西方国家环境税的发展及中国的对策 ——兼谈中国加入WTO后如何面对绿色非关税壁垒 李挚萍* 摘要：近年来，运用经济手段解决环境问题已受到世界各国的高度重视，而税收手段则是其中最重要的一种方式。20世纪90年代以来，西方国家的环境税制发展非常迅速，这一趋势值得我们关注。本文在此介绍了西方环境税制发展的进程和最新趋势，总结了它对中国的影响和启示，并对完善中国的环境税制提出了一系列建议。 关键词：环境税、环境税制、环境税制改革 税收是国家进行宏观调控的重要手段之一，通过征税，在社会进行利益的分配和再分配，从而调节人们的社会经济活动，实现国家确定的各种目标。在以市场经济为主导的经济体制下，环境保护目标不能完全靠市场机制来实现，国家的适当干预必不可少，税收这一重要的经济杠杆在环境保护将起到日益重要的作用。 税收手段在环境保护领域的运用主要体现在环境税的确立。环境税，简单来说是居于环境保护目的而征收的税收。经济合作与发展组织1993年在一份关于税收与环境的报告中认为环境税包括两个组成：一是初始即为实现特定环境目的而设立和征收的，并且被明确确认为“环境税”的税收。如排污税等；二是最初并非以环境保护为目的而设立，但是对环境保护有影响而后从保护环境的立场修改或减免的税，如能源税、燃料税等。 环境税通常可以分为以下几大类：（1）对直接排放到环境中的污染物征收的税收。即排污税。如污水税、噪声税、垃圾税、二氧化硫税和废物税等。有些国家的排污税以排污费的名义出现；（2）对产生环境影响的商品和服务征收的税收。如能源税、碳税、汽车税、化肥税、农药税、一次性用具税等。（3）对开发和使用自然资源而征收的税收。即资源税。如石油税、煤炭税、有色金属税、水资源税、盐税等。资源税是为了节约合理使用资源、进行环境恢复，补偿资源价值等目的而课征的税。 广义的“环境税”还包括税款减免和税收差别。税款减免指用于鼓励消费者和企业的有利于环境保护活动的各种税款减免，如对投资于削减污染物事业的企业减免所得税；对污染削减设备和再循环物品免征销售税等。税收差别指根据物品和服务在生产和消费过程中损害环境的轻重课加不同的税率。税收差别手段在西方国家被广泛采用，如对高排污汽车和低排污汽车、含铅汽油和无铅汽油、柴油车和汽油车等征收差别税收。 一、西方国家的环境税制 （一）西方国家环境税的发展 自从“污染者负担”的原则在20世纪70年代开始被广泛接受，并成为环境保护的一项基本原则后，环境税作为该原则的一个体现同时在西方国家出现。这些国家希望通过环境税这种手段，对环境的各种用途定价，更准确地反映经济活动的真实成本，从而克服市场局限，改善市场功能。西方环境税的发展大致已经历这几个阶段：（1）20世纪70年代到80年代初。这个时期环境税主要体现为补偿成本的收费（Cost-Covering Charges）。其产生主要是基于污染者负担的原则，要求排污者承担规制、监控排污行为的成本，因为规范排污行为需要付出代价。其种类主要包括用户费、特定用途收费等，尚不属典型的环境税，只能说是环境税的雏形；（2）20世纪80年代至90年代中。这个时期的环境税种类日益增多，如排污税、产品税、能源税、碳税和硫税等纷纷出现。其功能则综合考虑了刺激和财政功能。各种排污税主要是用于引导人们的行为方式，而各种能源税则主要用于增加财政收入，同时，也希望其产生积极的环境影响；（3）20世纪90年代中期以来至现在。这个时期是环境税迅速发展的时期，为了实施可持续发展战略，各国纷纷推行绿色的财政、税收政策，许多国家还进行了综合的“绿色税制改革”。现在西方国家不仅普遍建立了环境税制，而且环境税在许多国家已成为环境政策中的主要手段。 20世纪90年代中期以来，许多西方国家所进行的环境税制改革尤其值得我们关注。这一改革总的来说有如下特点： 1. 将税收负担逐步地从对收入收税转移到对环境有害的行为收税 90年代中期以来，西方国家环境税收制度改革精神的核心就是进行税收负担转移。根据改革的深浅又有两种模式：第一种模式是根据环境保护的要求重新改组税制结构。以丹麦、芬兰、挪威、荷兰和瑞典等北欧国家为代表。这些国家改革的方向是通过进行税收整体结构的调整，将税收重点从对收入征税逐步转移到对环境有害的活动征税。