环保与经济发展的双赢范式研究 ——温州需求诱致型行政指导机制变迁与环境行政方式拓展※ 钭晓东* 赵胜军** 摘要：解决政府与市场的“双重失灵”是当今社会转型以及环境问题解决过程中面临的难题。而“温州模式”作为市场化改革模式的一个代表，其需求诱致型行政指导机制变迁的成功演绎应能成为此间一个上佳的摹本与链接，从而为解决环境问题的“双重失灵”提供思路，以进一步促进环保与经济发展关系的衡平。因此需求诱致型行政指导机制就成为此间研究的视角与途径选择。本文即从“温州模式”的需求诱致型行政指导机制研究入手，分析与思考需求诱致型环境行政指导机制运行的必要性与必然性，通过转换研究视角与拓展研究领域，以求能为环境问题的政府与市场“双重失灵”提供“模式研究”的范式。同时也提出对传统“温州模式”的环保角度的思考，提出应突破对“温州模式”研究仅限于“经济领域”的研究视角的锁定，从而能真正充分揭示其“体制模式”和“发展模式”示范效应，发挥其示范功能。 关键词：温州模式、需求诱致型制度变迁、环境行政指导 一、解决“双重失灵”的理性选择 1、社会转型期面临的“双重失灵” 随着社会分工及商品生产与交换的规模日渐扩大与深化，特别是与商品关系密切相关的产品所有权、劳动所有权和财产所有权的商品化，促进了商品经济高级阶段——市场经济的形成，也为市场这一“看不见的手”优化配置资源提供可能。为此近代经济学鼻祖亚当·斯密曾就“看不见的手”有过精辟论述：在“自然秩序”下，让个人私益受看不见手的指导，往往比出于本意时更能有效促进社会利益。但要实现这种所谓的帕累托最佳状态，需满足下列假设条件：完全理性与完全信息、不存在公共物品、不存在外部效应、不存在交易费用等。然而也正因以上条件之苛刻，从而易使一旦该条件不存在，就必将导致“市场失灵”。而这就使政府干预成为必要,并成为国家干预主义的依据。但现实世界的复杂之处就在于用来弥补市场缺陷的政府职能本身又并非完美无缺。在许多场合，我们企盼出现“看得见的手”的替代价值，但结果却因“政府失败”令人失望，具体表现在：（1）政府行为的低效率；（2）政府部门的不合理扩张；（3）寻租行为和社会资源的浪费；（4）派生的外部性以及分配的不平等。其中若说 外部性是构成市场缺陷的关键，则“内在性”（公共机构的目标主要在于满足自身特殊利益，而非为公共领域的最终目标努力）则是构成政府失败的主要原因，此当归之于政府决策之复杂性 、实施决策之随机性以及政府的寻租活动对智力、物力资源的浪费等。 2、环境保护进程中面临的“双重失灵” 从制度性原因分析，污染产生也可从“双重失灵”中找到原因。而解决这两个失灵，则是环境法的直接目的和基本任务，因此环境法律调整机制的价值选择与判断，自然应定位于寻求适当的法律性措施，以解决“双重失灵”的困境。 （1）环境问题的“市场失灵”主要表现 ① 环境主体的有限理性。信息的稀缺性及人的理解计算能力的有限性使非理性环境行为在所难免。 ② 环境资源的公共性。公共物品具非排他性、强制性、无偿性和不可分割性等特征，若存在不考虑选择公正性的使用方式，就有可能出现英国学者哈丁所指的合成谬误——“公地的悲剧”，从而使“在每个牧民只考虑自己的最大利益情况下，其的整体作用使全体牧民破了产。” ③ 环境的负外部效应。环境污染是最典型的负外部效应行为，它表现为私人与社会成本及收益的不—致。当存在负外部效应时（如污染的存在），将导致另一厂商为维持原有产量，也须增加外部成本。 ④ 环境保护的正外部效应。环境保护是一种为社会提供集体利益的公共物品和劳务，其一旦被生产，则任何人皆可享受,就可能产生“搭便车”问题。 ⑤ 环境信息的稀缺性和不对称性。其主要体现为：生态系统自身信息供给量严重不足；为保证自身信息优势，防止信息因公开成为公共物品，当事人可能进行“信息封锁”；因信息公共性与人的机会主义行为倾向可能导致信息不对称，如污染者隐瞒其生产过程、排污状况、污染物的危险等信息，使受污染者因信息不对称而使“讨回公道”的成本增加。 ⑥ 环境资源无市场和自然垄断。资源价格为零或偏低，导致环境资源浪费；而市场竞争不完全却使环境资源市场形成垄断。 ⑦ 环境资源产权的不安全或不存在。环境资源的公共性，限制了产权制度功能的发挥。 ⑧ 另外，因冲突所致的交易费用发生等。 （2）环境问题的“政府失灵”与环境法律调整机制的“命令控制困境” 环境问题的政府失灵既体现为政府的决策不当，亦表现为国家环境监督管理的不力与失当。就政府决策不当而言，如因各政策在部门间的协调不足，就可能致使经济与环保部门目标冲突时，往往会因经济目标而放弃环境目标，从而影响部门间的协调与合作及环境法的实施效力。另外在环境监督管理中寻租行为的存在，也将使污染者、受污染者与环保机关间存在非正当的博奕动机（如污染者会为求得环境标准的放宽而增加“院外活动”，受污染者则会选择基于他人求偿的“搭便车”）。