WTO与中国环境标志的对策 赵 亮* 摘要：环境标志的实施有利于环境友好产品的销售，也有成为发达国家新的贸易壁垒的趋势，加入WTO后，我国环境标志面临新的机遇与挑战。我们应大力发展和完善我国环境标志制度，充分利用WTO现行规则，在WTO法律框架内寻求对策；加强国内立法，调整现行国内相关法规；积极开展环境标志的国际合作和国际互认。 主题词：WTO 环境标志 环境标志，国际标准化组织（ISO）将其定义为：印在或贴于产品或其外包装上的宣传环境品质或特征的用语和（或）象征符号。经济合作与发展组织（OECD）和联合国贸易与发展会议秘书处（UNCTAD）将其定义为：包括一个私营或国家机构自愿接受标志的授予以表明一种产品符合特定的标准；该标志用于通知消费者，这一产品与其它功能类似的产品相比，对环境更加友好。1993年，关贸总协定（GATT）秘书处扩展了环境标志的定义，将其区分为以下几方面：生态标志，指在生命周期分析的基础上授予的标志；单因素标志，用于描述一个产品的一个特性的标志；负因素标志，它对产品有关的安全和健康问题提出警告。一般认为，环境标志是一种标在产品或其包装上的标签，是产品的“证明性商标”，表明该产品不但质量符合标准，而且在生产、使用、消费和处理处置过程中符合特定的环境保护要求，与同类产品相比，具有低毒少害、节约资源等环境优势。实施环境标志认证，实质上是对产品从设计、生产、使用到废弃处理处置全过程的环境行为进行控制。它不仅要求尽量减少产品在使用、消费和处理处置过程中对环境的危害，而且要求对产品的生产过程中产生的污染进行有效控制。 1978年，德国实施了世界上最早的环境标志“蓝色天使”计划，到1999年12月，有效的环境标志标准共85项，已有800多家企业（包括外国企业）生产的3800多种产品获得认证，所认证的产品类别已达到了100个。之后，加拿大于1988年实施了“环境选择”计划，日本于1989年开始实施“生态标志”计划，北欧于1989年11月实施“白天鹅”计划。欧共体于1992年3月颁布了880/92号法令，开始了被称作是“欧洲之花”的生态标志计划。90年代初，越来越多的国家包括一些发展中国家如韩国、新加坡和一些东欧国家如波兰、匈牙利、克罗地亚也分别引入或发展了自己的环境标志计划。目前，世界上已有30多个实施了环境标志制度的国家。中国环境标志产品认证委员会于1994年5月17日成立，标志着我国环境标志产品认证工作的正式开始。截止2001年3月底，我国已颁布环境标志技术要求44项，共247家企业的400余种产品环境标志。 环境标志的目的是通过开展环境标志计划引导消费者购买低环境影响的产品，以此鼓励环境友好产品的生产、消费及提供环境友好的服务，最终达到改善环境的目的。环境标志制度一般具有自愿性、开放性、适用性、合法性的特点，即制造商、进口商、服务提供商及其它商业机构自愿参与；环境标志计划对所有工业企业和其它相关方公开和开放，为他们的产品或服务提供认证；获得环境标志的产品与同类产品相比应具有的高质量和合理的功能特性，并在环保方面有可区别的优势，还应在技术上是可达到的；产品获得环境标志认证的基本条件是遵守环境法律、法规的要求，同时大多数环境标志有政府的参与或认可，具有合法的公信力。 国外20多年的实践表明，实施环境标志可带来巨大的社会、环境和经济效益。在加拿大，80％的消费者愿意多付10％的钱购买对环境有益的产品；40％的欧洲人喜欢购买环境标志产品而不是传统产品。德国环境标志产品占其全国商品的30％；在日本有55％的制造商表示申请环境标志是为了提高其产品的知名度，30％的制造高认为获得环境标志的产品比未获得的产品更易销售。德国为有机溶剂含量少，无味无害的水基漆颁布环境标志后，迅速占据市场并淘汰了传统漆，使德国每年少排放40000吨有机溶剂；加拿大由于实施了环境标志，汽车废油、废纸、废塑料的排放明显减少。