WTO体制下环境贸易纠纷法律问题浅析 李景义* 摘要：在世界贸易组织（以下简称WTO）自由贸易体制下，环境问题日益突出。而环境保护与贸易自由之间的矛盾也日益明显。在国际贸易中，自由贸易破坏环境保护以及环境保护影响自由贸易的现象层出不穷。中国作为WTO成员方之一，如何为环境保护与贸易自由定位？如何解决环境保护与自由贸易之间的矛盾以及环境贸易纠纷中有哪些实践经验可供借鉴，都传得我们作深入的思考和研究。 关键词：环境保护 自由贸易 环境贸易纠纷 一 、环境保护问题挑战WTO 1947年的关贸总协定（以下简称GATT）并不十分重视环境问题，只在协定第20条“一般例外”中涉及到环境保护内容。随着环境问题的日益突出，1993年12月15日结束的GATT乌拉圭回合谈判，充分注意到环境与贸易的关系，第一次为环境保护与贸易自由作出合理的定位。在《建立世界贸易组织协定》中，将“最合理地使用世界资源，保护和维护环境，实现可持续发展”列入WTO的宗旨。 随着WTO自由贸易体制的发展，以贸易自由化为特征的现代贸易正威胁着世界各国的环境利益；而伴着新贸易保护主义的抬头，环境保护逐步成为各国贸易保护的借口，构成了对自由贸易的极大障碍。 近些年来，美国、西欧等发达国家极力主张将环境标准纳入WTO多边贸易体制。而广大发展中国家，尤其是最不发达国家，由于环境标准远远低于发达国家而持反对态度。因此，“贸易与环境”成为WTO所面临的新议题，也是WTO各成员方面临的新挑战。尽管“环境与经济协调发展，走可持续发展道路”是世界各国的共识，但我国属于发展中国家，就我国自身利益而言，将环境标准纳入WTO多边贸易体制，挑战大于机遇。因此，面对不可逆转的绿色浪潮，我们必须关注环境与贸易的关系问题以及环境贸易纠纷的理论和实践，以利于我国更好地抓住机遇，迎接挑战。 二、WTO体制下贸易自由服从环境保护 （一）WTO体制对环境保护的定位 WTO的宗旨明确指出：各成员方贸易和经济事务的发展，应旨在提高生活水平……为可持续发展的目标最合理地使用世界资源，保护和维护环境……。可以看出，保护和维护环境，最合理使用世界资源，实现可持续发展是WTO的宗旨。而贸易和经济事务的发展，仅仅是实现这一宗旨的手段。 （二）WTO倡导的绿色贸易壁垒是保护环境的合法手段 WTO的许多协议都对环境保护问题做出了特殊规定。《关贸总协定》第20条、《服务贸易总协定》第14条、《技术性贸易壁垒协议》序言、《卫生与植物检疫措施协议》序言、《补贴与反补贴协议》第8条、《农产品协定》附件2、《与贸易有关的知识产权协定》中都有环境保护例外条款。在WTO宗旨指导下，各成员方适用WTO协议具体规定的环保条款，就形成了我们通常所说的绿色贸易壁垒。就WTO规定而言，其目的是保护环境，而与贸易保护无关。因此说，绿色贸易壁垒是为实现保护环境的宗旨，WTO各有关成员方通过适用WTO环境条款为限制危害环境、危及人类、动植物的生命、健康以及破坏可用竭的自然资源的贸易行为而采取的以环境保护为目标的贸易措施。目前，国内许多学者认为，绿色贸易壁垒是限制贸易自由、保护国内产业的非关税壁垒；认为绿色贸易壁垒将取代关税壁垒和其他非关税壁垒成为贸易保护的主要手段；认为WTO仅在某种程度上认可绿色贸易壁垒。这歪曲了WTO的宗旨和本意，是对绿色贸易壁垒的错误认识，是将以环境保护为名行贸易保护之实的贸易政策和措施界定为绿色贸易壁垒。应当说绿色贸易壁垒是WTO及其各成员方共同认可的贸易措施。它的存在具有完全意义上的合理性。因为绿色贸易壁垒限制的是以破坏环境为代价的贸易自由，而与保护国内产业无关。如果说一定限度内的关税壁垒是保护国内企业的合法手段，那么，一定限度内的绿色贸易壁垒则是保护环境的合法手段。 （三）突破环境保护与自由贸易之间的矛盾 虽然绿色贸易壁垒以保护环境和人类的身体健康为出发点，本身并不具有歧视性，但因为它以较高的科技水平为基础，在客观上使得发展中国家，尤其是最不发达国家的产品因为技术水平的限制退出发达国家市场。所以，在绿色贸易壁垒所倡导的环境保护与WTO所倡导的自由贸易之间便形成了矛盾和冲突。有效解决二者之间的矛盾，是目前WTO面临的新挑战。 1、解决的基本原则 WTO的宗旨中明确规定，贸易和经济事务的发展应以环境保护为宗旨，走可持续发展之路。这是解决二者矛盾的基本原则。 2、解决的基本方向 按照WTO宗旨的规定，各成员方应以符合不同经济发展的实际水平下各自的需求的方式，寻求达到上述目标的手段，又进一步承认有必要做出积极的努力以确保发展中国家，尤其是最不发达国家在国际贸易增长中获得与其经济发展相应的份额。也就是说，实现环境保护目标的手段，应符合不同经济发展水平各成员方的需求，同时确保发展中国家及最不发达国家应得利益。这是解决二者矛盾的基本方向。 3、解决的具体建议 WTO仅对协调二者矛盾的基本原则和方向做出规定，并没有指明解决这一矛盾的具体方法。根据WTO所界定的原则和方向，笔者认为，解决这一矛盾，应从以下几方面入手： （1）严格限制环境保护条款的使用 首先，环保条款的使用应当不违背WTO的基本原则。也就是说，使用环保条款，仍必须遵守非歧视原则，自由贸易原则，关税保护原则，透明度原则，保护措施可预测原则，促进公平竞争原则。使用环保条款，不得构成武断的不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制；不得违反关税保护原则；环保政策、措施仍需透明并具有可预测性，并且不因此导致成员方之间的不公平竞争。 其次，目前有关环保条款的规定，仅仅处于“质”的层面上，远远没有达到量化的要求。这是环境贸易纠纷频仍的主要原因。解决办法只能是量化环保条款的具体规定和适用规则，即确定一定水平的环境标准并严格执行。因为环境标准关系到商品（或服务）竞争力问题，涉及国内外企业公平竞争问题，所以，在量化过程中，必须借鉴WTO降低关税壁垒的经验，充分考虑到广大发展中国家，特别是最不发达国家的承受能力和适应能力，确立符合其经济技术水平的环境标准，同时对不发达国家给予必要的过渡期。当前许多发展中国家反对将环保标准纳入WTO多边贸易体系，这是没有必要的。应该明确，将环境标准纳入多边贸易体制，绝不意味着绿色贸易壁垒的提高。其实质是量化绿色贸易壁垒，规范环保条款的使用以减少环境贸易纠纷的必备手段。 （2）明确环境保护条款的含义及适用原则 WTO中环保条款简单、抽象、原则性强，而具体操作性差。正是环保条款的模糊界定，导致某些成员方滥用绿色贸易壁垒，阻碍贸易自由化。因此，我们必须明确环保条款的真正含义及适用原则，以实现正确、合理地使用环保条款，保护环境，避免环境贸易纠纷。具体办法就是充分注意WTO有关环境保护的判例，从中找出对特定词语含义的法律解释及相关条款的适用规则，作为适用环保条款的参照。（本文将在第三部分就这一问题作详细的分析）。 （3）通过降低相对绿色贸易壁垒提高绝对绿色贸易壁垒，实现环境保护与贸易自由的协调发展。 绝对绿色贸易壁垒与环境保护水平密切相关，是环境标准所确立的环保要求。而相对绿色贸易壁垒则与成员方经济、技术水平等环保能力有关，与贸易自由密切相关，是指环境标准对于国际贸易自由化的影响程度和水平。各成员方应在提高环境保护能力的基础上，逐步提高环境标准，并保证相对降低绿色贸易壁垒。降低相对的绿色贸易壁垒，有助于贸易自由化的发展，而提高绝对的绿色贸易壁垒，则有助于环境保护水平的提高。二者同时实现的基础，就是所有成员方经济技术水平等环保能力的提高。 三、WTO体制下的环境贸易纠纷处理 从以上的分析中我们可以明确：在环境保护问题日益突出的今天，绿色贸易壁垒得到了成员方的一致认可，有关环保的内容已经纳入WTO多边贸易体制。