国际贸易与污染转嫁 —— 对我国环境标准适用WTO规则的建议 马小玲* 摘要：环境标准是环境政策在技术上的具体体现。我国环境保护法赋予环境标准具有法规约束性，国家环境标准中绝大多数是强制性标准，是环境保护法规的重要组成部分具有行政法规效力。在WTO体制下，各国政府有权利和义务采取措施保护人类、动植物生命和健康，保护自然资源的可持续利用与发展。根据WTO环境贸易中环境标准规则，结合国内环境标准适用的实际情况，采取积极的环境标准政策不但有可能预防国际贸易中的污染转嫁，也将大大促进国内环境管理全方位深层次的发展。 关键词：WTO 污染转嫁 环境质量标准 总量控制 在世界贸易组织体制中，贸易和环境保护经济政策主要体现在：（1）商品自身必须符合国际统一或国际公认的环保标准，贸易中的环保标准不能是双重标准；（2）生产制造产品过程、方法、场地必须符合环保标准，如生产过程危及湿地、污染海洋、破坏臭氧层、危害濒危物种、加剧荒漠化、削减生物多样性、破坏生态环境等，WTO成员可以拒绝进口这类产品或征收环境税；（3）禁止有害于人类健康和生态环境的方式从事贸易和投资活动。这些政策反映了环境保护目的、内容、措施在国际贸易体系中占据重要位置。WTO体制下的环境保护，是在贸易活动中以环境标准为切入口去规范社会消费行为，并通过环境标准机制去适应全球环境保护发展。根据世界贸易和经济环保化的趋势，完善环境保护标准体系，强化环境标准实施和监督机制，是我国环境管理的紧迫任务。 一、国际贸易与污染转嫁在我国的表现形式 1、经济发达国家通过合法贸易将环境污染转嫁到国内 我国政府对境外污染转嫁的控制管理主要体现在，强化环境保护审批制度（如建设项目环境管理办法、进口废物批准证书、化学品进出口环境管理登记证等）、要求外商投资企业达到国家和地方规定的环境标准、对先进技术实行优惠政策等。考察我国改革开放20年对外贸经济活动中环境保护情况，以珠江三角洲地区为例，沿海开放地区80-90年代严重的环境污染问题，主要是通过贸易途径将境外环境污染转嫁到国内。例如，1992年以前珠江三角洲地区污染企业主要分布在乡镇企业和“三来一补”（来料加工、来样加工、来件加工和补偿贸易）企业。据调查统计，珠江三角洲的部分地区污染型“三来一补”和三资企业数量甚至超过乡镇企业。污染型企业主要包括电镀、印染、皮革、造纸等制造行业。这些企业在当时主要来自香港、澳门地区。其中，一部分发达国家（地区）淘汰的工艺落后、污染企业（项目）在达到国家或地方污染物排放标准条件下合法进入国内，使发达国家（地区）的环境污染转移到中国境内。 由于我国制定环境标准的技术路线主要依据国内生产工艺、技术水平研制，即使地方污染物排放标准严于国家标准但仍普遍宽松于发达国家（地区）标准。现行污染物排放标准指标，对环境质量的判断、污染源治理程度以及污染治理资金投入等与发达国家比较处在相对宽松或低指标（目标）框架下，为国际产业结构调整中那些在当地生产工艺技术水平落后、污染环境的被淘汰企业（项目）有机会转移到中国提供了机会。 2．污染转嫁在地区层次的表现 由于我国地区之间经济发展不平衡，在标准执行和管理上各地执行的地方标准不统一，如沿海开放地区已经开始执行污染物排放总量控制指标，比内地或西北地区有明显严格，污染企业在国内容易形成由沿海地区向内地转移的分布规律。例如，90年代初深圳经济特区对外资企业强化环境执法，一部分污染型“三来一补”企业在合同期满后逐步转移到东莞市登记注册，而当东莞市环境管理部门警觉到污染企业对当地造成的环境危害，在一系列取缔污染企业政策影响下外商又转向在惠阳地区投资设厂。90年代以来，珠江三角洲地区在产业结构调整过程中基本淘汰了污染型企业，形成发展以资金密集和知识密集型结构为主的生产行业和企业，污染型企业逐步转移到粤北山区或向内地纵深其他省份扩散。 3．污染转嫁在区际的表现 香港与广东省珠江三角洲地区得利于人文地理渊源和改革开放政策，在20 年的经济合作发展中形成了唇齿相依的经济发展关系。在“一国两制”方针下，香港特别行政区在环境保护方面执行香港环境标准，珠江三角洲地区执行广东省污染物排放标准，使处在一个共同地理环境和生态系统条件下的粤港两地在污染控制方面执行不同的环境标准，影响双方合理分担环境污染治理责任。