括要求国家赔偿由于政府行为造成损害的权利。 美国《清洁水法》规定：任何公民可代表自己对美国政府，政府其他机构或环保局提起诉公，指控他们违反本法规定的排放标准，或局长、州长有关这些标准的命令，或环保局长未履行本法规定的职责。值得借鉴。 8．环境请求权 公民和单位有权请求政府部门保护、维护自己的生产环境、生活环境免受破坏、损害，有权要求政府部门改造，保护自己的生产、生活环境，更加优美、舒适，公民和单位在自己的环境权受到损害后，有权向政府主管部门请求保护的权利，要求制止引起损害发生的人或单位停止侵害，消除危险，恢复良好环境的权利。 根据联合国《人类环境宣言》宣布：“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任”，“各地方政府和全国政府，将对在他们管辖范围内的大规模环境政策和行动承担最大的责任”。 1992年联合国《里约环境与发展宣言》原则10要求：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。”“应当人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。” 这要求政府部门对公民的环境损害请求处理有提供行政救济的责任，政府有提供补偿或补救的义务。 我国法律，特别是环境保护法应该明确规定并完善下列环境请求权：（1）公民、单位的环境权受到损害时，有权向政府行政部门或环保部门请求处理、调解（2）对政府的与环境有关特别会环境公民健康造成损害的活动请求停止实施、采取替代方案，或适当补偿的请求权。（3）对政府有关部门采取与环境有关的行政措施，行政处罚，有请求复议的权利。（4）对政府部门采取与环境有关的活动，我行政处罚措施、公民有要求有关部门听证的请求权。 9．环境诉讼权 指公民或单位的生产、生活环境，公民的生命、健康受到外界环境的损害时有权向司法部门提起诉讼，要求引起损害发生的人承担停止、侵害，排除妨碍赔礼道歉，赔偿损失的民事责任。 司法救济是公民环境权保护最后手段。也是其他救济的后盾和关键，必须进行完善的规定。 我国《民事诉讼法》（1991年）也通过解释或修改加以完善，以便利环境权的保护。①扩大公民的环境诉权。赋予关心环境与资源保护，检举和控告破坏环境的单位和个人的公民或单位有诉讼权利。②完善代表人诉讼集团诉讼制度。赋予完善社会团体、社区、环保机构、环保组织的起诉、应诉等权利的义务。③采用因果关系盖然说、流行病学等，因果关系以适应解决环境纠纷。④诉讼时效进行特别规定。可以对现在规定的“因环境污染损害赔偿提起诉讼时效的期间为3年。”适当延长，因为环境污染具有累积性，损害后果具有渐进性。 行政诉讼法参照上述办法加以完善，扩大公民、单位的行政诉权。 我国行政诉讼法应该赋予个人、单位、团体、环保组织由于政府的活动或不作为造成环境破坏公私财产、公民健康、环境损害提起诉讼的权利。 这种规定有如下作用：①增加政府部门在决策中对环境保护的重视，防止决策失误，并提高决策部门的责任感；②可以更好地保护公民、社区等的环境权；环境权作为公民的一项基本权利，应该得到政府的充分认识和有效保护。③提高公民关心环境，爱护环境的责任感，和主人翁意识，可以激发和提高公民、环保组织、社会团体的保护环境的热情和积极性、主动性，有利环境保护事业。④是国家走向民主、法治的必然要求和内涵之一。政治的民主化、法制化是社会进步的潮流。也是政府的一种人文精神的体现，表现政府对人民的人文关怀。可以提高公民参政、议政的热情。也可以减少人民与政府的不满情绪、减少矛盾，化解纠纷，改善政府与人民的关系。 主要参考书目 1、《环境政策法律问题研究》蔡守秋著 武汉大学出版社 1997年版 2、《俄罗斯生态法》王树义著 武汉大学出版社 2001年版 3、《美国环境法概论》王羲著 武汉大学出版社 1992年版 4、《环境法新视野》吕忠梅著 中国政法大学出版社 2001年版