论西部旅游开发与人文生态环境的法律保护 李亚红* 摘要：西部地区旅游开发会对西部的经济文化发展产生巨大作用, 同时西部地区旅游开发又是一个涉及人文生态环境保护的较为复杂的问题。本文分析了西部地区旅游开发和环境保护的矛盾及其成因，并提出了加强和完善西部人文生态环境法律保护的意见和建议。 人文生态环境是指体现人类社会的各种文化现象的生态环境。法律意义上的人文生态环境是指由法律列举的、受法律保护的、与人类社会文化现象相关的生态环境，主要包括：自然保护区、风景名胜区、历史遗迹地等人为划定的环境区域。我国西部地区资源丰富，文化古迹众多，一大批世界级文化遗产、历史文化名城、重点文物保护单位和重点风景名胜区聚集于此。再加以多种的气候类型，多样的地表地貌和比较完整的生物体系，使得西部旅游业在国际国内市场上享有得天独厚的优势，成为西部经济建设的黄金产业。 一、西部旅游开发与人文生态环境保护的冲突及成因 西部独有的人文地理环境，使大量的文化仍处于原生的状态，这是几千年的历史遗留给我们的财富，既属于中国，也属于全人类。但随着西部大开发步伐的加快，旅游业的蓬勃发展，西部旅游生态负荷日益加重。西部地区千百年形成的文化古迹，亿万年形成的自然景观将面临着严峻的挑战。 从理论上讲，由于旅游业基本上没有生产活动，主要是直接利用自然及人文资源，所以被喻为“无烟工业”。和传统产业相比，它和环境保护、生态建设的冲突应为最小，二者应该能够达成一个互惠互利的良性循环，但事实并非如此。旅游业在作为一个产业来发展后与人文生态环境保护之间的冲突日益加深。例如，已列入国际重要湿地名录的青海湖鸟岛自然保护区，就发生了旅游开发和环保的冲突。鸟岛由于其天然的资源优势和周边较好的基础设施，被青海视为旅游开发的王牌之一。青海省不仅将自然保护区的人力财力主要投入到旅游开发中，还在景观最奇特的保护区的核心区蛋岛旁开发建设了敞开式的观景台，游客可以直至正在孵化产卵的鸟近前10米左右。按照国家自然保护区管理条例严禁游客进入的国家级自然保护区的核心区竟成了旅游的特区。此举造成了鸟岛鸟种群数量最近十年下降了70℅。再如敦煌莫高窟自开放以来，取得了良好的社会及经济效益。但由于多数洞窟空间狭小，壁画、彩塑都是土质文物，加之年代久远，已经处于非常脆弱的状态，如不及早限制入洞游客数量和规范参观行为，这一堪称“世界石窟之最”的文物古迹将不复存在。除此之外，旅游业作为一种产业，也产生各种废物，即“旅游公害”，出现了大气污染、垃圾污染、水体污染、噪声等一系列旅游环境污染问题。这不仅破坏了旅游资源和生态平衡，而且这些废物的处理技术在难度上因旅游业的特殊地理条件的限制，并不亚于对传统工业废物的处理。这些都将影响西部地区珍贵的自然文化资源的生命和价值。 旅游开发和人文生态环境保护的冲突有其深刻的社会根源。最主要源于经济建设和资源保护之间的矛盾，而此经济建设与资源保护的矛盾又源于没有对人文生态环境资源价值的正确认识。人文生态环境资源对人类有一种经济价值所不能涵盖的意义，这要求我们不能追求它眼下的、短期的、直接的经济利益，而忽视其长期的潜在的经济价值。但人们的急功近利的心理和短视行为往往使这种潜在的经济价值不能真正发挥出来，把单纯追求经济增长建立在对资源的破坏和掠夺的基础上。我国西部地区由于人力资源匮乏，基础设施落后，经济基础薄弱，旅游产业相比较于其他产业具有明显的优势，成为西部地区扶贫脱困的典型方式之一，被视为西部经济快速增长的支柱产业，这就使得旅游资源在开发中会出现急功近利现象，过分强调部门经济利益。地方政府在审批开发项目时，往往从地方利益出发，把这些风景区珍贵的资源作为“摇钱树”加以开发和利用，而很少考虑到资源保护的目标，同时地方领导也要根据这种支柱产业的经济增长指标来发展当地经济。这就与可持续发展，与重视长期的、 社会的、生态的、效益的环保工作产生了直接冲突。