丹麦议会1993年通过的税制改革方案的基本精神就是在劳务和自然资源及污染之间进行税收重新分配，将税收重点逐步从工资收入向对环境有副作用的消费和生产转化。这次改革使收入税从1994年至1998年降低了8-10个百分点。与此同时，新的环境税数额则达到120亿丹麦克朗（DKK）。瑞典是第一个实行此类税负转移的国家，其重新分配的税收负担总和已超过其GDP的6%，在劳务税和能源税之间的税负转移占了其中的4%，这一改革的进程仍在进行之中。同样的政策目标也成为芬兰、挪威和荷兰税收制度改革的基础。 德国原来未采取这种改革模式，后来为了和上述国家相协调，分别于1999年3月24日和1999年12月16日颁布了《关于推行生态税改革的法案》（The Act on Introduction of Ecological Tax Reform）和《关于继续进行生态税改革的法案》（The Act on Continuing the Ecological Tax Reform），开始了较深层次的生态税改革，其目标也是将税收负担从劳务转向自然资源与环境。 另一种模式是“零打碎敲”的方式，通过增加新税和调整现行税收的方式为环境保护提供刺激作用。以比利时、法国、卢森堡和瑞士等国为代表。与前述国家相比，这些国家应运环境税也逐渐增多，但是就综合的税制体制而言，仍然限于一个很小框架内，没有进行全面的税制改革。 2. 以能源税为主体，税种多样化 环境税的种类显多样化趋势。丹麦是欧盟中最早进行环境税收改革的国家之一，自从1993 年议会通过生态税收改革决议以来，增加了对汽油、柴油、电、煤、水及垃圾、废水和尼龙袋（塑料袋）征收的税款，其环境和能源税已占该国税收总额的10%左右。从税制结构和税种设计来看，荷兰是实施环境税中较为典型和成功的国家。荷兰政府为保护环境而设计的生态税收有：燃料税、噪声税、垃圾税、水污染税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税、汽车特别税、石油产品税和消费税等。种类繁多，体系较完善。目前，该国9%以上的税收收入来自环境税。多年来，荷兰政府利用税收杠杆较有效地提高了整个国家的环境保护水平。挪威也是世界上环境税最完善的国家之一，其相关税种包括二氧化碳税、二氧化硫税、润滑油税、能源税、汽油税、柴油税、机动车相关税、飞机升降噪声税等。 在环境税体系中，能源税及其相关税占居非常重要的地位。1997年，欧盟15国环境税收入占整个国家税收收入的比例平均为6.71%，其中能源和交通税占的比例就高达6.46% 。征收能源税的最初目的是为了增加财政收入，但是在环境税制改革的时候则日益突出了其环境目的。其原因主要是在西方国家，能源消耗量巨大，由能源的消耗而导致的污染非常严重，而且由此而产生的酸雨、全球变暖、气候变化等现象已成为全球关注的焦点。通过征收能源税希望达到合理开发和节约利用能源、提高能源利用率，加快发展可再生能源和保存不可再生资源的目的。 3. 重视税率差别和税收减免的调节作用 为了提供正确的市场和价格信号，更好地引导人们的行为，完善国家的激励机制，西方国家的环境税非常注重税率差别和税收减免的调节作用。如德国从1999年开始推行的生态税改革，在确定增加能源税率的同时，规定了下列一系列减免措施：所有的地方公共交通工具（公共汽车和校车、铁路和出租车）只支付增加的能源税率的一半；公共的货车和铁路运输（铁路、电车、无轨电车、地方火车、地铁和悬浮列车）只负担电税的50%；合并生产热和电力的设备，其每月的使用率或每年的任意使用率不低于70%的，可以完全减免现行的矿物油税；直接使用由风能、太阳能、地热能、生物能、水能等可再生能源生产的电和由此类能源制成的蓄电池或类似系统产生的电免除电税等等 。芬兰的现行的能源税由交通燃料税、采暖燃料税以及电税组成。燃料税又分为基本税和附加税。基本税为了推动环境保护而进行不同的设计，无铅汽油、合成汽油及低硫柴油适用较低的税率。芬兰的电税也是分为两个等级：一个较低的税率（2.5 pennies/kWh）适用于工业和温室种植业；一个较高的税率（4.1 pennies/kWh）适用于家庭和服务业。