论环境保护与公众参与 杨 红* 摘要：解决环境问题，不应只是自己动手做点什么，更重要的是自己关注什么，自己对政府的行为应该如何评价，自己应如何反映自己的呼声。文章拟从公民参与权的理论基础，社会基础及保障机制三个方面谈公民环境参与权。 关键词：环境权 参与权 自由裁量权 最近两年，随着环境问题以灾害的形式逼近大众生活，公众对环保的注意力与日俱增，各种主题的环保活动也不失时机地掀起了高潮，不仅有针对中小学生的手拉手共建地球村，清洁地球妈妈等活动，还有针对成人的环境责任区落户，城市环境综合治理达标等政府行为，媒体上“环保”二字已经成了出镜明星，似乎全民环保的时代已经来临。不过，真要问问别人如何参与环保事业，大部分只是认为不乱扔垃圾、打扫自己周围的环境、少用塑料袋、植树造林等等。应该说，这只是很简单的参与方式，光靠老百姓做些具体的小事，只能起到装饰门脸的作用。 一、环境权是公众参与的理论基础 公民环境权作为一种新的正在发展的环境法理论和法律权利，其产生绝非偶然。20世纪60年代以来，各种环境法理论，法律制度和法律学说竞相登场，在环境危机的严重威胁面前，人们迅速接受了环境保护的观念，“只有一个地球”，“人类共同继承的遗产”等理念以其全新思维突破了传统法学理论，社会对运用法律手段管理环境寄予厚望。在新的环境道德和生态论理基础上，人们开始思考许多新的问题，其中最为重要也是最为基本的问题就是公民对环境有无权利，如果有，法律应该如何对其加以保护。1972年在联合国人类环境会以上通过的《人类环境宣言》提出人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和良好生活条件的基本权利。有些国家的宪法和环境法也明确规定了公民的环境权，并由此规定引申出公民参与环境管理的各种权利。 根据环境权理论及有关国家的环境立法实践，公民在环境法上的权利义务是公民环境权的主要内容，实际上，环境权与其他人权一样，是一个由多项子系统组成的内容幸丰富的权利系统。从理论上讲，环境权主要包括环境使用权、知情权、参与权、参与权至关重要，“人们通过参加决策，制定政策即控制种种活动，自觉和民主地投入致力于发展的努力” 是保护人权免受一切政策制定的偏向消极影响的方法之一。不同形式的参与、自我管理体系、公民投票、特别议会委员会、公众意见、大众传播、专业联合会、生态的和平主义者及其他运动、消费者联合会以及其他非正式的团体和个人是仅有的一些使决策过程尽可能公开和民主以及为个人和团体自我认识，国家和社会之间的健康联系创造有益框架的可能途径。 在我国，环境保护关系到全国人民的切身利益，环境质量的好坏会影响到所有人的生活和健康。保持一个良好、清洁、舒适的环境，既是人们的愿望，也符合人民的利益。因此，个人集体和国家在环境建设上的根本目标，利益是完全一致的。从法律上说环境保护事业建立在更加广泛的民主基础上，把政府、企业的环境管理活动和法律的执行建立在人民群众广泛支持、参与、监督的基础上。 二、民主行政是公众参与的社会基础 现代行政是民主行政，本质上以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严，社会公正与社会责任等，强调公民参与行政的过程，“在现实世界中，政治就是妥协，而民主就是政治”。 在这样一个民主的时代，通过单方权力方式来实行决策或做出决定，是不明智的。因为它剥夺了行政相对人的发言权，使行政相对人感受不到其权利的行使。对人格的尊重，这可能会使行政决定在人们心目中丧失其权威性、认同性。民主化形成一种国家与社会共担风险的机制，回避了对重大社会问题的政治回答，主流的民主理论从未忽视被理解为个人主动参与的参与，认为参与是民主的基础，在这里，参与的含义是亲自参与，是自发自愿地参与，也就是说，参与不只是属于（仅仅被卷入某事），更不是非自愿的被迫属于，行政民主，主要体现为行政相对方对行政过程的主动参与。同时，强调公民参与，也是控制滥用自由裁量权的需要。二战以前，人们讲“法治”，其含义是指或基本上是指依法行政，依法办事，但二战以后，各国均增加了控制滥用自由裁量权的内容。因为随着社会经济的发展，国家行政事务日益繁多和复杂，一国法律无论如何完备、严密，均不可能对所有政府行为的范围、幅度、方式等都作出规定，法律为大量的政府行为留下了自由裁量的余地。此外，政府行为不同于司法行为，政府需要每日每时处理不断出现和发生的许多新情况、新问题，为了保障政府具有适应新情况和灵活作出反映的能力，法律就需要赋予政府行使其职权时以较广泛的自由裁量权。由此可见，在现代社会，政府行为中自由裁量比重增加不仅有其必然性，而且有其必要性。环境问题的特点决定了政府在环境保护领域必然享有广泛的自由裁量权，由于环境具有“公共物品”的性质，政府的环境保护职责相当于为公民提供公共服务，对政府自由裁量权监督的传统方式难以制约自由裁量权。因此，引入公众参与机制并使之成为环境法的一项基本原则成为当然之义。 三、完善机制是实现公众参与的根本保障 公众参与的最好办法是通过种种途径，以公众代表的方式，集中公众的意见并使之制度化、规范化、法制化。公众参与制度，是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度它是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策、法律、法规，确定开发建设项目的环境境可行性，监督环境法的实施，调处污染事故，保护生态环境的制度。公众参与制度，是各级政府及有关部门的环境决策行为，经济环境行为以及环境境管理部门的监管工作，听取公众意见，取得公众认可及提倡公众自我保护环境的制度。 中国在环境立法中，也有关于公众参与的规定，如《环境保护法》第6条规定“一切单位和人上都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”其他相关法律也作了相应的规定。