加入WTO后我国农业生态环境保护立法的问题与对策研究 桑东莉* 摘要：加入WTO后，我国农业生态环境保护面临着严峻的现实挑战和潜在的机遇。而农业资源环境立法价值理念基础的革命和经济体制的渐进发展，要求现行农业生态环境保护立法在农业市场环境激变之后必须进行相应的制度创新，对政府在农业生态环境保护中的职能重新定位，强化法律责任的制度约束，并通过对资源权属市场化流转的法律规制，将利益机制引入到农业生态环境保护的整个过程，保护和改善我国本已相当脆弱的农业生态环境，实现农业的持续发展。 关键词：农业 生态环境 WTO 可持续发展 对策 我们处于历史的关键时刻。中国正式加入了WTO，这意味着我国承诺遵守WTO的规则约束，将逐步全方位的开放国内市场。而面对着快速的工业化和城市化所依赖的农业经济基础的相对薄弱和农业生态环境的持续恶化，把农业环境和发展问题综合处理，使农业生态系统受到更好的保护与管理是必然选择，而加入WTO使其“挑战与机遇”并存，但这种“并存”并不一定同时到来。尽管世贸组织对农产品质量所规定的有些条款，会促使我国在更高标准要求之上加强并改善对农业资源的环境管理，以满足农业持续发展所要求的农产品质量和生态环境质量，这自然是保护和改善我国农业生态环境质量的良好契机。然而，庞大的人口基数之基础上的人口增长（尽管人口增长速度已经得到了有效的抑制）和快速的工业化和城市化发展对农产品的需求会继续扩大，相应地，对农业自然资源的需求也在迅速膨胀，在某种程度上，这对我国本已相当脆弱的农业生态环境来讲，无疑是雪上加霜。因此，我们在充分认识研究贸易自由化在给中国农业发展带来机遇的同时，也必须正视加入全球这一最大的贸易自由化组织给中国农业，尤其是农业持续发展基础的农业生态环境所带来的许多不可低估的负面影响，及时采取应对措施。本文拟在分析我国在加入WTO之后农业生态环境所面临的现实和潜在的压力与风险之基础上，结合对我国农业生态环境保护立法的现状及所存在的问题进行剖析，试对完善我国农业生态环境保护立法，遏制农业生态环境恶化的法律制度进行一定的理性思考与探索。 一、国农业生态环境所面临的挑战 1．WTO体制的主要原则要求 WTO是世界上惟一处理国与国之间贸易规则的国际组织，其所管理的体制即多边贸易体制。该多边贸易体制主要遵循如下原则：一是非歧视原则，即一国不应在其贸易伙伴之间造成歧视，他们都被平等地给予“最惠国待遇”；一国也不应在本国和外国的产品、服务或人员之间造成歧视，要给予他们“国民待遇”。二是可预见性原则，外国公司、投资者和政府应相信贸易壁垒（包括关税、非关税壁垒及其他措施）不会随意增加；在WTO种，越来越多的关税税率和市场开放承诺得到约束。三是竞争性原则。目前所有的农产品的关税都被约束了，几乎所有以非关税形式如配额等出现的进口限制都被转化成关税，这一过程成为“关税化（tariffication）”。对于农产品来说，这一做法使市场的可预见性大大提高。 而且WTO《农业协议》的目标在于改革农产品贸易，并使政策更加面向市场。对于进口国和出口国来讲，这将能提高可预测性和安全度。属于“绿箱”政策的对贸易影响最小的措施，包括政府服务，如研究、病虫害控制、基础设施及粮食安全，还包括不刺激生产的对农民的直接支付等，可以自由使用。在一揽子协议的基础上，我国成为WTO的正式成员，这是中国人民谋求平等发展机会的基本前提。但是由于农业资源受到了空前的开发利用强度、速度、深度和广度，在尚未及时作出应对反应的情况下，农业生态化境所承受的潜在风险也是空前的，这是因为，虽然人们往往认为农业是一道生机勃勃、郁郁葱葱、引发人思古幽情的风景，却不知农业代表的是对自然生态系统和野生动物栖息地的完全破坏和彻底毁灭。 