“整个绿色运动的兴起已超出了政治的范围。对广大消费者来说，它已成为日常的问题。” 随着全球环境标志的迅速发展，一些国家特别是发达国家在国际贸易中，利用本国较高的环境标准，限制或禁止外国某些商品的进口，从而使环境标志成为一种新的非关税壁垒（又称作“绿色壁垒”）的重要手段。由于“绿色壁垒”隐蔽性强、技术性高、灵活多变等特点，受到各国越来越多的重视，将有可能成为发达国家的贸易保护主义者借口环境保护而采取环境管制措施，设置各种障碍抵制外国产品的进口，以保护本国企业免受冲击。据统计，我国在1996年至1999年间因此受影响的出口商品价值达200亿美元。 1947年通过的关贸总协定（GATT）是世界贸易组织（WTO）的前身，它致力于通过清除各种国际贸易壁垒来促进经济发展，在该框架内建立的多边贸易体制中,世界产量和世界贸易在1948年至1994年间分别增长了5.5倍和14倍。GATT最初并没有包括环境方面的内容，其第20条（B）、（Q）两项是与环境关系最为密切的条文，但GATT专家在援引该条款时十分谨慎曾将其作狭义的解释。经过1973到1979年东京回合磋商，签定了新协定，其中“贸易技术壁垒”协定条款中首次明确出现了“环境”一词。1986年至1993年12月结束的乌拉圭回合谈判后，达成了“贸易与环境的马拉喀什决议”，决定在WTO下设立开放的贸易与环境分委员会，通过了“人类与植物健康法规”（SPS协定），并在《马拉喀什建立世界贸易组织协议》（简称《WTO协议》）及其四个附件中加入了环境保护的条款。贸易和环境日趋紧密的联系和相互影响带来了两方面的反映，一是全球对可持继发展观念的接受，注意经济和环境发展的协调一致，另一方面，由于众多发展中国家对对外贸易的依赖，担心发达国家实行“绿色壁垒”，对其出口产品制造新的障碍。 对于最大的发展中国家，中国加入WTO后，“参与世界经济会带来巨大的效益，但需要承担某些风险。发展中国家与世界的其它部分联系越紧，它得到的潜在效益就越大。但是，如果政策不适当，它就越容易受外来冲击的损害。” 对中国环境标志而言，在加入WTO后面临两难选择：一是国际上强调自由贸易，反对发达国家利用环境标志建立“绿色壁垒”，保护出口贸易；一是在国内加强环境法制建设，完善自己的环境标志制度，推广环保产品使用，保护环境。如何采取适当的对策，以促进我国贸易和环境平衡发展，实现可持继发展目标，是一个值得研究的问题。笔者认为，应从以下几个方面来考虑： 一、充分利用WTO现行规则，在WTO法律框架内寻求对策 《WTO协议》及其四个附件，清楚地表明了WTO的法律结构。2001年11月10日，中国正式加入WTO后，必须遵守WTO的所有协议，承担所承诺的义务，并应学习在WTO体制内用其程序解决贸易争端，不要把贸易与政治相混淆，也不能轻启报复措施。为打破发达国家的“绿色壁垒”，必须尽快熟悉并充分利用WTO原则和相关条款。 （一）WTO原则 最惠国待遇原则，包含在GATT第1条中，是整个GATT体制的基础，即如果成员国一方给予另一国更优惠的待遇，则这个国家应该立即无条件地给予所有缔约方相同的待遇，即不得歧视国别不同的同等产品。目前一种普遍的担心是发达国家越来越多的环境标志正针对发展中国家出口获利部门而制定，因而我们应十分重视国际贸易中环境标准纠纷的出现与解决，无论是发达国家之间还是发达国家与其他发展中国家之间，最终所达成的妥协方案都应为我所用，引用最惠国待遇原则要求给予我国同样待遇，避免由于我国环境标志标准较低而造成出口产品被拒之门外。 国民待遇原则，包含在GATT第3条中，同样具有根本的重要性，它对最惠国待遇原则起补充作用。