再一个旅游开发与环保之间的冲突源于旅游开发中的管理体制不合理。如自然保护区的主要职责应为保护，然而现在归林业或环保部门主管的自然保护区却往往承担了旅游开发的经济职能，成为一手搞管理一手搞盈利的多目标组织。这样，本应充当保护区旅游开发裁判角色的保护区管理者，既是裁判员又是运动员，从而造成管理体制内部混乱、职责不清，旅游开发与保护的关系更加难以协调。此外，我国的旅游业缺乏立法保证。因为缺乏有利的制约，致使各个地区旅游单位在经营管理中无章可循、无法可依，缺乏统一尺度，主观随意性强，短视行为严重，只顾眼前利益，盲目开发，重复建设，给国家和地方经济带来巨大损失。显然这与旅游业立法和执法滞后不无关系。 二、法律是强化人文生态环境保护的最为有效的手段 人文生态环境资源是依照法定程序批准建立并受到国家法律保护的一类环境资源。相比较于一般环境资源，人文生态资源的价值更高。它们是大自然在漫长的岁月中由特定的自然界和社会历史留下的自然文化遗产和宝贵财富，对科学、教育、文化、历史、美学、旅游等具有重要的价值和意义。它们是国家的、民族的、乃至全人类的宝贵财富，不仅供当代人享用，也供后代人享用。人文生态资源具有稀缺性、生态脆弱性和不可再生性的特点，一旦遭到破坏很难恢复，甚至是不可能恢复。因此，需要对人文生态资源采取更为严格的保护措施，在旅游开发中慎之又慎，不可因一时的疏忽和失误造成千古遗恨。 处理好西部人文生态资源开发与保护的关系是实现西部旅游业可持续发展乃至西部地区可持续发展的重要前提。开发与保护并非孤立而存在，二者是辨证的统一体，是一个事物的两个方面。保护是持续利用的基础，利用是终极目的，是产生社会效益和经济效益的重要途径，二者相互依存、密不可分，忽视任何一方都会失之偏颇。要处理好二者关系，法律是最为有效的手段。环境法的主要任务之一就是保障资源的永续利用，以实现社会经济的可持续发展。环境法律可通过明确环境保护的目的、任务、原则、制度等以规范人们的行为，而且由于其强制性的特点，可以保障其有效实施。此外，法律还具有指引与教育功能，能够培养、提高人们的法律意识，引导人们依法行为。正如1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》所言：在使环境与发展的政策转化为行动的过程中，国家的法律和规章是最重要的工具，它不仅通过命令和控制的手段予以执行，而且它还是经济计划和市场运行的规范性框架。《21世纪议程》同时指出：制定与实施法律法规也是一个国家或地区履行环境与发展领域的国际协议的必要措施。因此，西部人文生态资源的保护必须重视法律保护，并把其作为必不可少的重要手段。人文生态环境的特点决定了法律手段的重要性。 三、完善西部旅游开发与人文生态环境保护的法律体系是必然选择 加入WTO后随着市场容量的扩大，西部地区旅游业将有更广阔的发展空间。在我国“旅游大发展，西部大开发”的形势下，辽阔无垠，资源丰富的西部地区有多少自然景观与文化古迹等待着我们去开发利用，造福国家和百姓，但同时这也是自然人文生态资源最容易受到破坏的时候。因此，选择一条旅游资源开发与保护的成功之路，处理好人与环境的关系，对西部大开发战略的正确实施起着重要的作用，完善法律体系是必然选择。 (一) 我国人文生态环境立法现状及其评析 人文生态环境立法是环境立法的重要组成部分，人文生态环境法是环境法的一个最新领域，体现现代环境法发展的趋势。我国历来十分重视采用法律手段保护人文生态环境。几十年来，我国在人文生态环境保护方面所取得的成就是令人瞩目的，先后制定、颁布并实施了一大批法律法规，如《文物保护法》及其实施细则、《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《风景名胜区管理暂行条例》及其实施细则、《森林公园管理条例》等。我国还于1985年11月22日经全国人大常委会批准加入了《保护世界文化和自然遗产公约》。