2．我国农业发展适应WTO体制进程中的生态环境压力 固然从长期和总体的发展效应来看，加入WTO无疑是非常积极的，因为贸易自由化将迫使我国加快农业产业结构调整的步伐，从以追求产量为中心到以追求质量为中心上来，扩大我国农业资源的利用和调整空间，有利于利用国际国内两种资源和两个市场，优化资源配置，发挥资源优势，实现优势互补，提高资源的利用率和增加国民福利，最终以可持续的方式提高粮食产量和加强粮食保障。但是，可获得的资源和技术满足不断增长的人口对粮食和其他农产商品需求方面的能力和影响农业生态环境质量的程度，在加入WTO这一激变之下，更加不确定，尤其是后者。农业的可持续发展是建立在农业生态环境的良好保持和农业资源的持续基础之上的，因此，保护农业生态环境必须迎接和正视这些挑战。当前，我国农业生态环境所面临的巨大压力主要表现在： （1）农业资源供需矛盾更加突出。我国农业资源的有限性和建立在庞大的人口基数基础之上的快速工业化和城市化对资源的无限需求之间的矛盾，在资源的国际市场流通配置之下，不断加剧。在短期内，贸易自由化将对我国一些缺乏比较优势的大宗农产品的生产发展速度产生负面影响，如粮食、棉花、甜菜、大豆等，农业生态建设将使对自然资源要求高的生产项目的生产成本进一步提高，使得国外同类农产品的价格优势进一步扩大，它们将很有可能占据一部分国内市场。这种趋势会进一步增加农业产业化过程中的与国外规模化农业相竞争的中国农业的压力，在激烈的市场竞争下，无论是尚占主导地位的小规模经营的农户，还是已进入农业市场的有限数量的厂商，都极有可能为了其自身的生存发展而忽视了利用农业资源的理性选择，在农业生产过程中，对农业资源进行掠夺式的开发利用，结果破坏了农业生态环境。这种现象如果不能得到抑制，则可能会造成农业资源利用的恶性循环。 （2）我国农业面源污染日益加剧。农业生产方式的掠夺式经营，使得我国农业水土和生物资源的数量质量和再生增殖能力普遍下降，同时，由于毒效大、残留高的农药污染与农膜污染、化肥污染和污水灌溉问题，农业生态破坏严重，农业灾害趋于频繁。农业资源的短缺和农业生态环境的恶化已经严重影响到我国农业生产力水平的提高和农业持续发展，甚而危及到我们的生存环境。而这一现象，在一些因素的影响下，如从事农业生产的市场主体保护农业生态环境意识不高，缺乏政府有效的农业生态环境监督管理与指导，强劲的利益驱动所诱导的农业生产经营行为短期化等，会进一步恶化。 （3）不合理地开发利用农业资源，如过量放牧，毁林，围湖造田，深翻细耕，过度轮作等，加剧了土壤流失、土地退化、地力下降，旱涝风险加大，加剧了农业生态环境退化的速度。在WTO之下，中国经济将在这一贸易制度的激变之下迅速与国际经济全面接轨，规模经济的逐步形成，农业产业结构的调整，世界范围内生态资源的交换加大了农业资源的开发利用强度。另外，尽管WTO规则中有所谓的“绿箱政策”，使国家对其农业实施环境保护和谋求国内支持，但由于当前我国环境标准较低，贸易的自由化还极有可能加剧国际间通过产业所进行的“污染转嫁”对农业生态环境所造成的威胁。 二、我国农业生态环境的法律保障 1．加强农业生态环境立法的必要性 农业资源（包括土地、水等等）的发展既是一个生物过程又是一个政治经济过程。 根据较早入世的某些发展中国家的体验，农业协议一旦生效，挑战便随之而至，使当事国的农业立即受到冲击。而机遇并非入世而至，它是有条件的，经过当事国付出很大努力，方能真正把握机遇，利用机遇，从而达到双赢。条件固然很多，而在发展理念和技术发展之基础上，制度，尤其是法律制度的创新与完善最具优势。