它规定：一旦进口产品跨过国境，并已经交付进口关税，那么它们的待遇就不能低于国产品，即保护国内某一产品的供应商只能通过在边境采取措施，而GATT其他条款的目标就是要将边境保护尽可能限制在进口关税这一唯一手段上。如在美国与墨西哥关于捕捞金枪鱼之争，美国援引GATT第11条第2款（B）项，规定只有在没有伤害海豚的情况下捕捞的金枪鱼方可在市场上标上“海豚无恙”标志出售，否则不能标上这一标志，但仍可出售。墨西哥认为这是贸易限制，向关贸总协定提起上诉。GATT专家小组认为该标志对进口和国内产品共同适用，符合国民待遇原则，且不符合标志的金枪鱼仍可在市场上销售，尽管消费者更倾向于购买有“海豚无恙”标志的产品，不能说标志本身构成了贸易限制。根据这一案例，当发达国家采用异于其本国产品的过高的环境标准对我国出口产品实施贸易限制时，我方可根据国民待遇原则提出上诉。 透明度原则，包含在GATT第10条所规定的总体要求中，多边审议和透明度是WTO本身的重要组成部分，为此WTO总理事会成立了贸易政策审议机构（TPRB），其目的在于“促进所有成员更好地遵守根据多边贸易协议及适用的诸边贸易协议所制定的规则、纪律和承诺。” 《贸易政策审议机制》B节将透明度原则视为对各成员经济及多边贸易体制都具有内在价值的规则，成员们同意鼓励并促进提高这种透明度。目前大多数环境标志缺乏透明度，尤其是现有的和即将发布的环境标志没有通知外国生产厂商，也没有给他们发表意见的机会。虽然透明度原则是一个国内问题，采取的行动取决于各国自愿，但各国生产厂商已经开始要求增加制定环境标志的透明度，一是增加参与程度，使发达国家在制定环境标准时不仅根据本国环境状况和环保要求，而且考虑出口国的意见；二是增加信息透明度，避免盲目生产出大量不符合进口国环境标志的产品，造成巨大损失。 （二）WTO的有关环境条款 1、环境税费条款和环境数量限制条款，前者体现在GATT第2条有关对输入产品征收税费的规定，缔约国可以按照自己的环境计划自行决定对进口产品征收以保护环境为目的的环境税费，条件是必须符合国民待遇原则和不得用于国内产品保护。后者体现在GATT第11条第1、2款有关进出口产品数量限制的规定，其中第1款规定缔约方不得对进口产品实行一般性的数量限制，但在第2款中规定了“粮食和其他类必需品”、“国际贸易上商品分类、分级和销售的标准及条例”和“农渔产品”的3类与环境相关产品的例外情况。这样，缔约国可以环境保护为理由，运用环境标志限制进口。这两个条款使发达国家有了实施“绿色壁垒”的借口，但同样有利于我国防止发达国家利用贸易转嫁其本国已经过时或淘汰的造成严重污染与生态破坏产品、工艺、技术和设备，我们应当充分运用环境标志制度，对不符合我国环境标准的进口产品征收环境税费，或对相关产品实行数量限制，从而形成自己的“绿色壁垒”。 2、一般例外条款，即GATT第20条第（B）、（Q）款，由于该条款规定的“保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”、“为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”都属于环境保护内容，历来被认为是与环境保护最密切相关的条文。但因运用该条款采取环境保护措施的条件非常严格，以至实践中对该条款的援引十分谨慎，以致于采取该措施的国家必须证明除了该措施外，没有符合关贸总协定的其他措施可以采用。 显然，这将是我们在遭受“绿色壁垒”引起争端时的一个有利的根据。 3、GATT体系中相关国际贸易协定中有关环境的规定。如《WTO协议》附件1A《货物贸易多边协议》中《农业协定》国内支持条款，鼓励在经过一段时间后，进一步转而采取对生产和贸易扭曲作用尽可能小的措施和政策。符合“绿箱政策”的国家政府采取环境计划和“绿色补贴”，在实施期内可以免除削减承诺。