对国际贸易实施环境管理的法律问题 高捷达* 摘要：伴随环球环保时代的到来和中国的“入世”，国际贸易与环境保护之间的矛盾与协调问题日益突出。本文通过对中国“入世”后的有关对国际贸易实施环境管理的法律问题的探讨指出：必须研究有关环境与贸易的法律问题的影响，采取切实有效措施，促进经济发展与环境保护相协调，使可持续发展事业得以支持。 一场绿色变革浪潮正席卷全球。它涉及到地球上每一个国家、每一个社会、每一个家庭和每一个人。它的意义不亚于1万年前的农业革命和200年前的工业革命。它的发生、发展预示着人类正在迎接一个伟大的新文明——绿色文明的到来。随着国际贸易与环境保护之间的矛盾与协调问题的日益突出，环境保护问题正在对国际经济贸易的发展产生越来越大的影响，国人思考的内容当然也包括加入“WTO”对国际贸易实施环境管理的法律问题。 1、与国际贸易有关的若干环境管理手段 1.1环境关税（绿色关税） 环境关税即对一些污染环境、影响生态环境的进口产品课以进口附加税，或者限制、禁止其进口，甚至对其进行贸易制裁，以强制出口国履行国际环境公约规定的义务。 在非歧视的原则下实施环境关税制度是“WTO”所允许的作法。环境关税一般都包括出口税和进口税。出口税主要的对象是国内资源(原材料、初级产品及半成品)。一是为了有效保护可能用竭的国内资源，二是可以改善我国的出口结构，尽量减少此类产品的出口比例，鼓励高附加值的技术密集型产品出口，进口税主要对象是进口的对环境有一定污染的或可能造成环境污染的产品和技术(前提是符合我国的环境标准)。征收进口税和“污染者付费”的原则是一致的，进口的产品和技术当然应为自己造成的环境污染付费—通过关税形式把环境费用有效地分摊给污染者。另外，进口税还可提高进口的质量，增加环保产品的进口而减少污染产品的进口。征收环境关税应集中存入环境基金，投资于环保事业。 环境关税在实施中将面临的最大难题是我国还没有一套完整的“绿色税收”制度，尚未对国内产品征收环境税。因此，如果单独实行环境关税将违反国民待遇原则，引起贸易争端。事实上，环境保护始终要以国内保护为基础，环境关税也必须建立在国内统一的环境体系之上。由于环境税能同时满足多个目标，改善市场功能，因而被越来越多的国家所采用，如经济合作与发展组织(OECD)的《环境与税收》报告表明，在成员国中有14个国家对空气、水污染、废物、噪音以及对其他多种产品(如含铅汽油、化肥和电池)征税，目前已有50多个环境税种。1990年9月，欧共体12国的环境部长汇集罗马，探讨在欧共体范围内实行“绿色税收”的可能性。美国早已实行环境税，正准备加大适用面，而德国也提出了自己的环境税计划。因此，我国应尽快建立起我国的环境税收体制，保护环境。 1.2数量限制 数量限制包括进口禁止及进出口限制两种情况。外贸法对破坏生态环境的货物及技术进出口一律予以禁止，没有采用限制的手段，笔者认为是不完善的：“破坏生态环境”是一个比较笼统的词，包括的涵义及范围都较广，也有程度之分，对于对生态环境有影响的货物或技术并不一定都需要“禁止”进出口，其实，限制手段更是为各国所运用得最普遍的手段。由于我国目前的环境标准还较低，因此许多产品虽对环境有影响，但仍符合我国的环境标准。如果一律禁止他们的进出口，将可能遭到实行“变相贸易限制”的指责，为了避免潜在的贸易争端，我国法律应首先肯定限制是第一位的措施，对于污染较严重的，造成污染难以治理，未符合环境标准的产品方才禁止进出口。 此外，对破坏生态环境的产品实施数量限制应具体到环保法规中，比如可以修订《森林法》，规定木材出口的条件、程序和救济等内容，原则上允许其自由出口，但可以在特定条件下实施数量限制（如许可证、配额等等）。