人们在制度中可以预期自己行为的结果并进行经济选择，减少不确定性，进而增加利益；同时，人们在制度中也要作出一定的抑制，使个体行为符合社会的选择。 因为“制度通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性。制度是人们相互关系的指南。” 而法律形成的制度能“达到有效地重新组织各种社会关系的后果，”从而将“直接影响社会变迁的性质与速度。” 2．我国农业生态环境保护立法的现状和立法基础的发展变化 农业的收成是多数人获取赖以生存的食品的唯一源泉。由于农业在国民经济发展中的基础性地位，农业历来是各国政府关注的重点。目前，我国基本上形成了以《农业法》为基础的农业生态环境保护法律体系，主要包括：《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》等。其内容主要涉及农业资源的权属主体及其权益，与一系列的具体的农业资源环境管理制度。其中，《土地管理法》中的管理制度主要有土地利用总体规划制度、土地用途管制制度、耕地保护制度和建设用地管理制度等；《森林法》中的管理制度主要有林种的划分，林业经营方案和林业长远规划、森林采伐限额和采伐许可证制度和森林病虫害与火灾防治等；《草原法》中的管理制度主要有草原利用与保护制度、草场改良与建设制度、公有草原的许可放牧与放牧费制度等；《渔业法》中的管理制度主要有渔业增殖保护制度、渔业资源利用禁限制度、捕捞限额和捕捞许可证制度等。此外，在《矿产资源法》中还规定了土地的复垦制度。同时，我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》的实施也对农业生态环境保护起到了积极而有效的作用。 但是，以《农业法》为基础而制定的农业环境保护的主体法律制度，如同我国环境保护的其他领域的状况一样，虽然业已取得了可喜的成就，但是，随着我国经济体制改革的不断深化，以家庭联产承包责任制为基础的农业生产模式，在农业产业化的进程中，农民的收入和生活水平较之于改革之前的确是有了很大改进的同时，农业生态环境急剧恶化，农业资源浪费、闲置和破坏的现象非常严重。这一阶段，既是我国农业环境保护立法成就最为突出的阶段，也是我国农业生态环境迅速恶化的主要阶段。这一现象，在一定程度上，反映了我国的农业生态环境保护法律与农业生态环境保护的客观需求之间的明显差距。而加入WTO之后的我国农业市场的急剧变化更加大了这种法律制度供给与农业生态环境保护需求之间的现实和潜在的距离。当前，我国农业生态环境立法基础的发展变化主要表现在以下几个方面： （1）法律价值理念基础的发展变化和对农业生态环境问题的认识深化。在继续追求传统的提高农业生产率，满足人口对粮食的需求这一发展目标的基础上，21世纪农业发展的目标是实现农业的持续发展，这也是可持续发展战略的内在要求。可持续发展谋求经济效益、社会效益和环境效益的相统一，在谋求经济社会发展的同时，关注农业发展的资源环境基础，农业的持续发展是建立在农业生态环境的良好保持和农业资源的持续利用基础之上的。而现行农业生态环境立法的立足点似乎更主要地是如何依据现有的农业资源，充分发挥技术进步实施于农业过程的技术效应，最大限度地实现农业生产的经济目标，而忽视了农业发展的生态环境基础的根本保护。实现农业产业化经营是世界农业发展的总趋势。中国农业要实现质的飞跃，就要通过农业产业化进程最终实现传统农业向现代农业的根本转变。而现代农业的三大基本特征是机械化、科学化和社会化。 