从海龟案看GATT/WTO环保条款的缺陷及我国的应对之策 武从斌* 赵劲松** 摘要：WTO现有的法律框架体系中尚无调整环境问题的实体规则， ，其弊端在海龟案的审理中充分地暴露了出来.有关环保条款的措辞准确性不足，存在治外法权的倾向，对发展中国家没有差别待遇，以及缺乏统一的环保标准和存在保护目标穷尽性问题等.并指出我国要尽快制订和完善相关制度和措施，积极参与和合理利用世贸规则.以维护我国的合法权益. 关键词：海龟案 环保条款 缺陷 应对之策 1997年1月，印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国向WTO状告美国依据其国内《濒危物种法》（Endangered Species ACT）中的609条款（Section 609）禁止从上述四国进口虾。美国的这一国内法为了保护濒危动物海龟，禁止从那些在捕捞海虾时不使用海龟隔离器（Turtle excluder devices， TEDs）的国家进口虾。印巴等四国宣称他们在捕捞海虾时已经使用了本国技术保护海龟，无法接受强制性购买和使用TEDs的做法，认为美国基于环境保护的国内政策目的所制定并实施的609条款实际是一种非关税性质的贸易数量限制措施，违反了GATT第1条最惠国待遇原则，第11条有关数量限制一般取消的规定及第13条关于禁止任何缔约方采取歧视性贸易限制措施的规定。针对上述指控，美国则援助引了GATT第20条“一般例外”中的（b）、（g）两款作为其施行609条款的重要依据。美国的主张也得到了一些非政府组织的支持，本案审理期间，不少国际性动物及环保组织上书WTO，表明了支持美国的态度和立场。1998年4月6日专家组发布最终报告，专家组报告认为，美国据第609节对虾和虾产品实施的进口禁止与GATT1994年第11条第1款的规定不符，也不能据第20条得以豁免，美国对此判决不服，提起上诉。1998年10月12日，上诉机构经审查作出终审报告，报告裁决：推翻专家组的美国措施不属于GATT第20条允许的措施范围的裁定；裁定美国措施尽管据第20条（g）款获得正当性，但没有满足第20条前言的要求，因而不能据第20条而得以豁免。 一、WTO环保条款的缺陷 从各项协议中涉及环境问题的内容看，GATT的乌拉圭回合谈判没有对环境与贸易的协调关系达成一致的协议，从而使得GATT／WTO环保条款的规定，在很多方面不成熟，存在着缺陷。如果从环境保护主义者的立场看，乌拉圭回合最后文件中的环境保护条款没有有效地起到环境保护的作用。其原因是存在众多例外条款时，又加以种种限制，未能达到环保主义者国际贸易绿色化的要求。如果从自由贸易主义者的立场看，这些所谓的环境条款，设置了新的绿色贸易壁垒，使得新的贸易保护主义合法化。尤其在印，巴．马，泰等国诉美国保护海龟案中，这二者之间的冲突愈益明显。与以前的历次多边贸易回合相比，乌拉圭回合在注重环境保护问题上有一定的进步，但同时，也不可避免地存在着巨大的缺陷。笔者认为其缺陷主要体现在以下几个方面: (一) 环保条款措辞的模糊性 这突出地体现在GATT／WTO 20条规定上存在众多不足之处。我以为其突出表现为： 1．GATT20条的一般例外的适用和解释上，该条由两部分组成，一部分是前言部分，是总的要求；一部分是可以列为具体例外的事项。一项被裁定违反了其他实体性义务的措施，只有同时满足了这两部分的要求，才可以据第20条获得正当性。上述海龟案的争议焦点之一即体现于此。由于有关第20条的案件，以前的专家组或上诉机构都是先审查争议措施是否属于第二部分列举的具体事项，如果不属于其中的某一具体事项，则很明显不能据该条获得义务例外；如果审查的结果是争议措施属于其中的某一具体事项，则需要进一步审查该争议措施是否符合第一部分即前言的要求。