为了提高可再生能源的竞争力，已向利用风力、树木和以燃料树木而生产的电力征收的电税可退还。又如荷兰的垃圾税是对产生、收集垃圾的业主征收。基于环境保护的目的对一些废弃物有不同的对待，如有机废弃物（指蔬菜、水果和花草废物），在荷兰，有机废弃物被分开收集并用于堆肥，这是一种有利于环境的处置方法，因而这些废弃物不用交税 。 4. 推行税收中性（revenue-neutrality）政策 在大多数的西方国家，一般的税收水平已经很高，推行任何一种新的税种都可能遇到较多的来自于政治上和社会上的阻力。为了使环境税，特别是具有重要经济意义的环境税具有政治上的可行性，许多国家推行税收中性政策。所谓税收中性是指国家通过对纳税人进行补偿、补贴等形式、或者以减少其它类型的税收的方式，以使纳税人获得与其所支付的环境税等值的款项。其目的就是在不增加纳税人税收负担的总体水平的基础上增加环境税。因此，政府在确定新的环境税的同时，要在各种税收返还方式中进行选择。从目前的情况看，返还的方式通常有以下三种：①直接返还给纳税人。包括直接将税款退还纳税人治理污染或用于刺激其投资于环境保护领域，向纳税人提供信息和培训等；②返还于相关领域。如部份来自于废物税的税款返回到废物管理和处理领域；③减少其它税收。如收入税、劳动力税、资本税和消费税等。1993年欧盟在其《戴乐增长白皮书》（The Delors’ White Paper on Growth）中曾提到：“如果失业和环境污染的双重挑战都要被强调，那么可以设想进行一种转换机制通过提高污染者的负担来降低劳动力成本。”德国1999年开始的生态税改革伴随着“税收中性”政策同时推行，因为这些税收通过减少其它财政征收的方式被返还给工商界和个人。丹麦、瑞典、挪威等国征收二氧化碳税都奉行税收中性的原则，收取的税款通过降低企业缴纳的社会保险税金额，资助企业进行污染治理或安装防治污染设施等方式返还给企业。荷兰1996年开始征收的能源税主要由最终的消费者（包括家庭和小型商业机构等）负担，而政府则通过改革个人收入税，如减少课加于第一收入等级之上的税率，提高免税额度，提高对老年人扣税的标准等方式，将税收收入返还给纳税的家庭；通过减少雇员工资结构中由雇主负担雇员的社会保险费部份的额度，提高小型独立商业机构的扣税标准，减少公司税率等方式，将税收收入补偿给商业机构 。瑞士于1998年7月1日对超轻供暖油征税，1999年1月1日对挥发性有机混合物征税。税收收入全部以降低医疗保险费的形式返还给家庭 。 （二）西方国家环境税实施的效果、存在的问题和未来的趋势 环境税实施多年，已在一些领域取得明显的效果，主要体现在：（1）削减了污染物的排放和改善了环境质量。如瑞典从90年代初开始对容量超过10MW和生产超过50GWH的热电生产者实际排放的氮氧化物进行收费，根据其最终的能源生产情况，收费的全部收入返还给被收费的装置。因此，收入的最后效果是零，但是却在高排放企业和低排放企业间对收入进行了重新分配。返还在收费的当年进行。1992年实际的排污削减达30%-40%，超过了预期的20%-25%的削减水平。并且促使人们遵守1995年实施的更严格的排放标准。瑞典自征收硫税以来，油中硫的含量从1990年到1995年降低了40%，燃煤和泥炭中硫的排放也有相当程度的降低。又如北欧国家瑞典、挪威、芬兰等都对化肥的使用进行收费，导致这些国家在农业中使用化肥的数量逐渐下降，维持在较低的比例，较好地保护了土壤，其中挪威在1980年到1988年间，每公顷磷的使用下降了约40%，之后则保持稳定。大部分国家对无铅汽油和含铅汽油实行差别税收，使市场中无铅汽油的价格低于含铅汽油，无铅汽油的市场占有额大大提高并将含铅汽油逐出了市场。 （2）促进了技术革新并在一定程度上提高了竞争力。由于环境税的征收提高了部份矿石燃料、能源和水等资源，以及部份产品的价格，促使企业在技术、工艺和产品的生产过程等方面进行革新。并且由于这些革新，在某种程度上也提高了企业的竞争力。如美国对破坏臭氧层的碳氟化物征税，刺激了企业开发了新的替代品并出口到他国，占领了国外市场。