然而，WTO环保条款自身的弊端以及环境保护与贸易自由之间客观矛盾的存在，使国际环境贸易纠纷成为在未来很长一个时期内不可回避的问题之一。加入WTO后，我国应该合理利用WTO环境保护条款，建立绿色贸易壁垒以维护我国的环境利益。同时，我们要充分利用WTO争端解决机制，勇于启动WTO解决环境贸易纠纷程序，抵制发达国家以环境保护为名的贸易保护政策和措施，以维护我国企业的经济利益。 （一）环境贸易纠纷处理的基本法律原则、法律制度 1、法律适用原则 按照WTO《关于争端处理规则与程序的谅解》（以下简称DSU）第一条第二款的规定，如本谅解书的规则和程序与附录2中列出的专门的或增补的规则和程序出现分歧，则应以附录2中的专门的或增补的规则和程序为准。可见，在争端处理程序和规则适用方面，WTO主张的适用原则为特殊优于一般。 在实体法方面，DSU没有规定具体环保条款如何适用。因此，我们只能根据有关判例形成的反复适用的法律规则加以研究。（本文将在后面具体论述）。 2、法律解释原则 WTO环保条款具体内容的法律解释，基本上是按照《维也纳公约》31条 —— 33条所确定的原则进行解释。 （1）条约解释的通则 条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有的通常意义，善意解释之。上下文包括条约约文、序言和附件以及全体缔约国为缔结条约所订立的与该条约有关的任何协定，一方或几方提出并为其他缔约方接受为与订立该条约有关的任何协定。 （2）条约解释的补充规则 依照条约解释的通则仍属不明、难解或导致荒缪、不合理的，可使用补充资料解释。补充资料包括准备资料和缔结情况，如谈判记录，条约历次草案及讨论条约的会议纪录。 （3）各种文字认证的条约的解释 除条约规定或缔结条约时约定出现分歧时以某一文字的约文为准外，各种文字的约文同一作准，而且各种文字的约文推定为同一含义。解释时应综合考虑各种文字的约文，并选择最能协调各种文字约文的解释。 3、争端处理依据WTO协议并参照适用以往判例 从理论上说，专家组及上诉机构在审理案件时不应受到以往判例的约束。因为按照WTO有关协议和规则，争端解决机制（以下简称DSB）处理争端适用的法律只能是各成员方签字承诺的一揽子协议，而不包括DSB已通过的判例。但在实践中，专家组和上诉机构在处理具体案件时，都会考虑以往判例中的分析、推理及结论，以免对同一类事件做出前后不一的结论。①因此，判例对于DSB处理WTO争端，具有十分重要的参考价值和借鉴意义。当某一判例经实践检验正确无误，因而被反复引用时，这一判例实质上已明显具备了法律的意义和特征，成为DSB处理案件的法律依据。有关当事方如果不能以充分理由证明已有的裁决不适合于当前的案件，只能接受已有的裁决结果。因此说，DSB处理争端依据WTO协议规定并且参照适用以往判例。但DSB未通过的报告及明显违反WTO协议的判例，不具有参照作用。 4、举证责任的分担 （1）初步证据的举证责任——谁投诉谁举证 根据DSU第6条第2款规定，投诉方应当能够提出一份简要概述，足以明确说明作出该项投诉的法律依据。可见，投诉方对其主张负有提供初步证据的举证责任，这也是成立专家组请求所要满足的最低要求。 （2）举证责任的一般原则——谁主张谁举证 在专家组程序和上诉机构程序中，WTO确立的举证责任的一般原则是：提出积极性主张（具体要求或抗辨）的一方对其要求或抗辨负有举证责任。这一原则明显体现出“控辩式”特征。首先，控诉的成立，投诉方必须证明其投诉的基本事实。当投诉方完成了基本事实的举证责任，举证责任便转移到被诉方。被诉方的抗辩欲成功，它必须能够证明自己的行为不违反WTO协议或者存在豁免事由。 （3）有关环保争议的举证责任 由于WTO环保条款均以“例外”形式出现，因此，有关环境保护的争议也有其自身特点。