环境管理标准体系ISO14000与环境法制完善 刘中梅* 摘要：随着环境管理标准体系ISO14000在国际上的通用，在市场经济下我国企业无论是从保护环境实施可持续发展的社会角度，还是从提高企业国际竞争力的角度，采用ISO14000国际标准建立和实现环境管理体系认证已成为必然选择。ISO14000环境管理标准体系与环境法律法规有着内在的联系，因此加强环境法制的完善为ISO14000提供法律框架和保障成为当务之急，同时，这也对研究环境法在市场经济下调整机制的转型有所推动。 关键词：环境管理标准体系ISO14000 法制完善 二十一世纪人类进入了环保时代，全球保护环境的呼声日益强烈,绿色浪潮不断高涨， ISO14000国际环境管理标准体系应运而生，ISO14000环境管理体系标准是协调环境保护关系，减少现代工业对社会造成负面影响,维护全球生态平衡，实施可持续发展的国际性标准，它的产生给人类社会各个领域都带来了巨大变化，对于环境法制的完善提出了新的要求，对环境法调整机制的理论也提出了挑战。 一、实施ISO14000环境管理标准体系对环境法制支撑的要求 （一）ISO14000环境管理标准体系 1996年9月，国际环境标准化组织（ISO）经过充分的筹备，终于推出了ISO14000成套标准。ISO14000标准是环境管理体系（EMS）标准的总称，是国际标准化组织（ISO）继ISO9000标准之后发布的又一国际性管理系列标准。ISO14000是一套一体化的国际标准，包括环境管理体系、环境审核、环境绩效评价、环境标志、产品生命周期评估等。其目的是规范全球企业及各种组织的活动、产品和服务的环境行为，节省资源，减少环境污染，改善环境质量，保证经济可持续发展。 推行ISO14000标准，可提高我国环境管理水平和全民环境保护意识，加强环境法制观念，改善我国的环保现状，同时它对实现资源合理利用，减少人类活动对环境的影响具有重大意义。ISO14000的实施，有利于企业提高整体素质和环境管理水平，有利于企业从生产方式的粗放型管理向效益管理转变，促使企业行为与经济发展水平同步，提高企业形象和效益，有利于环境调整机制的事后治理转向事前预防与控制，从治标转向治本，从而实现环境优化。 （二）ISO14000环境管理体系标准与环境法律制度的内在联系 建立和实施环境管理体系标准，需要环境法律、法规制度的健全。这是因为，环境管理体系运行的根本目的是满足政府、公众及众多相关方对环境保护的需要，而对这种需要的法制要求就是国家和政府的有关环境法律、法规制度的规定。环境法制因素在推动ISO14000建立方面的作用表现在以下两个方面： 1．环境法律、法规和规章本身就是采用ISO14000标准来建立和实施环境管理体系（EMS）的重要内容。ISO14000标准体系中有条款明确规定建立和实施环境管理体系必须遵守的有关环境法律、法规和其他要求。例如在4.2条款中规定：“制定环境方针要确保”包括对遵守有关环境法律、法规和组织应遵守的其他要求和承诺。”4.5.1条款规定：“组织应建立并保持一个以文件支持的程序以定期评价有关环境法律、法规的遵循情况。”总之，从环境方针和目标的建立到环境管理体系的运行和审核，遵循环境法律、法规的要求贯穿于环境管理体系建立和实施的始终。 2．环境法律、法规和规章将促进中小型企业采用ISO14000标准建立和运行环境管理体系（EMS）。小企业的管理者不像大企业的管理者那样，把环境问题作为企业发展的战略问题而给予重视，但在环境法律、法规和规章面前，所有企业都必须无条件遵守，否则将受到法律制裁。因此，广大中小型企业面对环境法律法规的强制性要求，将不得不进行环境管理。由于ISO14000标准不仅是环境认证的要求，而且还是企业进行环境管理的工具，所以这会逐渐为广大中小型企业认识和接受。环境立法越完善，环境执法越严格，就越有利于广大中小型企业采用ISO14000标准建立和实施EMS体系。 二、ISO14000环境管理标准配套法律制度的构建需要环境法调控机制的转型 我国在环境法制领域取得了很大进步，但现行环境法律原则和制度创设的弊端也不可否认，“预防为主，防治结合”的指导思想本意是“源头控制”在实践中被局限为“末端控制”，只注重污染物的处理，因此急需以新的法律机制来改变现状。 ISO14000环境管理标准体系配套法制的建立使环境法突破以往单纯依靠政府管制的局限，使环境法制问题结合经济学、管理学等多学科的方法和知识框架，走向新的发展领域。在处理环境法制实践，协调政府、企业与公众三者在市场中的互动关系时，ISO14000环境管理标准体系配套法制的建立提供了一套不同于传统环境法规制的新思路，广泛地采用以市场为主导，以消费者为导向的方法来创立符合市场经济要求的法律制度。 （一）环境管理标准体系在我国的实施需要环境法调整理念的转型 我国环境管理中的市场机制不强，由于我国过去长期实行计划经济，人们习惯于依靠行政手段进行管理，在环境管理方面，起重要作用的是各种行政手段，如污染物排放申报登记、排污超标罚款等，对如何把市场机制引入环境管理还缺乏系统化措施。 工业发达国家在环境管理方面应用市场机制的主要形式是合格评定，其核心内容是环境标准、环境标志合格评定程序。其中，环境标准不是以面向生产为主，而是以面向市场为主，规定市场准入的环境技术条件，为评价经营者的环境技术和管理能力提供依据。环境标志是一种市场上的视觉识别符号，借助于这种符号，促进各种“生态”产品、无不良环境影响的产品、节约资源和能源的产品的销售和消费，并使这些产品的生产者和经营者获得比普通产品更好的经济效益。合格评定程序则是获得环境认证证书和环境标志的市场规则。 目前，我国的环境标准主要还是作为环境执法的依据，以面向生产为主，主要规定产品中的环境要求和生产过程中污染物排放的限制，对如何用环境标准为贸易服务，如何促进企业突破别国的“绿色贸易壁垒”，提高企业在国际市场上的竞争能力等方面缺乏法制的支撑。我国与工业发达国家相比还有较大差距，环境认证和环境标志在我国市场上的作用和影响还很小。 （二）环境管理标准体系法律制度将构建全新法律调整机制 政府、企业、公众三种主体代表三种社会行为，他们之间以环境法制为纽带形成互相依存的互动关系。 1．政府作为推动ISO14000环境标准体系的实施体现为政策法规的制定 政府作为一个主体相对于企业和公众其行为特征体现政策法规的制定。完善环境法制在推动ISO14000环境标准体系的实施方面具有特别重要的意义。1992年，联合国“环境与发展大会”上通过的《21世纪议程》中对环境法制因素的作用作了深刻论述：“在使环境与发展的政策转化为行动的过程中，国家的法律和规章是最重要的工具，它不仅通过‘命令和控制’的手段予以执行，而且它还是经济计划和市场工具的一个框架。”由此可见，ISO14000环境标准体系法律制度得以完善需要政府的政策的制定来引导。 我国环境法律、法规的作用包括鼓励和制裁两个方面，在鼓励方面注重鼓励积极采取保护环境、改善环境、治理污染和预防污染的措施。在制裁方面，一是通过排污申报登记和缴纳排污费，给排污者造成行政管理和经济上的压力；二是对污染环境造成他人损害的依法惩 罚，责令赔偿；三是对构成破坏环境资源罪的，依法追究其刑事责任。 如何在环境法鼓励和制裁的作用间取舍从而完成环境管理标准法律制度调整机制的转换将需要政府用环境政策进行宏观调节。 2．企业行为体现为对环境管理标准体系法律制度的执行 企业作为要求盈利的经济组织在不同阶段其企业行为也有不同的历史特征。21世纪是追求可持续发展为标志的环境与经济协调发展的世纪。在环境与经济的世纪，企业则需要首先明确承担自己应尽的社会责任，把环境作为其生产经营活动中优先考虑的事项，使对社会的环境责任与对顾客的质量责任和对自己的经营责任密切结合在一起，这就是21世纪的企业经营观，它决定企业对环境法律法规的遵守与企业经济效益的提升、环境质量的保护及公正的收益协调一致。 在环境贸易中,出口商愿意进行环境投资、建立和实施环境管理体系(EMS)，争取ISO14000认证，说到底是因为它能给企业带来经济效益，包括使产品进入国际市场，提高企业的商誉和产品品牌的无形资产价值，增加企业的经营发展机会，增强企业的竞争能力等。国内大多数中小型企业的管理者目前直接从国内市场上感受到的环境压力还不大，环境意识也不够强，因此进行环境管理的积极性和主动性比较差。这种情况的改变需要从全社会环境意识的普通增强和环境法制因素在市场机制中发挥更重要的作用为基础。 3．公众行为的环境管理标准体系法制构建中扮演监督和推动者的角色 公众行为常常以风俗习惯、思潮和时尚为表现形式，多发生在非政治经济领域，例如购买带有环保标志的绿色产品，提倡并参与绿色消费，不论它对政府行为，企业行为所起的作用是支持、补充还是对抗，它在社会结构中都扮演着一个“权重”的角色，起着制衡的作用。 当企业执行ISO14000体系，势必将环境成本计入生产成本，只有顾客乐于“绿色消费”时企业的“绿色生产”才能与社会的分配和消费形成良性循环。这时，企业管理者进行环境投资和加强环境管理的积极性和主动性才能普遍提高。这时，企业管理者进行环境投资，就会自觉主动遵守环境法律、法规，其加强环境管理的积极性和主动性才能普通提高，政府的环境政策也将顺利得以执行。因此，在环境管理标准体系法制构建中要建立公众参与制度，发挥舆论监督机制。 三、推动实施ISO14000环境管理标准体系的法制对策 （一）ISO14000环境管理标准法律制度构建的原则 1．