瑞典对含硫柴油收税，推动了企业开发了新的少污染的燃料。环境税的正确设计有助于引导经济走向更符合生态效应的轨道。（3）增加了财政收入和环保资金。西方国家由征收环境税筹集到的财政收入增加明显。环境税在整个国家税收中所在的比例虽然还很小，大部份国家都在5%-10%之间，但增长迅速。随着生态税制改革的深入，环境税在整个税收结构中的比例仍会继续上升。在征收环境税的初始阶段，部分国家对环境税款都实行专款专用，也保障了环保所需的资金。 但是由于环境税实施的时间仍不长，对其效果的全面评价还相当困难，首先是评价其影响的数字不容易收集，特别是有些影响需要经过较长时间才能显现；其次，难以将环境税的影响和其他措施，如更严格的标准、许可证制度、技术的进步等的影响区别开来；再次，一些环境税的影响需要与其带来经济、社会影响综合起来考虑才能客观评价。 此外，环境税在推行过程中也遇到不少来自于政治上的阻力，反对派的观点主要认为：（1）环境税的实施在一定程度上导致国家的竞争力和就业率下降。如因为征收环境税，产品的成本增加了，出口的竞争力受到影响。生产企业可能转移进而导致失业率上升；（2）对低收入阶层影响较大。税收负担从收入税向能源税和其它环境税转移，而能源及其它资源的消耗在低收入家庭的支出中所占的比例大于高收入阶层，税负转移主要的受益者可能为中上收入阶层，低收入者受惠不多，甚至相比之下在国家税收总收入中承担的比例上升。导致一些新的社会问题；（3）各国税收的不平衡容易导致国内税与国际贸易之间的冲突；（4）环境税自身在功能上有冲突。环境税如要达到环境效果，必须对人的行为有刺激作用，即能减少人们对环境有害的行为，其后果必然带来税收的下降。而环境税如欲达到财政目的，其必须保证税收收入的稳定。所以，把国家财政收入大幅度转向这个领域是欠妥的。 环境税的提高，在某种程度上会影响到国家竞争力，这是西方国家最关心的问题之一。为了缓和这方面的不利影响，各国已采取或正在考虑采取如下一些措施：（1）对特定行业、部门提供税收减免。如对能源密集型企业减免能源税或碳税，以减轻这些行业的负担；（2）征收边境调整税。即对进口商品征收国内税和对出口商品退还国内税，以抵消国内税对竞争力的影响；（3）提高税收门槛。如对能源和水资源的初始消费提供免税，与此同时，提高一定消费水平之上的税收；（4）返还税款；（5）改革营业税中能源成本的计算方法；（6）进行国际协调等。 西方国家环境税的实施过程中暴露出来的一些问题也值得我们借鉴，一是大部分的环境税的税率仍太低，起不到预期的刺激作用；二是国家实施的某些政策和环境税的宗旨不协调，使环境税的作用被抵消。如有的国家一方面征收化肥税，另一方面又对农民使用化肥提供补贴；四是有些环境税的设计没能很好考虑经济的承受力，引起了一定的社会问题。如英国对汽油税提高得太快，导致出现能源危机，并波及其他国家和地区。 尽管存在着各种的问题和阻力，但是总的来说，环境税在西方国家受重视的程度有增无减，随着人们对运用经济手段在解决环境问题的认识的加强，环境税的使用范围和强度仍将继续扩大。 二、西方国家环境税的发展对中国的影响及启示 （一）对中国的影响 在世界经济日趋全球化，中国已加入WTO，正在融入世界经济主流的大背景下，西方国家环境税制的发展不可能不对我国产生影响。西方国家环境保护要求的日益提高，虽然主要出于保护环境的目的，但也不容忽视他们存在这样一种企图，即通过提高环境要求建立新的贸易保护机制。这些国家经过几十年的关税削减后，关税水平已大幅度下降，有些甚至降至零。关税壁垒正在逐渐消失的同时，一些国家开始将贸易保护措施的重心从关税壁垒转向非关税壁垒，特别是打着环境保护旗号的绿色非关税壁垒。因为WTO的一般例外条款，主要指《关税及贸易总协定》（GATT）第20条，为各国基于保护人类及动植物的生命或健康，为了养护可穷竭的自然资源，在符合特定条件的情况下，采取和WTO一般规则相悖离的国内措施提供了可能和法律依据。进入20世纪80年代以来，援用GATT第20条的次数大大增加，但援用者基本为发达国家缔约方，西方国家以该条为由采取的国内措施多数涉及环境与资源的保护。