对破坏生态环境的产品的进口，具体规定向环保部门领取许可证的条件、程序及救济等内容。 制定防发达国家对我国进行“生态侵略”方面的法规，内容包括严格控制进口工业垃圾的贸易合同，严格海关质检制度，对涉及到危险废物的外商直接投资坚持不洽谈、不进口和不引进；对外商投资项目审查实行环境问题“一票否决”制等，防止污染密集型产业转移入境。由于发达国家提高环境标准，不少高污染项目为提高国际竞争力纷纷转移到包括中国在内的发展中国家。因此，在审批外商投资项目时，应确立“环保第一审批权”，对高污染而又无法控制的项目和产品，坚决禁止；对有污染，但国民经济需要的，且又可得到治理的项目和产品，应力争外商采取其母国标准。 1.3环境标志 环境标志是指由政府管理部门、公共或民间团体依据一定的环境标准，向有关申请者颁发其产品或服务符合要求的一种特定的标志，标志获得者可把标志印在产品或包装上。通常，一种环境标志要鉴定产品比其它同类产品具有更少的环境影响，这些标志越来越被看作是一种重要的市场手段，用来补充环境保护方面强制性法律和规章的不足。 1994年5月，中国环境标志认证委员会在北京宣告成立，它将使我国绿色产品的设计、开发和使用进入一个大发展的时期，同时，也可以增强我国产品的出口竞争能力，限制污染产品的进口。在国外，利用环境标志来对进口产品作贸易限制已是司空见惯，如果没有环境标志，进口产品将受到数量和价格方面的限制，我国应加强国际交流，增进了解，使我国的环境标志得到国际上的认可。 我国应加强环境标志制度的立法，可在环境标志的申请标准、审查标准、检查认证、使用许可、监督管理、使用期限、争议解决及假冒环境标志者的法律责任等诸多方面作出具体、明确而又富有操作性规定。 1.4环境标准 环境标准主要有环境技术标准和环境管理标准两类。 在激烈的国际竞争中，发达国家无视已有的国际贸易秩序，借口保护环境和资源，采取单方面的措施，即制订严格的环境技术标准，人为地阻碍发展中国家对外贸易的发展，使环境标准成为危害自由贸易的环境壁垒之一。人们熟悉的案例如1990年10月的美国宣布禁止进口墨西哥金枪鱼及其制品和WTO受理的第一起贸易纠纷案也是源于环保—委内瑞拉与美国之间关于美国限制汽油进口的纠纷。目前这起WTO受理的纠纷已引起许多国家的密切关注，它的合理解决关系到WTO对贸易与环境的态度。 以上提及的也是我们面临的关于环境标准的问题之一，即发达国家建立的以产品环境标准为主的绿色贸易壁垒阻碍我国产品的出口，这方面例子不少，如据报道，江苏省一家服装厂出口到欧盟的服装就因拉链含铅量超标而被迫退回，造成近百万元的损失，并最终导致该企业倒闭。我们面临关于环境标准的第二个问题是，我国环境标准体系形不成自己的绿色贸易壁垒，从而有利于国外产品占领国内市场。因此，完善我国标准体系，建立高要求的环境标准，加大环境标准的覆盖面，改善企业的环境行为，冲破国际绿色贸易壁垒，提高产品竞争力，是促进国民经济发展、做好环境保护的重要工作。 1.5实施ISO14000系列标准 ISO14000标准属环境管理标准，是国际标准化组织为保护全球环境、促进世界经济持续发展，针对全球工业企业、商业、政府部门、非盈利团体和其它用户而制定的系列环境管理标准，已于1996年9月颁布了有关内容。 ISO14000的普遍实施，有助于减少贸易磨擦，消除贸易壁垒，并促使企业控制排污总量，生产符合环境标准的产品，从而改善环境质量。ISO14000未出台就备受国际社会的重视和关注，这在国际标准化组织近几十年的历史上是没有的。