机械化程度的提高，科学技术应用的加强，是农业产业化目标实现，提高农业生产力的主要途径，尤其是科学技术的应用。1960年以后欠发达国家在小麦和水稻生产方面所产生的变化，传媒界将其概括为“绿色革命”，已为农业专家和研究人员广为接受。用“革命”一词表明了人与其主要粮食作物之间产生了一种全新的关系，而“绿色”一词则暗示了这一过程中所用的科技是良性的，强调了人与粮食作物之间的关系是积极的。 基于保障新技术的创新和应用在提高农业生产力的同时，更好地保护和改善农业生态环境质量，进而实现农业持续发展之目的而设置的相应法律制度在不断发展和完善。 （2）体制的渐进变化。从十四届三中全会开始，我国确定实施社会主义市场经济体制。经济体制的渐进变化要求建立于经济基础之上的法律制度也必须作出相应的变化，否则，法律制度变迁的停滞则可能使现行的法律制度不但对经济增长和发展不起推动作用，反而会起阻碍作用，更谈不上可持续发展的制度安排。而值得注意的是，自然资源的开发利用主要是由法律制度约束的。产生于市场经济之前或初期的农业生态环境保护法律制度，不可能充分考虑到加入WTO之后的中国经济体制的渐进变化和当前的运行情况。 三、我国农业生态环境保护立法的主要问题及对策 1．农业生态环境保护法律体系的再次构建。农业资源与农业生态环境的关系是无法分割的，农业资源构成了农业生态环境，农业生态环境的保护寓于农业资源的利用中。如何开发利用农业资源和防治农业生态环境污染和破坏，是农业生态环境保护立法不可缺少的内容。目前，在国家一级，我国尚无专门的农业生态环境保护法，而散见于现行《农业法》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》等法律法规之中的有限的规制条款不足以有效地遏制我国农业生态环境恶化的趋势和对潜在的农业环境问题作出防范性的法律回应，甚而可能促进对农业资源的掠夺式的利用，加速农业生态退化的速度。在现行法律之基础上，尚需进行立法的领域至少还包括：（1）土壤污染的防治。土壤污染的原因是多方面的，当前，突出的是来自农药、化肥、农膜、污水灌溉等方面的污染问题。针对这些突出问题，制定相应措施予以专门的防范与治理，加强对农田土壤有机质的监控，改善土壤有机质结构，保障土地肥力。（2）农用植物遗传资源的法律保护。农用植物遗传资源是满足未来粮食需求的基本资源。这些资源的安全正受到日益增加的威胁。由于许多现有的基因库不够安全，在有些情况下，植物遗传多样性在基因库中所受到的损失不亚于在野外的损失。 我国应在现行《种子法》的基础上，制定专门法律，规制农用植物遗传资源（种子和培植物质）的增殖/繁殖、交流和传播，以及监测控制和评估植物的引进。 2．我国农业生态环境保护的制度激励。 无论人们作出怎样选择都要在一定的制度空间里生存。然而，制度对经济增长和发展所做出的制度安排并不总是有效率的，制度或者推进或者阻碍经济增长和发展，关键取决于制度使报酬和努力联系在一起的程度，允许专业化分工和进行贸易的范围，准许并抓住经济机会的自由。 在资源法中主要集中体现在资源权属制度的设置。在遵循正确处理国家、集体和个人三者之间利益关系的基础上，需要在保障国家和集体利益的同时，给予相关市场主体积极从事农业生产并保护农业生态环境的制度激励，即将相关市场主体的农业生产过程与其利益的获得相挂钩。目前，个人资源所有权的取得主要限于开发利用取得，而且在可以享有所有权的资源客体方面受到更严格的限制，如个人林木所有权。但是，在国家和集体资源所有权之基础上，个人可以享有资源的使用权，如个人对集体土地、森林、草原的承包经营权、个人对集体林地、国有林地、草场的使用权等。