例如，香港特别行政区汽车尾气排放标准比内地严格执行欧孟Ⅲ标准，为了节约汽油成本当集装箱货运汽车驶入珠江三角洲地区，香港车主便及时购买使用当地低于香港价格的低环保指标汽油，这些车辆不但在珠江三角洲地区人为污染环境，车辆回到香港境内继续造成环境污染。又如，内地燃料（燃煤和燃油等）含硫量标准宽松于香港地区，燃煤电厂排放的硫化物在特定气候条件下排放扩散，对香港大气环境造成污染影响。在珠江口海域保护方面，粤港两地处在一个共同的海域，各自在达到污染物排放标准情况下仍然造成海域污染。香港与内地环境标准不统一，在共同区域治理污染产生环境污染控制和管理等多重困难。 4．其他更加隐蔽的污染转移形式 中国加入WTO后，中国在服务领域逐步对外开放，境外在中国进行房地产、高尔夫球场、旅游开发区等投资活动逐步增加。我国环境标准体系中尚缺乏有效控制非污染型生态环境影响的定量化技术标准，对自然资源开发利用活动中识别与判断生态系统敏感性、生态承载力以及开发程度和生态保护投资方面规范性的环境标准，制约自然资源保护方面环境监督与管理，将对我国生态安全造成潜在危害。 二、国际环境法的环境标准机制 1．国家责任原则 国际环境法处理跨界污染问题时把制订环境标准和监测责任作为国家责任，为环境标准适用WTO环境贸易规则提供了国内法依据。环境和发展世界委员会（WCED）环境法专家组关于环境保护和可持续发展的法律原则，规定国家需定订特殊环境标准，尤其是环境质量标准，排放标准，技术标准和产品标准，目的在于预防或减少对自然资源或环境的影响；为了对自然资源和环境利用进行充分规划和对自然资源和环境影响进行早期监测，确保及时的调整；国家需设立收集和传播数据以及对自然资源和环境建立常规观察体系，促进对环境保护政策和方法的评估。 2．环境标准机制 国际环境法对实施原则的有效性辅以环境标准的技术性规范，体现了技术性规范对环境法的支撑作用。环境标准在处理污染转嫁的协调活动中的重要意义在于环境标准是评估环境质量状况和“实质性损害”、反映治理程度和效果、管理产品等具有法定意义的技术指标。各国应用统一的环境标准有益于提高跨境环境问题研究和监测的科学性。联合国海洋法公约（1990年9月1日）提供了一个合作制定环境标准的机制。公约建议，为有益于全球或区域性研究和调查计划的环境信息和数据的交流，国家直接或通过有资格的国际组织制定和配置原则细则、标准，设制恰当的科学准则，有利于预防、减少和控制海洋环境污染。 双边或共同制定明确的环境标准为跨界污染和自然资源管理提供量化管理。从防治区域性环境污染的国际环境法实践也可看到，解决跨境污染和自然资源问题仅依靠一国履行制订环境标准的责任是不足够的，还需有更多的辅助措施对这一责任采取强制性贯彻实施。 3．国际经验 采取统一环境标准管理跨境地区环境质量方面，欧洲议会（EC）的立法值得参考。EC为维护内部经济市场，在成员国之间采取通过有拘束力的导则第100A条款，要求作为安全措施的目标对健康、安全、环境或消费者保护行为取得一致的、统一的环境标准。EC的第130R（3）条款，要求准备任何建议时需考虑科学、技术数据和EC不同地区的环境情况及那些地区的平衡发展，在环境措施被接受之前需进行费用－效益分析。在许多污染和环境的事务方面，如国际范围里的酸雨、迁移种类的保护或北海的污染等，EC采用一致的标准实行统一环境政策方法。如第130R（5）条款，特别许可EC有协商和包括国际协商的权力，确认她有独立参与国际条约和处理东欧的辩护权力。尽管这个权力的界定不是很清楚，但第130R（4）条款陈述EC层次采取的环境措施优先于国内层次，意味着EC环境立法的目的是制定统一政策和标准，而不对地方问题做出干预。为提供特殊的环境保护法辩护，甚至没有直接与EC的经济目的联系，第130R条款提供了一个法院投票程序的机制开展对EC环境条款的司法活动。 三、预防国际贸易污染转嫁的环境标准对策 环境标准是随环境问题的出现而产生，是随科技进步和环境科学发展而发展。近年，国家根据科技进步条件，对国内适用环境标准进行了较大幅度和较深入的修正工作，逐渐提高相关领域环境标准的技术指标，体现出环境标准对推动环境管理和促进环境保护发展的积极作用。 1．建议对污染源控制全国统一适用国家环境质量标准 我国的环境标准体系主要包括国家环境保护标准和地方环境保护标准。