许多国家的企业（包括我国）都在进行积极申请重要出口市场的ISO14000标准认证，使产品符合国际环保统一标准，避免各国绿色标准的不一致造成的贸易障碍。 我国应多考虑防止实施ISO14000系列标准可能造成的非关税贸易壁垒方面的具体措施，环境的利害关系不应该作为限制贸易的借口，应考虑“环境成本内在化”的措施具体化，并着手实施。它是一项经济领域的大改革工程，是协调贸易自由化与环境保护的重要途径。我国应将ISO14000国际标准，通过得力的措施在全国范围内推广使用，尽早制定与该国际标准相关的国内配套法规，特别是推广使用PPM标准和清洁生产。 2、解决环境保护和跨国贸易问题的法律途径 2.1 世贸组织的有关规则 目前，有些国家利用苛刻的、带有歧视性的环保标准和要求来达到限制别国（特别是发展中国家）产品进入市场的保护主义目的。正如联合国环发大会一致通过的《里约条约》原则12条所规定：“为了更好地处理环境退化问题，各国应该合作促进支持性的和开放的国际经济制度，这将会导致所有国家实现经济增长和可持续发展。为环境目的而采取的贸易政策措施，不应成为国际贸易中的一种任意或无理歧视的手段，或是伪装的限制……”这种有害的倾向违背了环发大会达成的全球共识，应当予以纠正，以利于全球贸易和世界经济关系的健康发展。在这方面，世界贸易组织（WTO）已经开始着手制定一些有关规则，并通过争端程序加以协调。 正在拟定的若干原则和规则表现在如下几方面： 2.1.1 贸易自由化是环境保护的前提，“通过贸易自由化可促进可持续性发展”这一命题已在联合国环发大会决议中得到公认。《关于贸易与环境的定》也确认：“坚持和维护一个开放的、非歧视性的和平等的多边贸易体制与保护环境以及促进可持续发展两者之间不应当也无必要有任何政策上的抵触。”其中包含的原理在于，当一项产品价格反映了在它生产和流通中各要素的真实成本时，资源就会得到有效的配置；协调贸易自由化与环境保护的重要途径是“环境成本内在化”，其核心思想就是将自然资源开采、生产、运输、使用，以及回收或处理所需的费用，纳入到生产商品的价格中去。根据世贸组织提出的这些原则，各国都在加紧探讨有效措施，使得这对环境系统和贸易系统产生深远影响的“环境成本内在化”措施在现实中运转起来。由于环境成本已经内在化到价格中，因此现存的许多贸易限制变得毫不重要，于是世界贸易就更向均衡方向发展，使世界贸易将更加有序，将会导致各种繁杂的贸易壁垒的消失；另一方面，在环境成本内在化工作中，由于发达国家在过去的发展过程中大量地使用了世界资源，因此要区别对待发达国家和发展中国家，充分考虑发展中国家的利益。 2.1.2 出于环境保护目的征收的税费已成为各国政府寻求国家环境政策的手段，GATT/WTO规则并不规定各国的税种，只规范各成员国在征收国内税费时所采用的方法是否符合多边贸易原则和规则，特别是最惠国待遇原则。根据GATT历史上的共识，对产品直接征收的税可以合法地在边境上加以调节（它们可以对进口产品征税并对出口产品退税），此类税收包括购物税、销售税和增值税。一项税收的目的并不改变它在GATT/WTO规则下的待遇，但对产品非直接征收的税则不适宜采取边境调节。WTO成员认为，对于环境税是否适用于边境调节，目前还需作进一步的案例分析。 2.1.3 对于产品的生态包装和生态标签要求应符合WTO贸易技术壁垒协议(TBT)的有关规则，不应造成更高的参与成本、取得信息障碍和缺少透明度。 2.1.4 WTO协议与其它多边环境国际协定的关系可以通过GATT第二十条的一般例外条款加以协调。如果二者仍有抵触，可以通过两种方式加以解决。