这意味着我国可以对国内符合环境标志的农产品实行补贴。在关键的《技术贸易壁垒协定》（即《TBT协议》）中规定：技术法规和标准，包括包装、标志和标签的要求，以及为符合技术法规和标准而制订的测试和认证程序，不应对国际贸易制造不必要的障碍；不得阻止任何国家采取必要的措施来保护人、动物或植物的生命健康，保护环境，只要不构成有意、不公正的歧视，不成为隐蔽性的限制国际贸易措施，缔约国可以制定技术性的规定。由于该协议最有可能成为发达国家制造“绿色壁垒”的根据，为此该协议要求法规和标准的规定不能以限制贸易为目的，其实施过程中，要适用最惠国待遇和国民待遇等WTO原则，并规定了对发展中国家成员的特殊和差别待遇，在应对发达国家的“绿色壁垒”时，我们应充分利用这些条款。在《TBT协议》中，尤其值得重视的是在乌拉圭回合谈判达成的协议中的法规和标准不仅涉及影响产品本身，而且涉及相关工艺和生产方法。中国环境标志在环境标准制定过程中，缺乏生命周期评价（LCA）理论的运用，往往只规定了产品本身或生产过程中的一个方面，导致标准过低，难以与发达国家相互认证，也不符合WTO的要求。另外，附件1A中《实施动植物卫生检疫措施协议》、《纺织品与服装协议》、《补贴与反补贴措施协议》和附件1B《服务贸易协定》和附件1C《与贸易有关有知识产权协定》中都有保护环境的内容，我们应给予重视，在发生相关贸易争端时可以援引有利于我们的条款。 二、调整现行国内相关法规，大力发展和完善我国环境标志制度 （一）解决环境标志制度相关法规的法律地位问题 1993年3月31日，国家环境保护总局向各省、自治区和直辖市政府发布了题为“在中国开展环境标志”的文件，我国环境标志计划开始。中国环境标志产品认证委员会于1994年5月17日成立，它由环保部门、经济综合部门、科研院校、质量监督部门和社会团体等方面的官员和专家组成，主要根据《中国环境标志产品认证委员会章程》和《环境标志产品认证管理办法》开展工作。目前，法学界认为这两项规定既不是法律也不是依法律授权所制定的行政法规，对其是否符合法律保留原则尚有争议，对环境标志认证是否属于行政许可也存在不同看法，这一状况显然有损我国环境标志事业的发展，更不利于在WTO内发生争端时的法律解决。 虽然各国法律制度各不相同，但在大多数实施环境标志的国家都将其环境标志登记注册为商标，并与使用标志者签订合同防止错误使用标志，并建立后续行为法律程度。在德国，商标所有权归联邦环境自然保护和核安全部，在日本，商标所有权归环境协会，所有权人可以依法对侵犯其商标权的厂商作出反应；在澳大利亚建立了仲裁机构，该机构可以决定警告违反合同或提出调停，以依法保护标志计划实施。 因此应以国内立法的方式将环境标志制度以法律或行政法规形式作出规范，明确其法律地位。如此才能够保证环境标志制度的权威性，推动相关部门依法行政，使其运行过程中产生的纠纷得到及时的法律救济，在环境标志受到侵犯时能有效地自我保护，明晰管理机构职责，保障公众参与，在解决因环境标志引起的国际贸易争端时有法可依。总之，明确确立环境标志制度的法律地位，是推动和发展这一制度的基础。 （二）环境标志计划的实施以自愿为本，重视政府的干预手段 环境标志制度以自愿为原则，包括生产商向国家指定的认证机构提交申请的自愿和消费者在市场上购买产品的自愿。实施环境标志的国家一般都规定：任何人（包括国内外生产商或经销商）都可提出申请标志的产品种类建议，任何人都可就已经建立的标准提出申请。在市场上，消费者是否选择标明了环境标志的产品也是根据消费者的意愿。 但在我国目前，由于实行集中治理、限期达标，在环境污染严重的区域、流域，应充分发挥政府干预的作用，强制性实行环境标志计划。如在三河、三湖等水环境的污染治理过程中，鼓励20余家洗衣粉生产企业生产有环境标志的无磷洗衣粉，在太湖等水域实施洗衣粉禁磷措施，就曾取得了一定的效果。 