除此之外，还有《环境保护法》及其他环境资源保护法律、法规中的相关规定。这些法律法规对我国自然保护区、风景名胜区、重点文物资源等的保护开发、规划建设和经营管理等工作走上法制轨道，起到了保障、促进、稳定和发展的作用。但随着行政体制和经济体制的改革，出现了新的形式和任务，也产生了新的矛盾和问题，这些法律、法规已不能完全体现国家有关的计划，战略和政策的重要内容，与保护日益恶化的自然生态系统的现实相比，尚有许多不足，主要表现在： 首先，缺少一部专门的、全国性的、统领人文生态环境保护工作全局的、效力较高的主干法律，该法律应对人文生态环境保护工作的普遍性问题作出规定，为其他法规的制定提供依据。现有的立法都是根据不同的保护对象和各部门的需要而设立，较为零乱和分散，缺乏系统性、完整性，不仅易造成立法间的重复甚至矛盾，且使得西部乃至全国的地方性立法缺少可以参照的典范，这样自然会影响到西部人文生态环境保护立法的质量。因此，需要针对此类法律调整问题进行整合，通过首先确定一个统一的综合性政策目标来逐渐实现其保护目的。 其次，目前的立法中对人文生态环境资源保护的管理体制和经费来源上的规定存在着缺陷和漏洞。所谓人文生态环境保护的管理体制，主要是指人文生态环境管理系统的组成结构和方式，其实质就是管理机构的设置及其职责权限划分。综合我国《自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《文物保护法》等的相关规定，我国现行的是综合管理与分部门管理相结合的管理体制，即“统一归口，分工主管，分级管理”的体制。从表面上看，各职能机构分工明确，但实际上此体制已产生出一些变异来，放权让利的改革使得国家的管理权处于真空状态，国家管理变为名义上国家，实际上多个部门的管理，部门的管理又依次下放给地方管理，而地方因受经济考核制度和其他需求的制约，往往在经济利益和保护人文生态环境之间选择前者。因此，应改变现有管理权的分配格局，将管理权集中到中央，由中央主管部门统一行使管理职能。同时可以借鉴国外的管理模式，如美国等西方国家普遍流行的国家公园管理模式，把对这些环境区域的管理纳入公务员体制，从而弱化经营单位的盈利动机。我国对自然人文资源的管理名义上属于事业性的，但实际上是作为企业来管理的，由于企业有了盈利目标，经营者将会产生过度开发和利用旅游资源的冲动，缺乏对旅游资源保护的动机。而国家公园体制由于将这些资源的管理纳入公务员系统，作为国家管理机构的一部分，保护和开发所利用的资金，主要来源于一般的财政预算而非经营收入，就能保证实现非盈利的目标，即合理开发和保护的目标。 关于保护的经费。充足的经费是我国人文生态资源保护的必要条件。我国《文物保护法》第一章第六条规定了“文物保护经费分别列入中央和地方的财政预算”，《自然保护区条例》第二章第二十三条也规定“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方政府安排，国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助”。从理论上讲，人文生态资源的保护经费应由国家来承担，但实际上政府的财政收入十分有限，无力支付保护所需的全部费用，资金缺口的差额只能由各部门自身解决，而各部门往往会置保护于不顾，从自身利益出发，选择投资取向。因此，需要在人文生态环境保护的法律中明确，人文生态环境保护的经费，其主要来源应是政府的专项财政预算。此外还可通过各种渠道筹集保护经费，如建立专门的基金或专门的借贷机构，并享受政策性优惠，如以保护养保护，用保护人文生态环境来发展旅游业，获得的收入继续用以保护，或享受税收优惠等。 再次，重实体法轻程序法是我国立法的通病。由于无相应的行政程序法来约束行政行为，再加上执法人员的法律意识低下，整体管理素质不高，法律难以充分、有效的实施，同时也难以得到有效的监督。