就政府管理手段而言，传统的法律调整机制为单一性的命令强制手段，这将使企业处于被动的状态，而只是消极执行环境行政机关的命令。如此将导致：一则企业缺乏应有的热情，限制其能动性与创造性的发挥。二则若仅凭环境行政机关孤军奋战，仅靠命令强制手段独挡一面，则必无力应对，从而在事实上招致环境行政的效力不彰，难以达到应有的环境治理实效，在宏观上也将使环境执法陷入困境，不利环境法的实施，有损环境法的权威与尊严，进而阻碍环境法的价值与目的的实现。 二、解决“双重失灵”问题的途径寻求 市场机制的失灵，可归结为市场经济的现实无法满足自由主义的理性假设；而命令控制的失败，则缘起管理机构目标异化及机构运行机制缺陷而表现出的过度刚性干预。市场机制与命令控制实质上是一种互补关系，但二者主次有别的定位，则成为直接影响两种失败机率的决定性因素。但对于市场与命令干预机制，其并非必然互相排斥，事实上我们也不能简单作出非此即彼的选择。现实需我们作出理性定位，既不能完全脱离市场，也不是完全不要控制，而是市场机制与命令控制的有机结合。而要解决此间的“度”，解决市场机制与命令控制缺陷的两难，恐非需求诱致型行政指导机制莫属。 1、制度的变迁和创新的经济分析 新制度经济学家般把制度变迁分为强制性和诱致性变迁，前者指由政府直接充当变迁主体或制度供给者发动制度变迁，它不提供退出选择权。对制度接受者来说，不管是否乐意，都无法完全摆脱新制度的约束。后者则指不同主体在一致同意下的合作性制度安排过程，其中任何人都可合法地退出。在诱致性制度变迁的发生场合，若不考虑那些对新制度有需求但不愿支付成本而搭便车的人，制度需求者与制度变迁主体或制度供给者往往会合二为一。同样就法律制度的变迁而言，因其本身所具有的强制性和约束性，使政府在形式上是唯一或至少是主要的变迁主体或制度决定者。其他任何主体都不具备取而代之的条件和能力。而在非正式制度的变迁中，尽管政府可能在力量对比上占尽优势，且拥有极大的社会资源配置权力，可借各种手段在不同程度上约束、影响非政府主体的行为，但制度变迁主体毕竟不再仅限由政府充任。故在某种意义上，法律制度变迁和创新可被看作是供给者或决定者与接受者或需求者在制度市场上交易这一特殊商品的过程。 人们因在制度市场上处不同的地位，因而在制度变迁中具不同行为，起着不同作用，扮演着不同角色，概括而言可分两类：一部分人或利益集团在制度变迁中处主动地位，起决定作用，是制度变迁决定者，即变迁主体，或为制度决定者；另一部分人或利益集团在制度变迁中处被动地位，起从属作用，是既定制度的接受者。因制度变迁决定者也要在其作出的制度安排和制度结构中活动并以此来规范自己的行为，从此意义而言，他们同时又是制度接受者，是“决定者”和“接受者”的统一。另一方面，制度接受者也会对制度变迁施加自己的影响，间接发挥制度决定者的某些作用。故在正式法律制度变迁中，交易往拄表现为制度供给（政府）与制度需求（非政府主体）间的变量关系。指出这一点，对分析法律制度的均衡和绩效具关键意义。 2、模式实证——温州需求诱致型行政运行机制变迁及其经济绩效 可以说温州模式是实践需求诱致型制度变迁的典型代表，而其中需求诱致型行政指导机制的运行在温州模式的成功演绎中起至关重要作用。据诺思等人的制度变迁理论，以及杨瑞龙先生的两种制度变迁方式（供给主导型和需求诱致型），三个变迁阶段（供给主导→中间扩散→需求诱致）分析，通过比较分析需求诱致型和政府强制型制度变迁路径，借用意识形态、政府及地理环境等参数对温州经济史的分析，我们可发现温州制度变迁很大程度上是围绕“需求诱致”展开，而“温州模式”所取得的经济绩效也证明了需求诱致型行政机制变迁对经济转型和发展具重要意义。虽总体而言，我国目前正处中间扩散方式（即地方政府主导制度变迁），但“温州模式”已符合制度变迁条件，即市场经济制度达到一个较高水平，且微观主体的经济实力足以独立承担制度创新成本，从而过渡到需求诱致型行政模式。其中驱利型意识形态是温州制度变迁发生的前提条件，南宋时反对空谈仁义道德的“永嘉学派”使温州人的文化选择偏向功利与重商，较早形成商人习俗，且倾向风险偏好，这种灵活的意识形态在制度变迁中获得了成功。另外地理环境是温州制度变迁的物质条件，为冲破耕地稀少、资源相对缺乏的困境，温州人放弃传统的小农经济而从事工商业，以分散个体的决策来使分散的稀缺资源得到更有效运用,这种对资源使用的分散性又使温州事实存在着私有产权。而其中最关键的因素则是行政指导在温州政府行为的运用，政府在制定公共政策、实施法令界定产权，充分发挥宏观调控职能的同时，更是常以第三方力量参与市场博弈，最终促成制度的变迁。