在加入WTO后，更为可取的方法是实行补贴。《补贴与反补贴措施协议》中规定了3种类型的不可诉补贴，又称“绿色补贴”，其中一种补贴是：“为使现有设施适应新的环境要求而提供的援助，条件是这种援助只是一次性给予，并限制在总成本的20%以内，并可以普遍获得。” 显然，在一定地域内对某些种类的环境标志产品实行补贴是为WTO所许可的，这样应使环境标志产品在市场上更具竞争力。政府在环境治理过程中应利用这一条款，以减少强制性行政手段。 （三）加强生命周期评价（LCA）理论在环境标志制度中的运用 生命周期评价（LCA）是ISO14000系列环境管理标准的产品技术要求的理论依据，是“用来验证和测量与产品、生产过程或服务相关的环境、能源和资源影响的一种工具，这种影响包括直接和间接的。” 该理论将预防污染和节约能源的思想用于新产品的设计或对现有产品的评估中，“考虑产品开发全生命周期包括产品设计、原材料的提取、产品的制造、包装、销售和使用、用后的回收与处置全过程。” 目的是使环境信息更具系统性、整体性。目前大多数实行环境标志计划的国家在建立环境标志产品标准时，都先对该类产品进行生命周期评价。 我国环境标志计划在建立产品标准时往往只重视产品本身的环保性质或只考虑产品生命周期的某一个阶段的环保要求，缺乏对产品生命周期评价（LCA）的运用，使我国的环境标志标准处于一个较低水平，与国际标准ISO14020和我国产品主要出口国家如美国、欧盟的环境标志标准相去甚远，对我国出口贸易和环境标准的国际互认构成障碍。 产品生产过程方法（PPMs），常常包含在生命周期评价（LCA）的计划中，由于基于此建立的环境标准常常只反映本地的环境条件，如原材料（包括自然资源和工业制品）的限制，针对具体环境产品性质的本地优先权，本国的环境基础设施，环境影响因素等，这些条件国内外生产条件各异，往往有利于本国生产商，如果要求进口商遵守PPMs规定，意味着PPMs要求的域外适用，因而很容易构成贸易保护，也引起国内法适用上的纠纷。事实上，发展中国家如巴西在纺织品、纸和纸制品的出口，东南亚国家在木材和木制品的出口上已经受到关键性影响。 因此，在我国的环境标志计划中必须加强生命周期评价理论的运用，尤其应重视PPMs要求，针对我国自身环境状况，结合国内工业保护，建立有利于国内生产商的环境标志标准，建立自己的“绿色门槛”。 （四）大力推动公众参与 在所有国家的环境标志规划中，政府都有不同程度地参与，从提供资金、给予财政立法、宣传教育等方面的支持到具体的行为管理，但同时也非常重视公众参与。如德国和加拿大的环境标志计划都由政府主持，其中，德国的环境标志评审委员会（ELJ）对确定产品的种类和产品标准有绝对的决策权，它是一个非政府机构，由11名成员组成，包括德国教会的代表、来自环境科学机构、消费者协会、德国工业联合会、德国贸易联盟、地方联邦政府和新闻记者的代表；加拿大的环境标志产品标准草案通过前由公众讨论60天。 我国的环境标志管理基本上由政府机构负责，环境标志工作整体由国家环保总局管理和指导，在作为认证机构的第三方——中国环境标志产品认证委员会中，其19名委员中有17位由国家11个部委局的政府官员组成，秘书处挂靠在中国环境科学研究院。整个管理体制行政意味过浓，缺乏公众参与的形式和渠道，这种行政管理方式对市场的反映显然不够灵活，应加强公众参与以适合我国加入WTO后形势发展的需要。 参与的公众一是生产商、供货商，他们是产品的提供者，其意见对环境标志产品种类的选择和标准的确定至关重要；二是消费者，他们是产品的使用者，其对产品的选择是环境标志计划能否成功的决定因素；三是相关团体，包括环境保护组织、工业行业协会、消费者保护协会、新闻机构等。