第一，在个案处理基础上援引“豁免”条款解除某项义务；第二，通过谈判对发生抵触的现行WTO规定重新做出集体解释。 2.1.5 为环境目的而采取的单边措施应尽量加以避免。诉诸单边贸易措施会导致人为的歧视和隐蔽的保护主义，从而损害自由贸易和多边贸易体制。 2.1.6 从委内瑞拉诉美国进口汽油标准WTO专案组的初裁和上诉机构的终裁结果可以得出两个重要的观点：（一）各国在制定贸易法规中，有权根据本国的情况制定相应的环境保护标准和要求；（二）各国施行环境保护标准和措施时，不得对进口产品造成低于本国产品有关待遇的歧视，不得违反WTO的国际贸易原则和规则。该案的审议结论有助于各国逐步达成共识，拟订有关贸易与环境的规则。 2.2 严防发达国家污染转移的措施 众所周知，工业发达国家对全球的环境污染应该承担主要责任，因为工业发达国家在近现代几百年的发展过程中，一向是在自由竞争的口号下以追逐最大的利润为目的。他们在造就高度工业化和维持高消费的同时，也严重污染了环境，破坏了生态。它们依然是全球环境的重要污染国和转移污染工业的输出国。美国《基督教科学箴言报》对此作了客观的报道：有毒排放物“以工业化国家为甚”，“美国是世界上最大污染国”，美国“人口仅占世界的4.7%，却消耗全世界40%的石油，排放废气居世界第一。占全球废气的20%左右。”同时，发达国家还利用产业转移之机，将一些排污程度高甚至有放射性的工厂转移到发展中国家。正如联合国环发大会的44/228号决议所指出:“注意到目前排放到环境中污染物绝大部分源自发达国家，因此认为这些国家负有防治环境污染的主要责任。” 据有关资料报导，外商向我国转移污染密集型产业的问题已十分严峻，近年来，一些高污染产业的比重在增加，如1991年外商在我国设立的生产企业共11515家，其中污染密集型企业占生产企业总数的29.12%；而1995的3.2万家外商在我国设立的生产企业中高污染产业占总数39%，且污染产业密集于东南沿海，并有逐步向内地发展的趋势。 近年来，发达国家把大量有毒、有害或含放射性物质的危险废物向发展中国家转移，触目惊心。经济合作与发展组织认为，北美向境外转移的危险废物每年达几百万吨。1996年在我国北京、上海、山东和海南等地就曾发生过多起“洋垃圾”进口事件，累计总量超过2000吨。 发达国家的污染转移事件屡屡发生，尽管污染转移的形式不同，或是利用发展中国家的建设资金不足引进外资的需求，或是利用发展中国家个别企业受眼前经济利益驱使，导致全球性废弃物贸易或高污染产业移入发展中国家。为严防发达国家的污染继续转移，117个国家和34个国际组织于1989年通过了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，公约规定应严加控制45个类别的危险废物，并规定危险废物越境转移属犯罪行为，输出国有义务保证妥善处理，若不能妥善处理则有义务保证输回本国境内。1994年在日内瓦举行的巴塞尔公约第二次会议上，包括中国在内的64个国家一致通过决议，规定从经济合作和发展组织国家输入到非经合组织国家的有害废物，自1994年3月起全面禁止，对于可循环，可回收的危险废物，则从1998年开始全面禁止。有关有害废物贸易的规定还有《化学品国际贸易资料交流的伦敦准则》，该准则列出了一些禁止进出口的农药和化学品的名单。 