随着西方国家和发展中国家环境税差异的加大，西方国家以该条为由在税收领域采取国内措施如征收边境调整税、绿色反倾销税，以及在国际领域对发展中国家高施加更大的压力的可能性也必将增加。 对进口产品征收国内税能保证进口产品支付和国内产品相同水平的税收，从而消除其在国内市场上对竞争的不良影响。这是发达国家积极提倡的一项措施。当前一个有争议的问题是，在征收环境税的情况下，实行边境调整税是否和WTO的原则相冲突？WTO仍在探讨这个问题，目前尚无明确定论。西方国家的观点认为：“根据已约定的规则，世界贸易组织的规则已被解释为：一般会允许根据产品特征和实物性投入对产品实行边境税调整，而不允许根据国内加工税对进口品实行边境税调整。这些规则当然不会直接限制一个国家采用税收手段以解决国内环境问题。” 但是他们也担心由此带来的对环境效益的抵消和变相的保护主义。所以肯定会将它们提交到国际层面上讨论和解决。在实践中已有部份国家采取了这种做法，如美国在20世纪80年代曾对加拿大的石油及某些进口产品征收边境调节税，在20世纪90年代对进口产品根据其本身含有或生产过程中使用碳氟化物（CFCs）的数量征收碳氟化物税。前者引发了美国和加拿大的诉讼纠纷。后者引起的争议则不大，主要因为CFCs类物质是国际上普遍限制，而且在短期内要淘汰的物质。 在国际领域，西方国家会积极利用现有的双边和多边机制，协调各国的税收差异，对低税率国家施加压力，逐步缩小差距水平。现在，欧洲国家在欧盟层面上已开始协调这个问题，比如在能源和交通税方面，由于各国的税收和收费水平相差很远，为了减轻由此而带来的冲突，欧洲委员会于1998年7月1日发布一份名为《公平支付基础设施费用：一个有关欧盟交通基础设施收费的阶段性的处理手段》（Fair Payment for Infrastructure Use: A Phased Approach to Transport infrastructure Charging in the European Union）的白皮书，提出上述税收或费用除了包括建设和维护基础设施的社会边际成本外，还应加上使用这些设施所产生的外部成本（如环境成本）。欧盟于1992年颁布的《矿物油指令》（Mineral Oils Directives）为一系列的矿物油设定了最低税率，并提供了一个协调的框架。 多年来，西方国家力主将环境问题纳入WTO新一轮谈判就是希望在更广泛的范围协调这方面的问题。而环境税的差异必将会列入议事议程。因而，中国和广大发展中国家面临的压力和挑战将会增加。 另一个会产生的影响是环境税差异带来的污染转移问题。从20世纪70年代开始，伴随着进行产业结构的大调整，国际上出现了发达国家将污染行业和污染物向发展中国家转移的趋势。中国实行对外开放政策以来，已有大量的境外污染行业转移到境内，从90年代开始，又出现外国频繁地将各种固体废弃物运到中国来堆置和处理的现象。当然，这种转移并非主要出于环境保护方面的原因，而是因为中国廉价的劳动力和资源，广阔的市场。但随着国外环境标准和环境税收的进一步提高，由此而导致的污染转移必将增多，中国必须采取相应的对策。 （二）对中国的启示 西方国家环境税的发展，也给我们提供了很多启示。 启示一：环境税在解决环境问题方面在巨大的作用，中国也应充分利用这一手段。实践证明，环境税是落实污染者负担原则，将环境外部成本内部化，把环境保护目标纳入总体经济社会政策的有效手段。税收这种调节手段与环境保护中传统的命令和控制手段相比，有如下优点：①可以为排污者提供更大的灵活性和更多的选择性。税收确定后污染者可以用最符合成本—效益的方式对市场信号做出反应，在交税和削减污染物之间进行选择，在削减污染物方面又可以选择降低产量、安装污染治理设备、提高生产效率和改变生产工艺等方式。如果环境税固定在一个适宜的水平上，就会使达到确定的环境目标的总成本最小化。②由于污染者必须对排污支付税款，环境税可以对减少污染产生持续的刺激作用，从而鼓励人们不断革新技术，采用更有效的污染控制方法，降低控制污染的成本。③税收手段是一种自我规范的手段，一旦实施，市场的力量将会驱使污染控制目标的实现，不需要通过行政办法去给每一个污染者规定排放的限额，由此降低了管理、监督和强制执行成本。