其过程可分三阶段： （1）1978－1984年，政府无为而治的宽松使微观主体获得最为宝贵的先发制度创新优势；（2）1985－1992年，政府开始在微观制度创新基础上界定产权、制定和实施新法规，促进制度变迁，如允许挂户经营、股份合作、利率改革等，并对个体、私营、股份合作企业及各类市场进行有针对性的管理。（3）1993年7月提出 “第二次创业”，政府参与市场的活动趋向活跃，进一步使垄断的资源（土地、牌照等）和政策、规划成为政府参与市场博弈的源泉。也就在这变迁实践过程中，使需求诱致型行政指导的三大功能得到充分演绎：（1）政府的宏观规划功能。通过制定相应的经济发展战略及相关产业政策与经济计划，为温州市场经济发展与温州模式构建提供宏观框架。（2）政府的服务功能。以服务为基础，通过理顺价格结构、搞好公共基础设施、鼓励技术创新及保障经济稳定等途径，寓调控于服务中。（3）政府的诱导功能。在科学决策基础上，充分运用利益机制调控经济以引导微观主体的经济运行能力。主要通过：一是提供均等机会，微观主体可自主决定是否发起创新或是否跟随制度创新。机会均等性满足了微观主体追求自身利益最大化的需求，市场的理性使微观主体建立自负盈亏意识，而它带来了社会稳定。二是建立于经济发展之上的充分就业。公平的择业机会使多数人可在最低有效启动点上创业。经济的自由带来经济机会的多样化，而失业者则在重新就业机会中寻求生存保障。三是政府与微观主体的充分合作。共同利益导引了微观主体与政府的合作，促进了政府“柔性行政”的拓展，形成高竞争下的合作博弈机制。四是需求诱致基础上的微观主体驱利意识的发挥，形成利益主体与制度的自我增强机制。其中驱利意识解决了“搭便车”问题，推动了制度创新，而其又变革了人们旧有的意识形态，使其发生转变而与制度变迁相适应，从而形成良性循环。 如此，在经济体制转型期，温州政府通过扶持个体私营经济，使地方政府有了自己的追求利益，有了发展地域经济的新资源与新方法，也使微观主体有了自己利益追求的能力与途径，从而进一步促进政府与微观主体的共同制度创新，最终使诱致机制带动了温州如下经济绩效：形成有效的竞争和激励机制，确立了适应市场经济、促进生产效率的市场组织和产权制度；经济持续高速增长，失业率低；微观主体的财富迅速积累，出现一批具相当竞争力的企业，并形成面向全国的辐射效应；最重要的是培养了微观主体的自主意识和决策能力，当市场环境、制度环境再次发生变化时，有能力作出新的适应性制度创新。同时随着“人的经济价值的不断提高” ，以及经济组织制度的变迁将诱发微观主体的民主政治意识，形成对政府的约束机制，进而促成政治组织制度的变迁。 3、路径解读——行政运行机制的“需求诱致型”与“政府强制型”的对比分析 需求诱致型行政机制的运行的路径比政府强制型要短得多。因为该博弈是一种网状的结构，市场处于网的中心，它发布信息、传递知识，是微观主体要作出适应性反应的对象。 当潜在收益丰厚时，微观主体普遍进行着制度的创新和试错，一个（群）微观主体制度创新的成功将马上引起众多其他微观主体的跟随，使制度创新在市场中得到迅速扩散，信息流也在扩散中发展起来并自我增强，从而带动人们的意识形态、文化知识发生转变；而政府也作出适应性反应，让制度创新成为正式的制度安排。故需求诱致型变迁具以下优点：微观主体的创新积极主动，使创新风险与成本分散；意识形态的适时转变与市场的知识的迅速增；创新成果迅速扩散，快速实现潜在收益与经济绩效。 但是，需求诱致型变迁过程中须解答两个问题： 一是搭便车问题。诺思认为“制度创新来自统治者而不是选民，这是因后者总是面临着搭便车问题” 。诺思的这一观点与现实存在很大偏差，实际上有四方面的理由证明，在制度稀缺（尤其是转型中国家，改革初始市场制度极为稀缺）的情况下，微观主体将积极从事制度创新：(1) 新经济背景的影响。人类已进入了新经济时代，经济增长方式不再是必须机械化、标准化和大规模生产，而是要以动态发展的眼光、自主创新的意识对市场作出即时应对，进行灵活生产。经济增长主要取决于企业的创新能力，这一经济背景影响了各国的生产方式，也有效激励了微观主体的创新。(2) 准租金(quasi-rent)的存在。潜在超额利润的存在是因先行制度创新者可带来管理费用、交易费用的降低，使人的生产积极性与生产效率提高，增加经济机会， 所以能获得准租金。这是因拥有制度的先发优势而获得的利润，是“搭（制度）便车”者所不能得到的。(3) 意识形态的共识。当微观主体只在一个小范围内进行制度创新时，就无需太多人拥有制度知识，利益分配关系亦易处理，也易形成意识共识，使创新成本大大降低。(4) 制度的弹性。巴塞尔认为，没有绝对的权利，规则总是有变通的余地 。所以微观主体若有风险偏好（因风险与收益正相关），就可钻制度空子甚至违反制度安排（若能逃脱政府的惩罚就可获得丰厚的潜在收益），或通过各种关系从权利中心那里获得制度创新的优先进入权。