根据《巴塞尔公约》，我国相继颁布了“关于严格控制境外有害废物转移到我国的通知”，通知附件列出了需要严格控制进口的23类有害废物和垃圾类别，使有害废物进口问题初步纳入环境管理的轨道，此外还编写并出版了《国家环保局有毒化学品的测试准则》和《有害废物管理法》，并于1995年10月颁布《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》并在《中华人民共和国环境保护法》第30条规定：“禁止引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备”。并相继在我国的《对外贸易法》、《涉外经济合同法》和《涉外经营企业法》有关条款中作了相应的防止污染转移规定。 为严防发达国家的污染转移，《OECD跨国公司行动守则》要求跨国公司应“像在OECD成员国中行动那样，在发展中国家中行动”。即跨国公司应在东道国中适用其母国的污染标准，以防止发展中东道国的环境恶化。我国应充分研究和分析这些公约对我国经济贸易和环境工作可能产生的影响，以便提出我们的观点和意见，赢得主动权。积极制定出适合我国国情的环保贸易措施、环境标准、法规等。如为防止污染工业转移，应规定如直接投资东道国的污染标准低于投资者母国的污染标准，东道国应要求新的投资项目采用母国的污染标准等；结合国际标准对发展外向型经济的项目、产品，从立项开始就严格审查、检测、防止洋垃圾流入境内。 2.3 发展中国家应抵制环境壁垒 世界贸易组织争端解决机构所受理的第一起贸易争端就是美国与委内瑞拉之间关于进口汽油标准的争议。专家组认为美国以《1990年清洁空气法》规定为由对进口汽油单独规定与国产汽油不同的环境保护检验标准，实际上构成了一种贸易保护主义措施。美国的做法显然是违反了自由贸易规则中的非歧视原则和国民待遇原则。专家组的意见对于解决因环境壁垒引起的贸易争端具有重要的指导意义。尽管各国在制定贸易法规时，有权根据本国的情况制定相应的环境保护标准和措施，但对进口产品的有关待遇不得低于本国产品。乌拉圭回合谈判所签署的一揽子协议中，与环境有关的多份重要法律文件都强调各缔约方为了保护人类、动物和植物的生命健康或保护环境，有权采取必要的环境管制措施，但这些措施仅以保护环境所需的程度为限，不应构成多边自由贸易中的障碍。 例如中国，如果发达国家对中国出口产品规定高于其本国产品所要求的环境标准，对发展中国家产品在当地销售采取歧视性做法，我国一方面可以根据双边或多边贸易协定所确认的相互给予非歧视待遇和国民待遇的规定为由向有关国家提出抗辩，以有关环境保护的国际公约、协议中对发展中国家给予特殊照顾的有关规定为法律后盾，力争通过磋商、谈判解决此类贸易纠纷，同时也可以向有关国际组织提出申诉；另一方面《中华人民共和国对外贸易法》第七条规定：“任何国家或地区在贸易方面对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其它类似措施，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者该地区采取必要的反报复措施。”该法律规定表明如果有关国家或者地区对我国出口产品继续推行环境壁垒等贸易保护主义措施，我国有权依法采取必要的反报复措施，维护我国在世界贸易中的合法权益。 2.4 发达国家应当尊重发展中国家环境保护现状 环境与发展息息相关，环境与发展的不平衡将进一步加剧国际贸易的不平衡，解决世界环境问题是解决国际贸易不平衡问题的前提之一。 西方发达国家，特别是欧美国家的立法者希望扮演世界环保领袖的角色，呼吁制定全球化的环境标准。美国环境保护部门的工作重点已由立法转向执法，对违反环保条例的处理已由民事处罚转向刑事制裁。在环境法的实施上落后美国五至十年的欧共体则加强了环境保护的立法工作，并在制定有关全球气候趋暖的条例方面处于领先地位。