④通过征收环境税，还提供了在命令和控制制度下不会筹集到的收入。所以，中国也应该充分利用环境税这一手段，发挥其应有的作用。 启示二：中国有必要建立自己的环境税收体系，防止境外污染转移及履行自己应该承担的国际义务。随着经济的持续发展，中国的环境压力非常大，人们对环境质量的要求也越来越高，中国有必要强化自己的环境保护手段，控制境外污染转移，改善环境，保护人民的身体健康。环境税是一项符合国际发展趋势，为广为接受的手段，中国也应借此建立自己的门槛。同时，中国是国际环境事务的积极参与者，和世界各国人民一道承担着保护人类生存环境的义务，中国不仅不应该成为污染的避难所，而且要和其他国家合作，使污染无处可逃。完善中国的环境税制也是中国对国际社会应尽的义务。 启示三：认真研究西方国家的环境税，规避其高税率对中国对外贸易和对外投资的不良影响。在相当长的一段时期内，中国和西方国家的环境税会有很大的差异，由此而产生的冲突和不良影响不可避免。中国加入WTO以后，成员国之间的贸易和商业纠纷主要在WTO提供的纠纷解决机制下处理。所以，我们必须认真研究WTO的相应规则及适用例外规定，一方面防止西方国家滥用这些规定实行新的贸易保护主义，另一方面，也要为中国的企业避免这些国家高环境税率的影响献计献策，对一些不可避免的影响做好充分的预计和准备。 三、完善中国的环境税制 中国的环境税收制度起步较晚，目前还很不完善，严格来说还没有真正意义的环境税，可以勉强归入环境税行列的有资源税、车船使用税、城市建设维护税、消费税、固定资产投资方向调节税、城镇土地使用税和耕地占用税等，但其环境功能并不突出，也没起到相应的作用；以环境保护为目的设定的税收差别和减免非常少；排污税几乎还是空白；作为环境经济手段的核心—排污费，只是一种不规范的准税性质的收费，使得税收这一重要的经济手段在环境保护中没能发挥应有的作用。根据中国国情完善中国的环境税制既是适应市场经济体制下环境保护的要求，也是实施可持续发展战略的需要。 （一）完善现行相关税制 要建立完善的环境税制，从长远来看，有必要根据可持续发展的要求对我国的税收体系进行综合重构。 这是一个长期、艰巨和复杂的任务。在近期对现行税制的改革可以从以下几方面进行： 1. 改革资源税 资源税是对在中国境内开发、利用自然资源的单位和个人就其开发、利用资源的数量或价值征收的一种财产税。在中国现行税制框架中，资源税仅是作为一种级差税收而设计的，征收的目的是调节资源开发者之间因不同的地域、不同的资源贮存条件而形成的级差收益，使资源开发者能在大体平等的条件下竞争，同时促使开发者合理开发和节约使用资源。从资源国有的角度来看，资源税是开发者对应税资源使用权的一种购买，从过去的无偿使用变为有偿使用。具体纳税人适用的税额主要取决于资源的开采条件，税额高低与该资源开采的环境影响无关。 此外，现行资源税的征税范围也过于窄小，根据1993年12月国务院颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》，资源税的征税范围包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色和有色金属矿原矿、盐等7个应税产品，仅限于部分不可再生资源，而对具有重大生态环境价值的可再生资源如地表水、地下水、草原、森林和野生动植物等资源缺乏税收调节，造成了这些资源的不合理开发和利用。再有，已开征的资源税的税率太低，起不到税收杠杆的调节作用。资源税的计税依据也对资源的合理开发、利用不利。现行资源税的计税依据是：纳税人开采和生产应税产品销售的，以销售数量为课税依据，纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税依据，这会使得企业对开采而无法销售或自用的资源不付任何税收代价，间接鼓励了纳税人不顾自然资源的积压和浪费盲目开采。 因此，改革资源税，首先，要在相关的资源税立法中确定以保护自然资源，促进自然资源的合理开发和利用为主要宗旨。将资源税和环境成本以及资源的合理开发、养护、恢复等挂钩，根据资源的稀缺性、人类的依存度、不可再生资源替代品开发的成本、可再生资源的再生成本、生态补偿的价值等因素，合理确定和调整资源税的税率。