在保障资源的合理利用和持续利用的基础上，允许个人享有的资源权益进入资源市场流转。而且，当前我国大量富余农村劳动力的非农产业转移趋势日益突出，也是国家政策所鼓励的发展方向。土地的闲置、浪费、撂荒现象非常突出，在一些发达的农村地区，私下的交易是存在的。对此现象如若不规制，不仅仅是交易主体之间的纠纷日益增加，更重要的是对农业资源环境的破坏。我国正在西部地区进行大规模的“退耕还林、还草”工程，后续的关键问题就在于建设起来的林业资源和草场资源的权益设置是否能够促进该项工程的长期持续进行和农业生态环境的改善和保护。 3．合理确定资源用途，正确处理农业资源利用中的盲点。庞大的人口基数，及生活收入主要来源于传统的农牧渔业生产的可观的农村人口，按照传统的农业生产方式对农业资源的需求，随着我国农业产业化进程的加快，对原生资源的需求在不断增加。在改变传统的农业生产方式和经营方式的同时，合理利用农业资源日益突出。目前，有限的耕地受到建设用地需求继续扩大的压力，并未有真正的改变，尽管1998年《土地管理法》的修改，目的之一即在寻求通过土地利用总体规划制度和土地用途管制制度的设置更好地保护有限的耕地，协调有限的耕地供给与无限的建设用地需求之间的矛盾。在这种压力之下，为了增加耕地，解决人地矛盾的加剧，在一些地方，“四荒”土地的开发比较混乱而盲目。同时，耕地保护与林业建设、草原建设、渔业建设、湿地资源的保护以及野生动植物物种的保护之间的关系也越来越微妙。在经济利益的强劲驱动之下，从事农业生产的相关市场主体的行为越发地缺乏理性和长远的农业发展考虑，农业资源的掠夺式经营问题更加突出。因此，在将环境资源因素纳入GDP核算过程的同时，我国应开展不同种类的资源要素的生态功能评价定位和生态效益评价，通过设立相应的“保留地”制度，保障农业资源依其主导用途而合理利用，维护其在农业生态环境中的生态功能。 4．政府农业资源环境管理职能的重新定位。政府始终是农业生态环境保护不可替代的主力军。但作为宏观经济政策的制定者和实施者，不可能事物巨细都亲自实施，而且历史的经验教训也充分验证了这一点。农业持续发展所面临的现实的生态环境压力和农业现代化所蕴涵与要求的科技含量，决定了传统的仅依靠经验而进行的农业生产必须向科学的农业生产与经营转变。但在转变过程中，单靠农业市场个体自发而分散的自我努力是很难实现农业持续发展这一发展目标的，根本的保障在于政府对农业市场主体生产经营行为的引导、规制和将利益与努力联系在一起的制度对农业市场主体保护农业生态环境的激励程度。政府在农业生态环境保护中的职能应定位于市场的培育，指导农业生产经营，加大对农业生态环境污染的监控力度，强化农业生态环境污染和农业资源破坏的行政执法和行政救济，及时解决污染问题，尽可能将污染危害控制在最低程度。另外，发展自然资源补救责任中责任主体的代位履行制度， 切实维护农业生态环境所承载的社会公共利益。 5．法律责任的加强。法律责任是法律整体的重要组成部分，是因损害法律上的义务关系所产生的对于相关主体所应承担的法定强制的不利后果。 法律责任的空白或不适当设置，会严重影响该法律法规的实施进程及实施效果。针对我国现行农业生态环境立法关于法律责任的设置情况，应从义务主体范围的扩展和义务主体承担责任的方式两个方面予以完善。 参考文献 1．《21世纪议程》，国家环境保护局译，中国环境科学出版社1993年12月第1版。 2．《乌拉圭回合协议导读》，世界贸易组织秘书处编，索必成 胡盈之译，法律出版社2000年5月第1版。 3．《贸易走向未来：世界贸易组织（WTO）概要》，世界贸易组织秘书处编，法律出版社1999年6月第1版。