但是，正当“绿色运动”在欧美国家风起云涌之时，亚洲和非洲的发展中国家在环境保护问题上却处于非常被动的状态。这些国家的环境状况十分恶劣，环保意识非常薄弱，环境法律极不健全，环保管理相当疏松，环境标准相对低下，且无力支付改善这一状况的高昂成本。即使在日本这样经济发达的亚洲国家，环境保护仍不能在公众的消费行为中得到普遍支持。例如，90%以上的东京居民认为消费者和厂家都对环境保护负有责任，但是，仅有2%的居民表示愿意购买价格更高的环保产品。相反，在美国，对S.C.约翰逊索恩公司的产品调查表明，平均每位消费者愿意多付6.6%的价格购买该公司的“绿色产品”。 由此可见，目前全球尚无统一的环境标准，国家和地区之间的环境标准和环境管理水平参差不齐，差距很大。这就为在国际贸易中，利用环保问题作为讨价还价的工具提供了可能。由此，环境保护方面的法律就成为国际贸易谈判中的关键问题之一，成为国际贸易利益争夺的筹码和贸易保护主义的又一个借口。 我们将北美自由贸易协定（NAFTA）进行简要分析就可以发现，如果发达国家不尊重发展中国家环境保护的现状，而一味地利用自己的环境标准或环境保护观念来压迫发展中国家，这不但使得发展中国家为了满足发达国家的要求付出高昂的代价，导致发展中国家经济发展比例失调，还会损害正常的跨国贸易，最终将环保问题与国际贸易对立起来，并使这一矛盾更加复杂化。 NAFTA是第一个把环保问题作为重要议题之一的国际贸易协定，在其谈判和批准过程中，环保问题是贯穿始终的问题。NAFTA正是要求在符合环保条件的前提下最终允许每个贸易伙伴大致相同地进入对方市场，“在符合环保条件的情况下增加墨西哥、加拿大和美国企业的国际竞争力。”美国运用环保武器服务于以“公平贸易”为前提的自由贸易政策，这种政策的走向和手段的运用必将对全球的国际贸易产生举足轻重的影响。这样，环保问题，作为一种借口无疑给旨在消除贸易壁垒的全球多边自由贸易体制和世界经济一体化进程增加了一种压力和阻力。 可见发达国家无视发展中国家环境问题的现状，自己一味地就环境问题提出要求，这就会给本来不平衡的国际贸易格局增添新的不利因素。 3、结束语 21世纪法律研究，将以可持续发展与法律变革为主题，可持续发展法也称国际发展法，涉及环境保护、国际贸易、自然资源、经济、人口和社会保障等多个法律范畴。不断递增的全球环境意识使可持续发展法律体系的建立和发展打下了坚实基础，可持续发展法将走过从观念到制度的法律过程；国际环境法正在日益直接对国内环境法的形成产生重大影响，这包括从立法原则到立法都在日益相互类似。《中国21世纪议程》指出“中国在与可持续发展有关的立法面临的新的挑战主要有：需要进一步完善可持续发展领域的法规体系，在有关的立法及技术规则和标准的制定中，尽快与国际立法和国际惯例接轨，通过国内立法和国家行动计划予以实施中国已加入的有关可持续发展的国际公约。” 在中国加入WTO的今天，加强环境与贸易法律关系的研究意义重大，现引用《21世纪议程》的一段话作为本文的结束。《21世纪议程》开宗明义的第一篇第一章《通过贸易促进可持续发展》指出：“一个开放的公平的安全的非歧视性的可预测符合可持续发展目标的，并能使全球生产按照比较优势得到最佳分配的多边贸易制度，对所有的贸易伙伴都是有益的，此外，改善发展中国家出口市场准入的机会，同时采取健全的宏观经济政策的环境政策，将会对环境产生积极的影响，并因此对可持续发展作出贡献，环境和贸易政策应是相互支持的，有些环境标准对发达国家很适用，但对发展中国家来说是不允许的，应该鼓励工业发挥建设性作用。环境的利害关系不应该作为限制贸易的借口。”