原本刚性的制度变得就变得有弹性，使微观主体的制度创新风险大为降低。 二是作用范围问题。需求诱致型变迁方式是至下而上，故它直接起作用的范围是微观经济生活，对于根本性制度变迁只能起推动作用，且当政府加强规制使创新成本与风险上升时，搭便车问题又将出现；还有在制度稀缺时民间组织力量相当薄弱，许多时候是政府法令主宰了微观主体制度创新成功与否，这也就是为何中国制度变迁受政府影响如此之大，而致使人们往往作出政府主导制度变迁的判断。 政府强制型制度变迁实现的路径则较长，博弈是纵向结构，初始点为政府。政府是国家代表，是具有暴力潜能的组织。根据里格斯生态行政理论，转型中的中国属于棱柱型社会：意识形态上异质、形式主义和高度的现实主义、组织功能上大大超越了政治功能。不过中国市场发育程度已渐趋向衍射社会（即有明确的社会分工，市场按价值规律运行，行政职能明确且各司其职，行政制度市场化、商品化），政治上发展却相当滞后，带有浓重的溶合型社会特征：没有官僚与政客的区别，独断专行、为所欲为的官僚政治使政府效率低下，百姓对它无法约束。在如此政治背景下，政府制度创新不管在制定还是在执行路径上都充满遭遇陷阱的风险。故为使路径分析更简洁，我们假定遇到陷阱的经济得益为0，避开陷阱得益为1，如果放松这一假定，则实际经济得益为0至1之间。如图： 路径1：政府与微观主体一样是有限理性、有限的知识，特别是“难以言传、只能靠直接活动才能获得的实践性或个人性知识是无法得到的，它们只能来自于改革实践本身” 。且转型中的政府缺少正确决策所必需的完善的信息系统，在此基础上作出的制度创新常常带有理想化倾向，因此政府创新决策很可能失误，使经济得益为0。路径2：若政府的制度创新是理性的，则避开了第一个陷阱。但政府理性的目标是双元的：既要使“统治者的租金最大化”；又要“降低交易费用以使社会产出最大”。若政府实施的制度创新仅是让财富转移分配以达到自己收益最大化目标，则微观主体潜在收益减少、创新减弱，得益为0。路径3：政府解开了“诺思悖论”避开第二个陷阱，制定出使效率增进的制度，但制定者与执行者间的信息不对称而导致代理人问题——败德或寻租行为，政府内部控制的失败使得益为0。路径4：政府解决了代理人问题，则还有各级官员的认知、组织和行动时滞问题。时滞越长创新成本越高，若制度创新跟不上转型经济中迅速变化的经济形势，则得益为0。路径5：政府顺利缩短调整时滞，并以权威来替代意识形态上的说服，使新制度付诸实施。虽然实施之初节省了成本，但因利益分配不均，人们的意识形态未相应转变等潜在成本问题使该制度因得不到微观主体的认同而失败。路径6：政府取得了微观主体的支持，建立了新制度的同时也在“扩展他们的权威应用范围，不止是要获取额外的影响，而且是为了赢得新的权威授予” ，于是政府权力膨胀，发生替代效应：既替代微观主体创新，又替代享有原本属于微观主体的部分潜在收益，从而使微观主体的创新能力、自主决策能力减弱。路径n：政府只有排除了种种的陷阱才能沿着正确路径(n)完成强制性的制度变迁，获得经济得益。 因此政府强制型制度变迁路径不仅博弈时间长，且制度创新的风险与成本集中于政府而得不到分散，成功的概率随路径中陷阱的增加而降低。这种变迁方式越是基层的政府发动，其信息越明确，腐败等陷阱越浅，成功可能性越大。因为其行为接近于微观主体自发、自愿的制度创新行为，但组织权力膨胀的可能性更大，最终可能削弱经济得益。 通过两种变迁路径的分析我们可发现需求诱致型行政指导运行机制变迁的风险远比政府强制型分散，易获成功，故凡是能交给微观主体进行的制度创新就应交予他们，政府应把自己作为创新的次级行动集团为微观主体提供界定和保护产权的服务，把政策目标定位于“改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力” 。同时鉴于中国政府不仅是正式制度的供给者，且还掌握大量的公共资源和公共产品，故必须增强政府的能力和效率，在信息比较确定的基础性制度上进行创新，以推动微观主体在新的制度环境下进行新的制度创新。 三、需求诱致型的行政指导是解决环境问题“双重失灵”的理性选择 1、需求诱致型环境行政指导机制运行的必要性分析 （1）当前的环境行政方式需要反思 法律制度的运行机制有多种，如行政强制方式和经济激励方式，它们或偏重于政府权威的运用，或偏重于市场作用的发挥，表现形式既有硬性的也有软性，行政强制机制属于硬性干预，经济激励机制有硬性的，也有软性的。而对于处于转型发展时期的中国既“迫切需要建构一个区别于且外在于国家的自主的社会，同时又不能不接受社会国家化和国家社会化的现实” ，特别需要谋求市场、社会与国家的均衡。