有的学者还主张级差收入实质上属于使用国家资源的地租问题，应将它与税收分离，通过国有资产管理部门以所有者的身份与资源经营主体根据具体情况进行谈判，以合同的形式确定，从而消除级差地租对现行资源税的困扰。 其次，应扩大资源税的征收范围，在当前最紧迫的是把水这一重要资源纳入资源税的范围，对在工农业生产中直接抽取的地表水和地下水资源进行征税，提高城市生活和生产用水的价格，按照水资源的全成本价格理顺水资源的价格体系。在条件成熟的时候还要逐步将土地、森林和草原等重要的自然资源都纳入收税范围。同时，将资源税的计税依据改为按资源开采或生产的数量计税,考虑资源在开发利用过程中对环境的不同影响实行差别税率，如我国煤炭燃烧过程中二氧化硫排放量巨大，导致了严重的大气污染和酸雨污染，应对高硫煤实行高税额，从而限制高硫煤的开采和使用。 2. 根据环境保护的需要，实行差别税率和税收优惠政策 现行税制对环境的考虑非常不足，基于环境保护目的而实行的税收差别和税收优惠非常有限，主要措施有：（1）企业生产的原材料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤及其他工业废渣生产的建材产品，免征增值税；（2）企业利用废液（渣）生产的黄金、白银免征增值税；（3）废旧物资回收经营企业增值税在2000年底前实行“先征后返还70%”的优惠政策；（4）资源综合利用项目固定资产投资方面调节税实行零税率；（5）林业综合利用产品的增值税实行即征即退；（6）企业综合利用本企业生产过程中产生的，在《资源综合利用目录》内的资源做主要原材料生产的产品所得，以及企业利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉煤灰做主要原料，生产建材产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5年等。 2001年8月21日中国国家经贸委、财政部、国家税务总局和国家环保总局于联合发布通知，对生产、销售达到低污染排放限值的小轿车、越野车和小客车减征30%的消费税 。在国家税收政策中，像这样明确考虑排污因素的还是第一次，这是一个非常有意义的开始。 为了使我国的税收制度向着与环境更“友好”的方向转化，今后，应更充分地利用税收优惠和税收差别的手段来体现环境政策要求。包括：（1）在投资环节，鼓励企业进行治理污染和环境保护的固定资产投资，对此类投资减免固定资产投资方面的调节税或允许此类固定资产加速折旧，鼓励企业投资于环保产业等；（2）在生产环节，鼓励企业进行清洁生产，对采用清洁生产工艺、清洁能源进行生产的企业，综合回收利用废弃物进行生产的企业在增值税、所得税等方面给予优惠，对生产中严重损害环境的企业加重税收；（3）在消费环节，鼓励对环境无害的消费行为，对利用可循环利用物资生产的产品，可再生能源等征收较低的消费税，对环境污染严重或以不可再生资源为原材料的消费品，如含铅汽油、含磷洗涤剂、一次性不可降解用品、高含硫汽油等征收较高的消费税；（4）在其它环节，如科研、产品的研制和开发、技术转让等领域鼓励对环保产品和技术的开发、转让，对环保企业给予所得税上的优惠等。通过税收的差别引导人们选择对环境友好的生产和消费方式。 3. 在进出口环节征收环境调节税 改革开放以来，许多地区打着来料加工等名义从国外引进了不少废弃物，在取得微薄的加工费的同时，却留下了难以消除的严重的环境后果。有的国家将本国淘汰或即将淘汰的严重污染环境的产品和设备转移到中国来，造成污染的转移。随着中国环境压力的增加和环保要求的提高，中国也有必要在进出口环节征收环境调节税。对进口的那些对环境有严重污染，或有长远的环境影响而难以治理，或者治理成本很高的物品征收进口环节的环境调节税。对出口的消耗国内大量的自然资源，或者留下严重的环境问题的原材料、初级产品、成品征收出口环节的环境调节税。 （二）开征新的环境税种 严格来说，我国还没有真正意义的环境税。为了弥补这个缺陷，应着手准备以下工作： 1. 