本案中，专家组却认为先审查第一部分也同样适用。上诉机构指出：专家组分析和裁定中的缺陷几乎很自然地来自于专家组忽视进行这种分析所必须的步骤次序。对于第20条来说，首先要审查争议措施是否属于具体例外，然后再审查是否符合前言的要求。这一分析次序，不是随便颠倒的。可见，专家组和上诉机构在适用GATT20条上，处于完全相反的状态，正是这种适用上的相异性，使得在本案中专家组和上诉机构得出了两种完全不同的裁决 。 2．环境例外中几个主要概念的涵义模糊不清 (1) “武断”或“不合理”的歧视待遇 。从该条的序言中，我们不难发现缔约方采取贸易限制措施以达到环保的目的。必须满足条件：其一，实施的措施不构成武断或不合理的歧视待遇；其二，它们不构成对国际贸易的变相限制。我们不难发现，这里禁止的措施并非需要完全排除歧视因素，只是禁止那些“武断”和“不合理”的措施。至于什么是“任意（arbitrary）？什么是无端（unjustifiable）？什么是同样条件下”（where the same conditions prevail）？第20条只是给出了这样一些宽泛模糊的条件，GATT时期的专家组也未进行更为精确、具体的界定。这就给某些贸易保护主义者的限制贸易自由流动的举措提供了可乘之机。海龟案中，美国根据1989年颁布修订的《濒危物种法》第609条所实施的对印巴等四国的海虾的进口数量限制正好说明了这一点。 (2) “必需”的理解 。所谓“必需”是指应满足下列两个条件：第一，不存在不违反总协定的“选择方法”，即除了该项措施之外，并没有符合GATT的其他措施可以采取；第二，即使在此情况下，该类措施应是与总协定其他条款不协调程度最低的那种措施。但是，我对GATT和WTO争端解决机制对第20条第2款中的“所必需者”所作的解释仍存在下列问题：什么是“合理获得的”？什么是“一致的”？什么是更少的不一致？一个特定目标能被合法追求的程度有多大？从经济学的角度，可以讨论一种贸易保护的形式有多大的贸易限制作用，也就是说可以从定量的角度对这一措施的作用进行评估，而从法学角度，在“相符”与“不相符”之间有甚为明显的区别，但很难想象“更多的不相符”和“更少的不相符”之间有明显的差异。 (3) “可能枯竭之自然资源”的理解.事实上，如果不以可持续方式管理，所有的资源都是可耗竭的。GATT是否区分了可再生资源和可耗竭资源，我们不得而知。或许它认识到两者均有可能被耗竭，而在海龟案中，上诉机构认为对“可耗竭资源”应以灵活的方式解释，应以进化的发展的态度加以理解。因为“可耗竭自然资源”的特点在本质上是发展的。所以不应单纯拘泥于矿物或其它非生命资源，并确认所谓的“自然资源”应包含对有生命物种的保护。但是，对于某一自然资源是否为“可能枯竭”，科学的认定与经济的观点并不一致。 (二) 环境保护条款中的治外法权问题 这主要体现为GATT20（b）、（g）款的解释上.如果GATT认可依据它国产品生产方式而采取贸易措施，就将直接对主权国家的内部事务构成干涉。这会使发展中国家担心发达国家对他们设置环境壁垒，从而引起的争论可能破坏人们为消除贸易壁垒而多年建立起来的多方协商机制。但是，第20条的按语中并没有特别指定国内环境政策目标的具体应用范围。因此，有人认为，在环境破坏问题日益超越人为的国境范围的今天，一国有权关心它国的环境问题，进口国有权要求出口产品是以一种可靠的方式生产出来的。如果GATT允许环境治外法权的存在，这不仅可能威胁到贸易分工的基础，削弱一些国家从比较优势中获利的能力，还可能导致对其他国家强权施加价值影响。