其中行政指导方式即是这种均衡价值和目标的最佳选择，其通过诱导性手段，在市场、社会与国家的相互作用过程中进行信息传递、意志交换、价值沟通与目标协调。但是“环保靠政府”的思想不仅将我们的视眼局限于政府，将之作为解决环境保护的唯一基本力量，从而致使我国目前的环保实践明显的呈现出以行政强制为主的特征，甚至在某些方面单纯使用行政强制机制而忽略经济激励机制、行政指导机制。而且这种思维定式还将环境视为纯粹且不可分配的公共物品，国家或政府是环境利益的唯一法律主体，实现对环境利益进行排他性占有，个体利益主体负有不得滥用环境的义务，但没有主体性地位。这种“市民缺乏主体性与政府主导一切”的思维定式，决定了我国环保以行政强制为主的现状。这种现状是和“公共利益的实现能够使个人利益自然地获得满足”及“国家或政府有能力制定正确计划以指挥和引导社会” 这两个假定密切相关的。国家在相当长的一段时间里，享有全面、直接干预社会生活所必需的一切职能，虽然对追求利润最大化的利已主义、个人主义的行为动机进行调控有其合理性的一面。但极端强调公共利益、忽视甚至无视私人利益则会导致国家权力行使的不受限制而肆意侵犯私人利益，其结果就会形成国家权力极端膨胀、私人权利极端脆弱的政企不分、公私不明的一元控制体系。从而使我国目前已有的以命令控制为主导、忽视其他机制配合的环境法律机制与相关法律制度，在环保实践中，难以有效发挥协调人与人之间利益冲突的应有作用，从而抑制环境法在协调环境利益与经济利益冲突时的应有作用。 同时随着公民社会的崛起，市场主体的成长及主体意识的觉醒，确立区别于国家这个环境利益主体的第二、第三法律主体的法律地位，维护的相应的权利与利益已成为历史的必然。原来仅作为公共利益的环境利益必然将由政府的一元独占向政府、市场主体、公众三元支撑趋势发展，并逐渐形成一个新的模式运作体系，以突现环境利益中的私人性与地域性。在这种模式体系中，每一主体将围绕环境利益而形成错综复杂的关系网络：环境利益与经济利益的冲突与整合，环境公益与环境私益的冲突与整合，不同主体之间的环境公益的冲突与整合，及不同主体之间的环境私益的冲突与整合；而每一种利益形态之间的冲突与整合都需要主体通过对其利益的行使和维护实现的。诸如此类的现实都决定了在社会转型中，环境法律机制与相关法律制度若欲实现良好的环境利益衡平，仍能对人类开发、利用自然的活动及相关社会关系进行有效调控，必须实现自身的变革。 （2）环境行政机制需要创新 经济的持续发展是一个蓬勃向上的社会所必需，因而企业利用环境资源的行为是不可避免的，但环境资源的公共物品性与非排他性，使得法律难以明确地将其赋予确定的单一法律主体，权利边界也极为模糊，这也为非权利人获得额外利益提供了机会；而环境污染往往是经济活动过程中的附带品，使它在经济发展进程中具有某种程度的价值正当性和合理性。而市场原理要求企业利用环境资源的行为必须符合公平和效益的原则，它不能在获得收益的同时让他人和社会为其支付代价，亦不能收益与代价不相符合。因此政府环境管理的目的之一就是为减缓或消除这种外部利益或外部损失，以有效调节经济利益与环境利益的冲突。而环保与经济协调发展问题的实质就是“利益衡平”问题，即经济私益与环境利益、经济公益与环境利益的衡平，以免不当利益的追求与利益追求的不当，因此历史与现实需要政府积极并充分承当起衡平主体的职责，并完善政府的责任承担方式。但充分承担责任并不是简单加强行政强制力，而是如何在传统环境行政命令控制模式上加以创新（如引入经济刺激机制、非权利行政方式，发展环保企业及促进环境责任社会化等），真正促进政府主体衡平职责的运行。因此这也就使需求诱致型环境行政指导机制有了如下产生与运行背景： ① 环境问题的复杂性与环境行政手段的拓展 环境问题是指由于自然界或人类的活动，使环境质量下降或生态系统失调，对人类的社会经济发展、健康和生命产生有害影响的现象 。其的产生多是因组成生态系统的某一或多个要素受到人为的不利影响而使其在数量上或功能上不能和其他要素形成制衡关系，从而导致生态系统在其组成、结构或功能上发生不利于人类的变化。因此与生态系统的整体性与区域性的特征相一致，环境问题也表现出全球共同性与区域差异性。 但环境法律规范特别是环境标准通常是以整个国家或某个区域的环境状况、社会经济发展水平、生产技术水平等的平均量值作为制定依据的。而我国是一个地域广大、地形地貌极端复杂、气候类型众多、生物群落分布鲜明的国家，且东西部经济发展水平也有较大差异，各地的污染技术水平也不同。故在此情况下，单纯使用以行政强制为主体的管制性手段，将使环境管理表现出难以克服的局限性。如：政府为控制各种类型的污染源，须了解大量的污染信息，而管制则会因大量的信息需求而失去应有的有效性；为适应新的生产工艺和环境状况，政府需花大量时间制订生产工艺和产品的详细规定，故会影响其对新技术作出及时反应；管制的统一性追求将影响政府对企业间的技术和污染物控制费用差异的考虑，也很难发现和解决大量小型而分散的污染源。