就投诉方而言，举证责任即证明被诉方不适当地使用了环保条款或其行为违反环保条款之外的WTO协议；就被诉方而言，必须证明其根据环保条款提出的抗辩的成立。 5、DSB建议和裁决的履行原则 根据DSU第21条、22条规定以及现有 WTO争端处理的执行情况，可以看出成员方履行DSB建议和裁决的基本原则。 （1）适当履行原则 这是WTO规则对于成员方的最基本的履行要求。对于违反WTO协议义务的败诉方而言，适当履行DSB报告将彻底消除国际争端。否则，败诉方将陷入新的国际纠纷之中。印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国诉美国对小虾产品的进口禁令（DS58）一案，因为美国并未适当履行DSB报告，导致其再一次被诉。 （2）及时履行原则 这是WTO规则对于成员方履行DSB报告的时间要求。根据WTO争端处理惯例，DSB一般给予败诉方一定的合理期限作为履行期。DSB要求败诉方在双方商定或专家组裁决的履行期履行完毕。否则，根据DSU第22条的规定，DSB将授权投诉方启动赔偿、许可权或其他义务的中止程序。加拿大诉澳大利亚影响鲑鱼进口措施（DS78）一案，因澳大利亚未在8个月的合理履行期内履行DSB报告，DSB授权加拿大中止了对澳大利亚该协议条款下一定范围的特定义务。 （3）协商履行原则 DSB通过专家组或上诉机构报告后，一般只对履行进行监督，就具体履行方式不做强制性规定，而履行期限也以双方协商确定为原则。 （二）WTO判例形成的对具体环保条款的法律解释、法律规则 如前所述，WTO体制下环境贸易纠纷的焦点是有关WTO环保条款的适用和解释。然而WTO协议本身并没有争端解决所必需的解释和规则。因而DSB专家组和上诉机构在处理具体纠纷时大量引用已有的法律解释，并频繁适用判例所体现的法律规则。所以，我们必须掌握已形成的有关环境保护的法律解释和法律规则，作为环保条款的补充。 1、有关GATT第20条的法律解释、法律规则 GATT第20条规定，本协定的规定不得解释为禁止缔约国采用或加强以下措施，但对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制。以下措施包括：（b）为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施……（g）与国际限制生产和消费的措施相结合，为有效保护可用竭的自然资源所采取的措施。委内瑞拉、巴西诉美国汽油标准案（DS2、DS4），印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国诉美国对小虾产品进口禁令案（DS58）、加拿大诉欧盟限制石棉产品进口案（DS135）均是有关GATT第20条的争端，从中可以得到如下解释和规则： 成员方适用GATT第20条的规定用以免除GATT其他条款义务时，其所采取的环保措施首先要符合该条所列的具体例外的规定，其次还必须符合该条前言部分的要求，二者缺一不可。 这一原则对于该条所列的各项具体例外是选择性要求，即成员方适用时只满足一项规定即可。前言部分规定的“对于情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制”可以理解为对WTO基本原则中非歧视原则的变通规定。表明适用该款时不受非歧视原则的严格限制，而是拥有自己的限制尺度，允许一定限度内的差别待遇的存在。这种差别的存在不能构成任意的不合理的歧视，不能构成对国际贸易的变相限制。这种对于差别待遇的限制，较非歧视原则的要求更低。 引用GATT第20条g项规定实施限制措施时，应当对进口产品和国产品同样适用，不能区别对待。 “可能用竭的自然资源”不仅包括无生命的矿产资源，也包括有生命的动植物资源。