因此，GATT第20条（b）、（g）应用范围仅限于一国领土内与产品相关的政策目标。 (三) 环境保护条款中的目标穷尽性问题 主要包括GATT20条并没有直接提到“环境”一词。尽管保护人、动植物的生命和健康包含绝大多数环境问题，但并非全部。其结果是会造成一些潜在合法的环境政策被排除在GATT相应条款之外。例如，循环再利用方案被认为是合法的环境保护政策，但并不被认为是“保护人、动植物的生命和健康”所“必要的”，当然也就不适用于GATT的环境例外情况 。 (四) GATT／WTO法律体系中并没有一个统一和规范的环境标准 通过上述各项协议和案例中，我以为作为经济联合国的WTO虽然对全球范围内的贸易活动进行了有效的规范，却没有对与贸易有关的全球范围内的环境问题确定标准。它只是笼统规定各成员方应相互尊重各国的环保权，并没有硬性规定各国的环境措施和标准完全统一，另外我们知道，目前，环保措施和标准呈现出多样化和复杂化的倾向，由于发达国家经济发展水平较高，而对环境问题采用高技术标准。然而，发展中国家经济技术发展水平较低，使得他们无法采取与发达国家相同的措施标准对环境问题进行有效地规制。其后果就是严重限制了发展中国家对发达国家的市场准入，形成了变相的贸易限制，从而歪曲了GATT／WTO保护自由贸易的宗旨。另外，现在许多国家以保护环境为借口，大量采用“绿色贸易壁垒”要求进口产品遵守国内的环保技术标准和卫生检疫措施等方面的法令、条例或规定，但又不事先通知国外出口商所应遵循的具体要求，从而为外国产品进入本国市场设置障碍。 (五) 对发展中国家缺乏差别性的待遇 WTO的很多协议没有顾及到发展中国家在环境保护方面和发达国家的差距，使得发展中国家在其中处于不利地位。比如《贸易技术壁垒协议》规定，如果国际标准不是一国想达到的国内环保水平，缔约国可以实施特殊的国内强制措施，但必须强化透明度和通知原则，由于适用国际标准不是一项强制性的规定，发达国家完全可以以国内环保要求为理由，实施比国际标准更为严格的环境标准，对发展中国家的出口极其不利。又如SPS协议规定，向发展中成员特别是最不发达成员提供资金和技术援助的规定。但是，在GATT／WTO中的环保条款下临时采用高于国际标准的措施，这就为发达国家利用其技术优势限制发展中国家的出口开了绿灯；再如，《补贴与反补贴协议》支持成员方政府的绿色补贴或环境支持，发展中国家在利用这种例外权中也处于劣势地位。 由于世界贸易组织现有的法律框架体系中尚无调整环境问题的实体规则，本案中上诉机构对美国的主张不予支持并不是基于环保目标，而是通过迂回证明美国在609条款的具体事实过程中存在着”不合理性”和”武断性”，从而避免了贸易和环保目标之间的直接冲突，使美国最终能接受裁决并立即承诺加以贯彻.但就协调世界贸易规则同缔约方因环境原因而采取的贸易措施之间的关系而言，似乎并未取得新的突破，以后因环境原因引起的贸易纠纷会越来越多，可以想象，如果不采取新的措施，世贸规则与争端解决机制在解决贸易与环境矛盾冲突中的回旋余地会越来越小.因此，必须寻求新的机制或办法来解决环境与贸易的矛盾.其实两者的矛盾并非不可调和，美国前任贸易代表凯罗琳.巴尔舍夫斯基就主张强化WTO与下辖环境委员会的作用来协调矛盾.1998年，法国总统雅克.希拉克和总理阿兰·朱佩在世界自然资源保护联盟(IUCN)成立50周年的纪念仪式上，不仅呼吁WTO应当认真考虑与贸易有关的环境问题，而且更直截了当地提议应由联合国环境规划署(UNEP)整合有关国际环境及资源保护公约推动成立世界环境组织. 二、入世后我国的应对之策 现在，虽然在形式上已经加入世界贸易组织.