因此若没有行政指导机制的存在，行政强制机制下的各种管制手段将由于环境信息的缺乏或不够准确，而使其不能发挥其应有的作用。因此政府部门必然要借助行政指导机制，以避免单纯使用环境标准所带来的——环境标准确定性、统一性与灵活性、地域性的分离排斥 的两难困境。 另外从行政指导的实际作用机理上看，就是需要在环境管理中借鉴市场机制，用所谓“企业家精神”来克服机械的环境行政官僚主义，充分运用环境行政机关的优越性，积极引导和影响社会资源的合理配置，达到环境行政高效率与高质量。而环境保护的“全过程指导战略”也要求其不仅是末端治理指导与事后追究，不仅是环境行政机关的单枪匹马与企业的被动接受，而必须是全过程指导下的源头削减与管理，这一切都需要企业与环境行政机关全过程的配合与参与。 ② 环境行政职能的服务性与环境行政民主的体现 在计划经济体制下，我国的行政职能长期是通过制定和执行计划来实现社会控制，行政权力作用的范围虽十分广泛，但其性质定位仅限于行政强制机制基础上的秩序行政。这种“刻意秩序”使行政相对人 丧失了行为选择自由，其结果只能是行政相对人放弃自己的利益偏好只能按照行政主体意志的指向进行活动，从而表现出行为的唯一性与单向性。与此同时，行政强制机制则会因其封闭性与僵硬性而难以充分的吸纳相对人的信息与意愿，从而可能会在不顾及施加对象是否情愿的情况下，强迫对方服从，这无疑将造成相对人与政府的不满而提高行政成本。另外环境执法过程中的政府“寻租”行为，不仅偏离了维护环境公益的最初意愿与目的，而且它使各主体的自由利用环境资源的平等性受到破坏，从而进一步加剧相对人对政府行为的怀疑与对抗倾向。这种定位于命令和服从关系的管理，易使环境公益与环境私益处于不能和谐共存的状态中。而随着市场经济的建立与社会转型，这种不注重相对人意愿、忽视社会需求与能动性的单向命令控制机制，已远不能满足环境保护的需求，难以真正达到环境行政目的。同时“源削减”与“全过程控制”的战略也使环境管理目标呈多重化，它仅靠政府力量难以完成，需建立相应的需求保障制度，营造有效的诱致驱动机制，提供民主的交流渠道，吸引多方力量积极参与。 而这正是行政指导所追求的效果：行政指导以其开放性、能动性包容着各主体充分、合理地利用和保护环境的行为。通过其公开的、对抗性的行政程序，使各环境法律主体能平等、自由地表达意愿、传达信息，使行政法律关系的产生、变更或消灭，不仅取决于行政机关，而且依相对人的意思而定，表现出多方性与互逆性 ，使公众追求良好环境的意志和谋求环境利益的需求成为推动环境法律发展的积极作用力量。因为“强制不是法的内在组成部分，而只是法的支持条件之一” ，而民主氛围更易使环境法律主体“承认、同意群体或组织的目标，进而产生一种肯定性的情感和积极态度，甚至迸发出一种为实现那一目标的驱动力” ，使人们产生环境保护的义务感，从而产生发自内心的内滋激励功能，故环境公益与环境私益的衡平也不会再如以前那样难以接受。或者从另一角度说，需求诱致型环境行政指导机制是一种软性干预，也可以说是一种制度性妥协。所谓制度性妥协是指在体制内自觉地设置对立面或容许矛盾的存在，把对抗性要素纳入体制内部，使之成为促进新陈代谢的建设性力量。它通过诱导性手段，在市场、社会与国家的相互作用过程中进行信息传递、意志交换、价值沟通与目标协调，使当事人的不同权利主张在相互对抗碰撞中达到一种法律关系的反思性平衡，通过对抽象法律与具体事实的不同角度推敲，找出一种对当事人各方最有说服力的解释和判断。它的目的是法律并不先验地判定谁拥有环境，或谁应让步，而是容许公众和企业透过立法程序与行政程序，确定资源分配以及利益调和的方向与原则。在这种民主氛围下，行政主体和相对人之间更多的是信任、合作与服务的关系，它改变了行政“高压”姿态和单方面的恣意性，弱化了行政主体和相对人权利义务不完全对等的倾斜度，通过营造民主行政的软环境，发挥柔性的非强制手段，真正实现行政职能的从“秩序行政”向“服务行政”转型，从而更好的实现环境行政目的。 ③ 环境利益的多元性与环境行政机制的衡平 在需求诱致型环境行政指导机制这个动态平衡系统中，各种主体之间的各种形态的利益，彼此互为衡量标准。利益具有多元多层次的构成和变动的特性，在不同时空条件下会各有侧重且发生变化。经济利益与环境利益冲突或整合的形式与程度，环境公益与环境私益、环境公益之间及环境私益之间的冲突或整合形式与程度，都取决于主体间利益衡量的方式与层次，且会随区域或主体的变化而呈现出多种形态。且形态各异的利益所含的内在一致性，使环境利益与经济利益、环境（经济）公益与环境（经济）私益、各主体的公益间及各主体的私益间，在冲突的表相下涵含着利益整合的契机。