事实上，公众参与的程度越高，环境标志计划将越能反映市场的需求，选择合适的产品种类和制定合理的标准，扩大对消费者的影响，因而应对公众参与在相关程序中作出明确规定，使其获得制度保障。 三、开展环境标志的国际合作和国际互认 （一）处理好与ISO14000系列环境管理体系的关系，推动国际标准的建立 国际标准组织（ISO）一直致力于推动全球统一的国际标准，自1991年以来开始发展针对企业建立环境管理体系需要的ISO14000系列，因其设计的ISO9000质量管理体系在全世界的成功推广，ISO14000出台后也得到众多国家的认可，被称为“全球绿色标准”。 《WTO协议》中的两个组成部分与ISO14000是相互关联的。一是《TBT协议》，包括所有以产品标准和技术规定为基础，对进出口商品施加的种种强制性限制。《制定、采纳和使用标准的良好行为规范》是《TBT协议》的附录3，它涉及的是非强制性标准。它将WTO的国民待遇原则和非歧视原则扩展到自愿执行的标准中，并说明标准的制定应是公开、开放和具透明度的。二是环境标志，由于环境标志可能成为某种产品在某个国家销售的非正式甚至是官方的要求，导致形成技术壁垒而涉及到WTO的有关规则。但ISO14000系列环境管理体系和环境审核标准不涉及环境行为本身，只是规定组织机构如何实现自我环境管理并达到其制定的环境目标，而不涉及行为的价值和限制、节能的效率和排放水平。因此其自身并不会导致贸易保护。 截止目前，国际标准化组织已颁布了三项有关环境标志标准：ISO14020，ISO14021，ISO14024，我国已分别于2000年、2001年将上述标准等同转为国家标准。这为我国环境标志与国际接轨，为我国通过了ISO14000系列认证和我国环境标志认证的企业的产品出口创造了良好条件。 （二）积极参加环境标志相关国际组织 1994年建立的“全球生态标志网”（GEN）以发展、促进和提高产品和服务上的应用环境标志为其服务宗旨。其成立使各成员国可将拥有的的信息互相交流，向公众传播，并协调各个环境标志计划的长期发展，避免产生绿色贸易壁垒。而且，GEN在国际论坛上代表了环境标志的利益，并对发展中的标志计划提供信息和技术援助。目前已有德国、加拿大、美国、日本、欧盟、北欧（瑞典和挪威）、澳大利亚等发达国家的环境标志计划参加，也有巴西、韩国、匈牙利、赞比亚、泰国、中国台湾等发展中国家或地区参加，成员已有20多个。 中国环境标志计划正在发展和完善之中，积极参与相关国际组织，加强与各国的信息交流，引进较为成熟的技术，争取在国际环境标志领域内的发言权，无疑对我国的环境标志计划有很大的促进作用。 （三）加快与外国环境标志的双边、多边相互认证 对已经实行环境标志计划的国家和消费者已经将环境选择纳入购买决策的国家（如多数欧盟成员国），环境标志已普遍被认为是促进出口的重要手段。因此进行双边、多边及国际标志产品的相互认证，为绿色产品获取市场准入，使获得环境标志的企业能够得到更多利益，将促进污染防治和全球可持继发展，这也是环境标志的目标。而且，环境标志的互认意味着如果产品被出口国的环境标志认证为符合进口国环境标志的要求，将无需再作进一步的认证，从而可以节省相关费用，利于环境友好产品的进出口贸易。 由于各国环境标志产品种类、认证程序和技术标准等各不相同，在现阶段实现国际普遍互认存在较大困难，开展双边、多边互认更为现实。目前，已开展双边互认的有加拿大的环境选择（ECP）、美国的绿色徽章（Green Seal）和中国台湾的绿色标签（Green Mark）计划。 对中国而言，因为西方发达国家环境标志的标准更加严格，在目前实现互认有较大困难。我国应积极开展与邻近国家或地区如韩国、日本、泰国、新加坡及台湾、香港地区的互认，积极开展与发展中国家如巴西、印度的互认工作。加强南南合作，才能争取发展中国家在全球环境标志计划中的更有利的地位。