具体哪些资源可列入“可用竭的自然资源”，应以国际上限制生产和消费的国际公约为准。例如有关保护动植物的国际公约。 “武断的、不合理的歧视”包括：成员方采取措施时没有经过与其他成员方的充分磋商、谈判；以其国内法的规定要求与其相同的政策；措施的适用对不同的国家规定了不同的条件，违背基本的公平和正当程序；措施本身单一、固定、无灵活性、不考虑其他国家情况等。 “必需”应理解为为达到一定水平环保目标没有与GATT相一致的措施或没有与GATT较少不一致措施存在。 “变相限制”含义为以环境保护为名规避“自由贸易原则”的行为。 2、有关《卫生与植物检疫措施协议》（以下简称SPS）第2条、第5条的法律规则、法律解释 美国诉日本影响农产品进口措施案（DS76）和加拿大诉澳大利亚影响鲑鱼进口措施案（DS18）均为有关SPS的环境贸易纠纷。从这两个判例中我们可得到有关SPS的法律解释及规则。 SPS第2条第2款规定，成员方实施的卫生与植物检疫措施应有充分科学的根据。根据DS76一案所形成的判例，“充分”是一个关键概念，其含义是要求在植物检疫措施和科学依据之间存在足够的关联。 SPS第5条第1款规定，卫生与植物检疫措施应以风险评估为依据。这明确了风险评估的客观要求。DS18判例表明，这一要求包括3个方面：一是指明成员方意图阻止其境内的疾病种类及其社会经济影响。二是评价多种疾病进入成员方境内的可能性。三是如采取了检疫措施后这一疾病进入的可能性。 SPS第5条第5款规定，各成员方应当尽量避免保护程度方面的任意的不合理的差异。根据DS18一案上诉机构的解释，要认定一成员方措施与该条款规定不符，必须满足3个条件：1、该成员在不同情况下采取了不同的措施；2、保护水平之间存在任意的不合理的差异3、措施导致对国际贸易的歧视或变相限制。 SPS第5条第6款规定，在制定措施实现适当的保护水平时，各成员应保证此类措施对贸易的限制不超过为达到适当保护水平所要求的限度。DS18一案上诉机构认为适当的保护水平的确定是关键，因为它决定了应该采取什么样的检疫措施。而超过必要的限度是指从技术和经济运行性考虑，存在可合理获得的另一措施，该措施可实现保护水平并且对贸易的限制大大减少。 SPS第5条7款规定，在有关科学依据不充分情况下，成员方有权采取临时的卫生与植物检疫措施。根据DS76一案的结论，该款适用条件应包括：1、有科学根据但不充分2、根据已获取相关资料采取措施3、成员应设法获取补充资料4、在合理期限内审查所采取的临时措施。 3、“有关环保条款相结合适用”的法律规则 加拿大诉澳大利亚限制石棉产品进口（DS135）一案开创了相关环保条款应当结合适用的法律制度。该案上诉机构认为，GATT第20条应与SPS的有关规定结合理解，因为二者都涉及保护人类生命或健康而采取的措施。根据这一判例，我们可以断定，在未来WTO环境贸易纠纷中，有关环保条款就同一环境同题做出规定时，其适用原则应为二者结合理解、适用。 （三）WTO判例形成的有关诉讼程序的重要法律规则、法律解释 1、争端解决机制（DSB）的管辖权 DSU第1条第1款规定了DSB的受案范围。即有关DSU附录1所列的各个协议的纠纷①。WTO判例形成了两类不归DSB管辖的争端，即DSB对于WTO成立之前的争议无权管辖，对双边贸易协议无权管辖。 2、投诉条件 DSU第6条第2款是有关成立专家组请求的具体规定，投诉是否符合这一规定，对于双方来说都很重要。对投诉方来说，这是启动投诉的程序要求，决定了其投诉的问题是否会被专家组考虑而进入实体审理，同时它也是投诉方进攻的第一步。在被诉方没能有效反驳初步事实情况下，专家组很可能据此判案；对被诉方而言，严格审查投诉方的这一程序，是其进行防范的第一道防线。