依据现行管理制度，国家环境质量标准中未作规定的项目可以制定地方污染物排放标准；国家污染物排放标准中未作规定的项目可以制定地方污染物排放标准，或可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。国家环境质量标准是衡量环境好坏程度的标准，是环境质量目标的标准。环境污染物排放标准，是以环境质量标准为依据，根据国内适用污染控制技术，并考虑经济承受能力对排入环境的有害物质和产生污染的各种因素所作出的限制性规定，是对污染源控制的标准。在标准执行上，地方环境标准优先于国家环境标准。当前，一些地方已经将总量控制指标纳入了地方环境标准。 根据在污染控制管理中执行环境标准的实际情况，环境管理中应用环境污染物排放标准比较普遍，如建设项目审查、环境影响评价、环境工程设计、环境纠纷案件处理等。采用污染物排放标准目标对污染源控制监督管理直接、方便，但政府监督管理成本高，对非点源排放控制不力，也不利于环境保护社会成本的最小化。我国以技术、经济为基础制定的排放标准，是将达标成本因素引入制标过程，是在环境污染物削减量与实现环境质量水平之间进行成本与效率的选择。假定这种方法制定的标准必须与其成本相当，在实施中对落后技术企业还可能失去降低成本和提高污染控制的长期效益，而对先进技术企业而言因为污染源限于使用特定的措施就可达到标准，在没有任何激励下企业不会废弃低成本的达标技术而去追求更好的技术。WTO规则中的环境标准不能实行双重标准，即对境外投资须实行非歧视性环境保护待遇。由于我国制定环境标准方面技术和经济水平与发达国家存在的实际差距，在国际贸易中适用污染物排放标准直接控制环境污染，显然是一个低效率的污染控制方案。如采用环境质量标准目标控制污染源，在市场准入方面可以及时提高我国环境保护的门槛，同时对污染源控制在全国统一实行环境质量标准目标有利于促进国内产业结构调整并激励企业治理污染，对保障环保市场统一、法制统一扫清了优化配置资源的障碍，将极大地促进环境保护贸易经济的发展。 2．建议全国统一适用国家污染物排放标准 适用环境质量标准协调和监督管理污染转嫁的困扰是，我国环境保护制度以行政管辖权行使政府环境管理职责，污染控制成本的配置在地区之间存在利益冲突，实施环境质量标准目标的达标任务复杂，在企业和地区层次缺乏资金、技术情况下较难达到环境目标。在贸易活动中，地方环境保护以行政管辖权为中心的管理体制，还使中国市场出现“多重”环境标准，如国家与地方环境标准，不同地方的环境标准等。这些问题的解决，通过总量控制指标限制企业和地方实现一定程度的污染物排放量，可以探索出控制污染企业或地区污染转嫁（跨界污染）的环境标准管理机制。处理和解决企业、地方之间或区际环境污染转嫁问题，最终必将转化为各自减少或降低污染物的排放量。适用环境质量标准目标处理、管理污染转嫁（跨界污染）问题，意味对企业和地区之间采用相同的价值标准保护环境质量。它提示的经济学的判断价值，是以社会成员环境利益分配最大化，利益分配结果公平。根据成本－效益原理，实现既定环境效益，只要节省污染成本就可实现效益最大化。如果既定环境目标没有实现，污染控制成本的变化直接影响效率，此时任何经济变动都只能是一种利益再分配。这在提供了一个公平竞争的市场环境条件下，利益双方在市场经济秩序里可以根据自身需求作出符合理性的决策，包括有利于环境保护的商业贸易决策。 鉴于我国地区之间环境管理能力发展存在差异，短期内在全国一刀切地推行适用环境质量标准目标的总量控制管理存在实际困难。因此，在我国环境标准制度基础上，根据沿海开放地区、西部开发地区、贫困地区等经济发展的实际情况和环境管理能力，在实施操作上对那些暂时未实行总量控制的地方统一执行国家污染物排放标准，安排逐步实现以环境质量为目标的总量控制标准时间表。这样，在环保标准与国际接轨的进程中可以先使国家与地方环境标准统一，地方层次环境管理在污染物排放总量控制框架下环境政策可以更加灵活，有利于改善环境质量和促进经济和社会可持续发展的操作。 上述考虑，对我国环境标准制度建设上将实行重大转变，虽然对环境监督管理提出了更高的要求，但在操作上不脱离国情和现行管理。如能施行全国统一环境标准，将是在WTO规则下真正意义上的在国内统一规范环境保护市场，将促使我国环境保护市场经济体制的确立。