而现代行政法的基本功能之一（也是行政机关的职能、职责），正是要促进公民权利与行政权力的综合平衡，其实质就是要实现有关各方的结构平衡与利益平衡。因此增进行政相对人的利益，实现社会整体与个体利益（公益与私益）、物质与精神利益间的综合平衡，促进行政目标的达成，促进经济与社会的稳定协调发展，正是行政指导机制所追求的结果。因此行政指导方式是指国家通过指导性的行政活动 方式来调节不同法律主体利用环境的行为模式及环境利益关系。它以环境利益为中介而形成不同主体间相互联系、制约、推动的作用过程，并以此为轴心形成以国家权力为基础，以公益与私益的最佳均衡为目标。 从经济学角度看，环境污染或生态破坏是环境容量和资源使用过程中的产权不清和外部性引起的。从法学角度看，则是环境容量和资源利用中的环境利益的分配与补偿的不公平、不合理引起的。而对环境利益的公平合理分配与补偿则须具备三条件：有能够独立占有并使用环境利益的主体（可是环境公益主体，亦可是环境私益主体）；有可供分配的环境利益；每一主体在占有、使用环境利益时有同等的权利和义务。具体而言，主体主要涉及公众、企业、政府三方，其在环境利益上既有利益冲突，又有利益一致。这就需一定的行政程序，将政府、公众、企业各方的利益需求纳入一个信息汇集系统中，对各方信息进行汇集、整理与归纳，从而能在平衡经济利益与环境利益、环境公益与环境私益及其他相关利益的基础上，根据本地区的环境状况与特点，采取最符合本地环境问题的对应措施。但这种利益衡平机制显然传统的命令控制手段无法给予充分提供。因为行政强制机制通过政府发布命令与相对人服从这一模式实现环境管理。它使政府处于绝对主导地位，它使相对人的意愿与环境私益，因欠缺健全的渠道与方式而受到应有的重视，从而使环境公益与环境私益处于非同等保护的状态。另外部门的利益争夺差异又使立法、执法等会偏向保护某一群体或某一地区的环境利益和经济利益，而忽视其他群体或地区的利益。这就需要能将多元利益关系进行衡平和协调的行政指导机制的引入，将政府、市场主体、公众纳入到一个相互合作、相互抗衡的动态平衡系统中，不是单向不可逆的、纯粹的信息或命令输出系统，而是多向可交流的信息、意志、价值与目标汇集系统与功能结构，各主体在这个系统中实现信息传递、意志交换、价值调和与目标协调。 ④ 环境私益的合理性与环境正当利益的诱致 公民守法一是出于服从权威和法律的心理习惯；二是出于对具合法权威的机关或官员依照法定正当程序作出的法律、法规、判决等合法性认识；三是出于对违法所可能受到的国家否定性反应的畏惧；四是出于具有内在依赖性的行为模式的社会压力；五是出于对个人利益的考虑；六是出于道德上的要求 。其中对个人利益的考虑在守法中起着重要的作用。肯定性的或否定性的法律后果促使行为人基于个人利益的得失调整行为方式，按照法律允许的方式满足个人对利益追求的意愿，因而法律具有使主体追求行为目标的愿意程度扩大或缩小的行为激励功能。按照法律对个体行为的激励因素可将法律的行为激励功能分为外附激励功能、内滋激励功能。外附激励既包括赞许、奖赏等正激励，又包括压力、约束等负激励；内滋激励属于主体自身产生的发自内心的自觉精神力量，如认同感和义务感 。外附激励主要是法律通过对行为的肯定性或否定性的评价来实现对行为方式的指引。而内滋激励主要是以行为人的利益追求与外在法律环境之间的契合程度来评价行为激励的认同性。 但现行的环境法主要是以外在的奖励与惩罚方式来保证法律的实现，个体守法的动机主要是基于心理习惯、畏惧等，各种层次的环境法律规范都以环境公益的实现和环境秩序的维护为主要目的，法律主要是从消极的预防、治理污染或生态破坏的角度去规定行为人的义务，而不是从赋予个体种种权利以最大限度地利用环境资源获得经济利益与环境利益的角度去调动行为人的主动性。因为行政强制方式给予不同主体尤其是公众反映和平衡其利益需求途径的不足。致使在现实中，只有当公众受到难以挽回的损害或采取极端对抗时，公众的利益和意愿才有可能受到注意。这使公众的利益与积极性得不到充分体现，也违背了现代行政的法律精神。因此从某种意义上说，理性“经济人”利用环境资源追求利润的合理性不仅未能得到恰当的承认与维护，反而受到抑制，这就阻碍或降低了个体特别是企业对于环境法规的认同感和义务感，从而使基于主体的自觉守法的意识难以充分弘扬。而行政权力的能动性及权利的稀缺性却要求，行政主体应寻找一种“资源”即权利（力）与义务的最佳平衡点与配置方式，以免在一部分人得益时，另一部分人必然受损，在保护一种利益或价值时损害另一种利益或价值。 当然由于“经济人”的理性以个体利益最大化为目的，可能造成对社会整体利益和局部利益缺乏注意，使其最大限度地使用环境的行为未必符合国家整体利益与社会利益，故对个体利用环境资源的行为进行管制是必不可少的。