可持续发展原则 ISO14000环境管理标准的主要实施主体是企业，企业最主要的特征就是从事经济活动。企业在向社会提供产品，为社会创造财富的同时，必然要消耗自然界的资源，对生态环境构成污染和破坏的威胁。显然，如果企业行为与资源、环境的关系处理得好，就会有利于社会的可持续发展。当企业作为行为主体，资源、环境及企业产品的消费者甚至是政府，都是神经质行为对象，当主体行为不当时，就会使对象受到侵害，从而不同程度地影响社会的可持续发展。因此，必须以可持续发展的原则来指导环境管理标准体系的环境立法。 环境管理法律制度将企业内部经济性与外部不经济性、环境与发展、环境管理与经济管理有机地结合起来，从源头的生产经济活动考虑到源尾的环境生态效益，是一种突破末端治理模式、结合清洁生产模式的新的可持续发展的环境管理模式。 2．效益原则 市场是资源配置的一种基本形式，我国由于实行市场经济较晚，政府最常采取，用行政手段遏制市场，以国有化政策来保护环境，实际上往往造成更大程度的环境破坏和资源浪费。没有实现环境法的立法目的更谈不上效益。ISO14000环境管理机制在市场上的建立，市场和企业能解决的问题，应尽量让其自行解决，环境法规、政策的重点应主要放在创造市场条件和解决市场无法解决的环境问题上。 从我国环境法实施来看，在某些方面法律加以保护的是眼前的、局部的和单项、非综合性的效益，尚未建立起环境保护和经济发展一体化的法律调整机制。随着ISO14000环境管理标准体系在我国的推行，环境法将更多地干预经济领域，使得经济效益对环境保护的影响越来越大。实现经济效益与环境保护效益并行并使之成为环境法实施的动力，将是ISO14000环境管理体系给环境法新制度创建的新突破口。 （二）ISO14000配套环境法律制度的健全与完善 1．加快制定环保标志法规 环保标志是以标志的授权使用来告诉消费者，某一项产品在生产、运输、使用、废置等各项过程中，已经通过第三组织认定，比同类其他产品对环境的冲击较小。制定环保标志的意义包括两方面。就消费者角度而言，随着环保意识的增强，越来越多的人愿意为保护人类生活环境尽个人力量，通过标志的授予以提供消费者该产品对环境的冲击程度，进而改变消费行为，使人类日常消费活动环保化，一但消费者倾向使用有环保标志之产品，环保标志的重要性就会显现，因此环保标志法规的制定自然成为市场行销的有力工具，也可作为结合环保和经济发展的一项有力工具，使生产厂商愿意改善产品的设计及生产技术，生产符合环保标志规定的产品以达到改善环境的目的，这自然促使厂商承担起环境保护的责任。 在环保标志法规的制定上要依据国际标准组织分类的要求，第一种类型由第三客观团体介入，经由产品生命周期分析验证，并要咨询相关利益团体的意见，环保标志的申请和使用均遵守使用者付费的原则。第二种类型无第三团体来验证厂商的环保诉求是否属实，也无设定规范，而是由厂商自动自我声明，其产品符合环境保护的需求。 2．实现清洁生产的立法，为ISO14000的实行提供技术保障 （1）清洁生产与ISO14000的不同点 清洁生产是联合国环境规划署提出的环境保护，由末端治理转向生产的全过程控制的全新污染预防策略，清洁生产是以科学管理、技术进步为手段，通过节约能源、降低原材料消耗、提高污染防治效果、降低污染防治费用，消除减少工业生产对人类健康和环境的影响。 清洁生产着眼于生产本身，而ISO14000侧重于管理，是集团内外环境管理经验于一体的标准的先进的管理模式。ISO14000管理体系强调污染预防技术，但管理色彩较浓，为清洁生产提供了机制、组织保证；清洁生产虽也强调管理，但生产技术含量高，因此，清洁生产立法为ISO14000的实行在技术方面提供了必要的法律保障。 （2）清洁生产与ISO14000环境管理体系的相依关系 清洁生产是环境管理体系的要求，ISO14000条款4.2中明确要求企业采取清洁生产手段来控制污染：ISO14000管理体系对环境意识提出明确要求，环境管理体系认证工作最重要的前提，是提高企业员工的环境意识。环境意识的增强是实施环境管理的根本动力。清洁生产的实施为环境意识的提高提供了场所，清洁生产的立法将使这种意识上升为环境法律意识。总之，清洁生产要融入企业的全面管理之中需要立法的完善。 参考文献 1. 蔡守秋.《环境政策法律问题研究》.武汉:武汉大学出版社,1999 2. 韩德培.《环境资源法论丛》第一卷.北京:法律出版社,2001 3. 叶文虎.《可持续发展引论》北京:高等教育出版社,2001 4. 于启武.《环境管理标准化理论与方法》北京:首都经济贸易大学出版社,2001 5. 朱慎林,赵毅红,周中平.《清洁生产导论》北京:化学工业出版社,.2001 4. 于启武.《环境管理标准化理论与方法》北京:首都经济贸易大学出版社,2001