但现行立法存在的问题也是明显的。具体表现在： 1.现行关于公众参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的参与，即末端参与。2．现行立法关于公众参与的规定，过于原则和抽象，缺乏可实施性。如《水污染防治法》第13条规定；“环境影响报告中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”但却没有有关的途径、形式和程序规定，建设单位、主管部门以及公众都因没有明确的权利义务而无法参与。3.公众参与形式单一，缺乏激励机制，环境保护的公众参与需要有良好的条件，而这些条件并非环境立法本身能够解决的，但我国目前整个法律制度中，关于公众参与规定都十分缺乏，公众参与民主决策，参与国家管理的机制尚未建立。公民及其团体在法律上的地位不明确，甚至没有法律地位，更没有积极鼓励公众广泛参与的激励机制，使得环境保护的公众参与困难重重。 其实，真正的公众参与，除末端参与外，还应包括预案参与（指公众在环境政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与），过程参与（指公众对环境法律、法规、政策规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）和行为参与（指公众”从我做起”,自觉保护环境的参与）。 只有这四个参与有机结合，同时运作，才是完整的公众参与。 我国的社会制度、体制与西方国家不同，困此，必须立足于我国国情，寻找和探求切实可行的我国公众参与途径和机制。 一是提高公众的环境意识。包括学会认识环境意识质量要素，了解环境好坏标准，形成绿色消费习惯，养成绿色价值观等。这是公民参与环保的能力保障，从我国现阶段的情况来看，只有建立一个良好的决策体制，才能从根本上解决我国的环境问题。而建立这个决策体制的前提是百姓真正认识到什么决策行为才是真正有利于我们的生存环境。而这种科学的共性认识，在我国目前还是稀缺“资源”，下面的例子可以说明这个情况，城市居民通常只关心城市环境的视觉感受，如天空是否湛蓝、路面是否清洁、草坪是否广阔等，按这样的标准来评价，我国大部分城市是环境优美的，如塞外古城宁夏银川市创建“全国卫生先进城市”“中国优秀旅游城市”之后，市区的卫生环境越来越好，南来北往的游人赞不绝口，然而由于场地技术等问题的困扰，却始终无法解决城市垃圾处理问题，结果出现了城内干干净净，城外垃圾成堆的怪现象，全国其他大中城市都不同程度地遇到像银川一样的尴尬处境。现代文明下严重的“垃圾围城”现象已到了令人触目惊心的地步。再如我国的大连一直是人们心目中的理想花园城市，然而，仔细分析有关大连的环境统计数据，这个结论就有点站不住脚了，我国的内海—渤海的污染主要来自陆地，而大连市环渤海的入海排污口的数量高达66处，占全国主要入海排污口的30.4%。换句话说，大连把城市视线以外的渤海当作了城市的下水道。大连草坪曾让大连人自豪不已，但有一组粗略的数据应该让大家知道，在生长季，同样面积的阔叶树林，比同样面积的草坪制氧量高3倍，杀菌力强10倍，降低噪音能力强50倍，减弱风沙能力强100倍，而维护费仅为1/10。对这样一个水资源匮乏、人口密度较大又不得不在城市环境上迅速与国际接轨的工业城市，在有限的绿化面积里究竟是搞平面绿化，建视觉感受比较好的草坪，还是从实际需要出发搞绿化林这种“立体”绿化，想必弄清道理后大家会有理智的选择。 北京人的环保意识已进入“中绿色层”（浅绿色层为关注身边环境卫生和绿化；中绿色层为关注身边的污染；深绿色层为关注生态环境和政府决策），在全国名列前茅，这为实现全民环保打下了一个良好的基础。希望今后环境公益活动能多唤醒百姓的环保意识，让老百姓弄清环保到底是什么，自己可以为环境做些什么，不要让老百姓以为这只是一个改头换面的爱国卫生运动。 二是广开参与途径。 1．完善人大代表、政协委员监督检查制度。在环境法上明确人大代表，政协委员对本地区主要环境问题或重大建设项目进行监督检查，进行重大环境问题专题调研，向当地政府提出解决问题的建议方案的制度。 2．加强环境保护社会团体制度。在环境法上确立社会团体的法律地位、环保功能，增强社团在环境监督、环境纠纷的解决等方面的效能。 3．建立环境问题论坛制度。这一活动将某一地区的居民，关注某一特定问题（例如社区绿化、西部开发与环境问题）的个人或者那些背景或利益相同（例如少数民族）的人士组织起来，定期举办活动。 4．建立环境保护问卷调查制度。每年向社会各界发放调查问卷，了解群众对环境决策，环境管理和环境问题的要求，情绪和意见，及时反馈给决策部门和有关单位。规定有关部门或单位对公众的意见答复程序。 5．建立公众参与会议制度。定期或不定期召开环保监督员或公众代表“参政议政”会议，介绍国家环境政策和本地环保工作，环境问题，倾听公众代表的意见和建议。 6．完善环境状况公布制度。公众了解环境状况，是公众参与不可忽视的内容。要实事求是地搞好环境质量周报、日报工作，每年召开环境状况发布会，以吸引公众对环境保护的更大关心。 7．实施政务公开制度。环境行政主管部门应向公众公开执法依据、环境政策、办事程序、环境标准、收费项目和标准等信息。信息服务落实了公众的知情权，这种服务使公众对环保的参与更具实质意义，也是现代民主政治的重要保障。因为没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。 8．建立公众参与环境纠纷制度。吸收公众代表作为人民法院的环境陪审员，依法参加法院对环境案件的审理；或吸收公众参加环境管理部门环境纠纷处理的案例的分析会，让公众更好地了解环境问题，把握环境的重点。