其结果还会导致各部门间的争权夺利，对本部门有利的事务均欲插手管理，而对本部门无利的事务则互相推诿，不利于环境的保护，也不利于保障公民的合法权益。 第四，在法律体系上还存在着空白，如自然遗迹、人文遗迹作为环境保护基本法明文规定的保护对象，尚无专门的完善的保护与管理法规，对其规定只是零散的、杂乱无章的体现在其他各种相关的法律中。由于立法的分散、不系统导致了执法的困难。为此，应抓紧制定和实施《文化遗产和自然遗迹保护法》，这既是履行《保护世界文化和自然遗产公约》所承担的义务，也是自然文化遗产得以真正发挥出其内在价值的基础。同时，针对旅游开发中的盲目性应制定《旅游开发法》，以法律的形式对开发的主体、目标、手段，开发应遵循的原则、开发的主要内容、范围、开发的标准、程度、程序、法律责任等作出具体规定，以法来规范开发中的各种权利、义务关系，使之责权明确，具有可操作性，以避免和防止出现“建设性的破坏”。 (二) 建立健全我国人文生态环境保护的法律体系 西部旅游开发，一定要未雨绸缪，精心分析和策划。完善必要的法律体系是规范西部旅游开发中开发与保护的前提。现阶段建构人文生态环境保护的法律体制应遵循以下基本原则：尊重生态规律原则；以可持续发展为导向原则；开发利用与保护相结合原则；便于操作和适用法律法规原则。考虑以下法律制度：环境资源保护目标责任制度；环境影响评价制度；环境资源稅费制度；排污收费制度。同时，还要特别注意监督与执行机制的设计，包括设置有力的监督管理机构，明确法律责任，完善执法监督手段，开展宣教培训和加强能力建设，鼓励公众参与和提高公众意识。； 从立法体例上讲，一个完善的人文生态环境保护法应包括以下几个层次的规范：首先，在全国人大制定的根本大法即宪法中，应有原则性的条文规定，应从保护自然环境和传统文化的高度提出人文生态环境保护的重要性。建议由全国人大制定一部专门的《人文生态环境保护法》，作为规范和调整人文生态环境保护方面各种关系的基本法律。内容包括：阐明立法目的、基本原则和方法、程序制度及责任制度等。其处于领头地位，为其他人文生态资源保护法律和法规的制定提供依据。然后，在此基础上由全国人大常委会制定《文物保护法》、《文化遗产和自然遗迹保护法》、《自然保护区条例》等单行法律，由国务院、国务院各部委制定《文物保护法实施细则》等行政法规、部门规章。各省、自治区、直辖市的国家机关及其常设机构制定《文物单位管理规定》、《保护区管理规定》等地方法规。各省、市、人民政府等逐级制定和颁布地方行政规章，逐级细化具体明确的人文生态环境保护的法律规章和条例。 其次，在确定统一的保护原则的基础上，加强西部地方性人文生态环境法规的建设，突出地方特色，在法律授权的范围内结合本地区的实际情况制定地方性法规，对具体适用国家法律规定的措施、方法和内容予以补充，使国家法律能够在地方得到圆满的实现。地方在实际工作中有一些成功的经验，是完善我国人文生态环境保护的法制建设的基础，可进一步将它们列入人文生态环境保护的法律体系。 最后，为了更好地适应改革行政体制和经济体制的需要，对风景名胜区、自然保护区、国家公园等颁布的管理条例和办法，应尽快通过“转正”、“升级”晋升为法律规定，从而进一步加强其权威性和实施力度。这样，人文生态环境立法最终形成从国家到地方、从原则性规定到具体实施细则的多层次的法律体系，从而能够有效地规范人们的行为，成功地实现保护与开发并重的目标。 参考文献 1. 周珂 生态环境法论 法律出版社 2001年版 2. 苏扬 旅游与环保的现实冲突 西部大开发 2002年第一期 3. 二十一世纪议程 第8章 4. 张昕竹 论风景名胜区的政府规制 经济社会体制比较 2002年第二期 5. 蔡守秋主编 环境资源法论 武汉大学出版社 1996年版 6. 金瑞林 汪劲 中国环境与自然资源立法若干问题研究 北京大学出版社 1999年版