但我国要应对世界贸易新形势方面，在体制、立法、执法、司法，人力资源等软件方面还存在严重的缺陷.我认为，在国际贸易中加强环境管理是世界贸易发展的必然趋势， 入世之后，绿色壁垒对我国出口贸易的影响将在相当长的时间内表现出负面性。我国必须采取措施积极应对，主要应从以下几个方面着手： 1．推行完善环境标志制度.环保标志，又被称为“绿色通行证”，是指依据有关环保标准、指标和规定，由国家指定的认证机构审查批准。以证明某一产品符合环境保护的要求，对生态环境无害的特定标志。自德国于1978年首推蓝色天使环保标志认证制度以来，各发达国家纷纷仿效，不但纷纷推出自己的环保标志认证体系，而且开始着力倾向于彼此协调标准，相互认可。我国已于 1994年5 月1日正式成立了环境标志产品认证委员会，为完善我国的环保标志体系，适应国际市场竞争形式作好准备。实行环境标志制度，可依据国际贸易惯例保护我国的环境权益，又有利于促进企业提高产品在国际上的竞争力。 2．不断完善环保法制.借鉴国际上成功的环境管理经验和措施，尽快将与环境有关的行政立法措施和国际标准惯例法制化，加大执法力度，以司法推动立法实践，我国还应制订严格的法律制裁措施以抵制发达国家将污染性行业转移到我国及有毒有害废弃物输入我国境内。 3．采取措施防止污染转嫁.包括参与有关国际环保组织和贸易组织的活动和谈判，扩大我国在一些国际环保礼法和贸易立法方面的影响，组织一切滥用环保法规推行贸易保护主义的企图，反对进口国设置不合理的绿色贸易壁垒，吸收和借鉴国外在环境标志制度方面的立法经验，不断完善我国在对环境标志的申请标准，审查标准，检查标准，使用许可，监督管理.使用期限，争议解决以及假冒环境标志者的法律责任等诸多内容哂纳感的规定. 4．采取合理措施保护国家环境经济利益，对于针对我国的各种贸易歧视，我国有权采取必要的，合理的反击.采取报复措施.以维护我国在世界贸易中的合法权益.我国还可以向世界贸易组织申诉或根据对等原则，向对我国产品的销售采取歧视性做法的缔约国提出抗辩，以有关环保的国际公约，协议中对发展中国家给予特殊照顾的有关规定为法律后盾，力争经过磋商，谈判解决此类贸易纠纷。 5．研究消化新的环境贸易措施.保护环境是人类社会发展的必然趋势，因此在国际贸易中关于环境方面的限制只回越来越多.我国应主动适应这方面的高标准，高要求，化被动为主动，如我国应鼓励具有一定经济实力的国内生产企业到发达国家投资办厂，就地生产，就地销售，降低成本，充分享受与东道国相同的自由流通便利.适应生产和销售的国际化，越过发达国家设置的绿色壁垒，避免贸易保护注意的阻碍。 世界贸易组织成立以来，几乎每年都在达成新的协议.还有许多新议题正在酝酿之中:：环保问题，竞争秩序问题，劳工标准问题，资本自由问题……，可以说，目前的WTO正在为全球未来的经济制度安排制定一个整体框架.不过，在决定全球经济制度体系的过程中，发展中国家的作用实在有限，发达国家从总体上控制着多边贸易体系的发展方向.但在多边贸易体系中要做到互利互惠，作到权利与义务的平衡，就需要发展中国家更多地参与到新体系的建设中来，中国作为世界上最大的发展中国家，维护一个平衡发展的多边贸易体系是中国义不容辞的责任.在多边贸易体系的发展过程中，中国有义务也有能力在其中发挥重要作用.中国必将成为多边贸易体系中一支重要的平衡力量.因此，只有研究规则，并积极参与制订规则，才有可能在将来的贸易纠纷中防止他国利用环保条款行贸易保护之实，打破他国的绿色壁垒，并合理利用规则保护我国的环境.我国要实现经济的腾飞，还必须强化对外贸易中的环境立法，使我国的对外贸易与环境保护相辅相成，相互促进，逐步摆脱绿色壁垒的消极影响，适应环保时代国际贸易的发展。