改征收排污费为征收排污税 目前，我国没有排污税，而是实行征收排污费制度。排污收费制度始于70年代末，一种污染物适用一个收费标准，目前大约已有一百多项国家排污收费标准和数十项地方补充收费标准。该制度建立以来，为污染控制筹集了大量的资金，也在一定程度上促进了企业加强环境管理和治理污染。但是由于缺乏规范性和权威性，也存在着较多问题，如收费偏低；征收面不够广；征收难度大、征收率过低；排污费的使用和管理较为混乱，非法使用的现象普遍。为此有必要对排污收费制度进行改革.改革的趋势是费改税，由于在短期内进行此项改革有较大的难度，所以，当前先对排污收费制度本身存在的各种弊端进行一定的改革完善，提高排污费的收费标准，规范排污费的使用与管理，尽可能充分地发挥排污收费的刺激和调节功能。同时着手准备建立排污税制度。 根据国家收费制度改革的相关精神，要将那些具有税收性质或名为“费”实为“税”的政府收费项目中，纳入税收的轨道；对那些本来即属于收费范畴或名与实均为“费”的政府收费项目，则要按照收费的办法加以规范，实现“税费归位”，规范政府的收入和加强国家的财政调控能力。 适合费改税的项目主要指那些收入来源相对稳定、持续时间长、受益面相对广泛且宜于保持连续性的收费项目。 而排污费基本符合这些特征。排污费的征收对象是排污的单位和个人，征收面相当广，只要排污行为持续，收费就会持续，收入来源稳定。而且排污费虽然还是实行专款专用，但是无偿返还给排污者的作法已取消，基本上由政府统一支配使用。所以将排污费改为排污税是可行。排污税的纳税人是污染性企事业单位和个人，课税依据是排污者排放的各种污染物，税率的设计要体现污染程度的差别、污染物处理的难度及企业的承受能力。由于该税在实际征收中的技术难度较大，需要借助环境监测手段和监测系统。所以税务部门可以委托环保部门代征。环保部门已经形成较完善的环境监测系统和环境监理系统，这种体系要解决排污税的计算和征收已经不成问题 。 至于排污税于短期内仍可实行专款专用，在财政部门的监督下，由环保部门负责使用。国际上对于税款的专款专用有不同的看法。反对者认为税款收入是专款专用的话，用于具体项目的资助数量将取决于税收收入的大小，并独立于一般的费用-效益分析和项目评估。这可能容易导致资源配置的低效率，或者是因为税收收入太多把过多的收入用于环境项目，或者是因为税收收入太少不能为环境项目提供足够的资源。此外，由于价格弹性的变化和新的低污染生产方法的采用，从环境税筹集来的收入可能会随时间递减。专款专用妨碍了政府开支的结构优化。从长期来看，它会造成低效率和刚性。而且存在着把环境税的资金专款专用的需求，也会有把其它税收收入（如健康、交通等）专款专用的需求，随着专款专用基金份额的增加。政府可能会发现它无法确定优先次序。 但是专款专用被认为是提高新税的可接受性的一种手段，因此，许多国家在征收环境税的初期实行专款专用政策，尔后则决定把其收入纳入到一般预算或资助一般预算开支。所以，从长远来看，专款专用只是过渡性的政策，将排污税纳入一般财政预算是必要的。 2. 逐步开征一系列污染产品税 为了控制机动车辆尾气污染，目前世界上许多国家已广泛开征能源税和燃油税。我国机动车辆的数量增长非常迅速，城市中由于机动车辆排放尾气带来的大气污染日益严重。同时，我国消费税对汽油、柴油以定额的方式征收税款，在当前国际油价大幅度上升的情况下，大大减少了国家的相关税收收入。因此，应尽快开征燃油税，对汽油、柴油、重油等在其销售环节从价开征燃料税，一方面控制燃油的使用，保护大气环境；另一方面增加国家税收收入。此外，对燃料和燃油开征碳税、硫税、氮氧化物税和氯氟碳（CFC）税等，一方面可以减少我国大气污染中急需控制的碳化物、硫化物、氮氧化物和氯氟烃类物质等，另一方面有助于配合我国履行有关保护臭氧层和防止气候变化等国际公约中规定的减排、禁排受控物质的国家义务，在最后的禁排日期到来之前，运用税收手段限制受控物质的生产、销售和使用。在条件具备的情况下还可以征收塑料袋税、含磷洗涤剂税、化肥税、农药税等。 总而言之，环境税制的建立和完善必须与国家的税收制度和环境管理制度相协调，与国家的经济、社会发展相适应，以实现可持续发展为最终目标。