以往判例对于DSU第6条第2款主要形成以下法律规则： 投诉的形式要求：投诉在形式上必须符合五个要求：1、以书面形式；2、指明是否进行了磋商；3、指明争议的特定措施；4、提供一份清楚表明争议问题的法律依据的概要；5、清楚指明被诉方违反协议条款下的哪一项义务。 投诉的实质要求：投诉方的投诉应达到两个目的：一是确定专家组的职权范围，二是使被诉方和第三方了解所诉的措施及法律依据。 投诉的最低要求：在成立专家组请求中提出被诉方违反了哪一条款及其法律基础，这是申请的最低要求。一般情况下，达到最低要求而不完全符合形式要求的申请必须满足投诉的实质要求方可成立，因为只有这样才能够完成投诉方对基本事实的举证责任。 投诉的时间要求：投诉问题必须在成立专家组的请求中明确提出，在磋商中提出，但在成立专家组请求中未提的问题，将不被纳入专家组审理范围。 投诉的前提要求：投诉的事件必须已经经过磋商程序。这是进行投诉的前提条件。 投诉的特殊要求：如果申请方请求设立的专家小组具有标准职权范围以外的职责时，申请方的书面申请中应包括特殊职责的建议文本。 3、合并审理制度 现有WTO判例对有关同一事件的两个以上投诉，基本上实行合并审理。在美国诉欧盟、英国、爱尔兰计算机设备进口海关分类（DS62、DS67、DS68）一案中，美国提出将这一案件分开审理，遭到DSB拒绝。可见，合并审理是DSB一项不成文的法律制度。 4、上诉范围及上诉机构的职权 DSU第7条第6款规定的是上诉的范围，即上诉机构的职权范围。有关这一条款的判例并不多，但在实践中具有重要的指导作用。 该条规定上诉应限于专家小组报告中涉及的法律问题及由专家小组所做的法律解释。美国诉日本影响农产品进口措施（DS76）一案的上诉机构认为：法律问题不包括对事实的认定和证据的分析。因而驳回了美国对证据认定问题的上诉意见。显然，上诉机构对法律问题作了狭义的解释。这提醒我们在专家组程序应当特别注意对事实和证据问题的阐述，因为这一问题不可上诉。 笔者认为，这很可能是一个错误判例，对法律问题的概念应作广义的解释。其一，该判例生效至今，没有上诉机构予以引用，而且在后来发生的类似的案件中，对同类问题上诉机构均结合法律规定予以裁决，未再驳回上诉意见。其二，从理论上说，程序性法律规定的目的仅仅在于规定有关主体的行为，保证诉讼程序的顺利进行，而不是赋予有关主体去回避客观存在的法律问题。因此说，该判例也违反法律的宗旨和目标。 小结 社会环境问题日益突出，WTO对于环境问题也日益重视。作为WTO成员方之一，我们应该认识到环境保护所带来的绿色浪潮是社会发展的趋势。为此，我们必须从思想上、行动上更加注重环境问题。在思想上，我们应当尽早为环保问题定位，正视环境保护与自由贸易体制之间的矛盾，接受绿色贸易壁垒给我国带来的挑战。在行动上，我们应努力提高我国的经济技术水平，提高环保能力，积极参与WTO有关环境问题的多边贸易谈判。同时，加强对国际环境贸易纠纷有关理论问题与实践问题的探讨和研究，建立我国的绿色贸易壁垒，并勇于利用WTO争端解决机制维护我国的环境利益，保护我国国内产业的自由贸易权和公平竞争权。 参考文献 1．http://www.wto.org:dispute report 2．《世界贸易组织国际贸易纠纷案例评析》 朱榄叶 法律出版社2000年11月出版 3．《WTO案例及评析》 韩立余 中国人民大学出版社 2001年3月出版 4．《WTO争端解决——案例与评析》 杨荣珍 对外经济贸易大学出版社2002年5月出版 5．《国际法》 程晓霞 人民大学出版社 1999年版 6．《世贸组织运行机制与规则》 王福明 对外经济贸易大学出版社 2000年5月出版 7．《WTO争端解决机制和反不公平贸易法律实务》 李圣敬、朱嘉宁 吉林人民出版社 2001年1月出版 8．《WTO与地方行政管理制度研究》 唐民皓 上海人民出版社 2000年7月出版 9．《WTO案例丛书》 王新奎 刘光溪 上海人民出版社 2001年版