但法律应尽量尊重与保证个人自由、权利，因为环境容量与自然资源的使用乃是个人生活和企业进行生产所必不可少的，而任何物质的利用总是会产生各种形式的废弃物，故而个体利用环境资源及产生废弃物具有价值上的正当性 ，而且市场主体（企业）和公众追求环境利益的行为也有其合理性，同时公益与私益很多时候是可以统一的，尤其是环境公益与环境私益。但要统一的充分实现，很大程度上有赖于一定的需求诱致机制，凭借利益各方的民主对话与协调。但“公益与私益必然冲突”的思维定式却使行政机关陷入一味强调“公益与私益何者优先”，“私益合理性应让位于公益的优先与至上性”的思维怪圈，而无法获得一个圆满的答案。因此需求诱致型环境行政指导机制的运行，就是基于行政主体和相对人有共同环境利益的前提，通过利益需求诱致，尽可能使各层次与各主体的利益在平衡过程中得到实现，同时也力图弥补个体利益的局限性及个人权利范围的有限性，从而找到公益与私益的最佳结合点。因此需求诱导、利益实现等正激励方式应充分成为政府行政功能发挥的推进器，这也是行政效益与效率给我们提出的要求。 ⑤ 公众力量的参与性与环境保护力量的诱导 原有的“环保靠政府”思想急需变革，因为表面上看似强化政府的环保职责，但实际却会限制个体通过合法手段利用环境资源的主动性与可能性，从而剥夺或部分剥夺个体的环境利益，并进一步否定其利用环境资源获得其他利益的可能性。纵观各国环境法的发展，可发现公众的推动力量一直是环境法发展的主导性因素之一。在美国，正因公众强有力的推动和学者对现有理论的反思，其自然资源与污染防治立法与实施才得以较大发展，并为各国竞相效仿。日本也经历了大致相同的发展过程。所不同的是日本以公害防治为契机，虽然最初的“忍受限度论”并未使被害者得到应有的救济 ，但1959年后环境权理论兴起 使环境法理论得到很大丰富，虽然环境权理论有缺乏具体规定、性质和内容不定、主体不一等不足 ，却标志着人类开始从积极的权利确定和维护的角度来改善环境而不是从消极的损害救济和赔偿中挽救和保持环境。正如台湾学者所言“现代社会，国民（包括社会团体）乃社会消费大众，对自然或文化环境破坏及对公害之产生，直接间接不无关系，故国民对环境保全之遵守及努力之意愿，可谓最普遍、最广大之第一防线” 。因此环保需公众加入。 事实也证明，公众已逐渐成为独立于政府和市场主体的第三种环保主体和力量，成为和政府、市场主体相抗衡并促使其采取环保措施的重要因素。美国学者雅诺斯基曾将文明社会分为四领域：私人、市场、公众和国家，他认为四领域是互相抑制与平衡的。公众，能与市场一起对国家的权力起重要的抑制作用。公众和国家还可联合起来对失去约束的市场权力加以抑制，并且公众本身也需要加以抑制以防止民主的滥用 。由于健康良好的环境乃是公众舒适生活追求的重要组成，环境质量的好坏和其生存乃至财产利益直接相关，故公众对环境的变化最为关注。其对污染企业排污行为的监控和受损的求偿，直接影响到企业的经济利益乃至生存 。当对抗的范围和程度扩大时，政府为平息群众不满和稳定政局，会放弃片面追求经济利益的政策，转而借助公众压力对企业的排污行为进行控制。而市场主体为从环境资源利用过程中获得更多经济以及相关利益，也会和公众一起向政府施压以求更多的环境权利，从而促使政府采取措施保障个体的环境私益。因此现实也促使了一个贯通和联系三方的——需求诱致型环境行政指导机制的存在，以平衡与调和三方的利益需求和冲突。 3、需求诱致型环境行政指导机制的功能分析 需求诱致型环境行政指导机制的指导与合作的结构关系决定了其功能上与行政强制机制、经济激励机制的差异： 较好的反映与协调不同主体的环境、经济利益分歧与冲突；根据不同的环境情势、环境目标和相对人的个性采取灵活性的环境对策；通过示范、实验、推广使用、确立为强制标准的运行过程，将环境目标、法律手段等从较低层次推向较高层次。 （1）协调疏导功能 法律常通过立法手段为相互对立的利益确立先后顺序、评价准则等方式来调整冲突利益的关系，试图以此建立长期有效的秩序。然而法律的规则体系、价值准则、行为模式在变幻的世界中总是难以保持长久不变。它须在运动与静止、保守与创新、僵化与变革的矛盾适应过程中谋求和谐。其中法律适应变化过程是以一种缓慢而逐步展开的方式进行，而法律机制则是一个系统性的反映过程，它表明法律制度变化及调整利益手段已达到一个形成新体系的高度。但利益具多元层次性与变动性，在不同时空条件下的人们（以及同一时空条件下不同的人们）的利益追求各有侧重且时时发生着变化。当社会与环境情势发生变化，环境管理的思想、指导原则及侧重点就会相应发生改变，其总体方向就是从单一的政府中心向政府、企业与公民等多中心进展，环境利益也从纯粹的高度集中的公益形式向多层次多形式的公私益相互协调方向进展。环境行政就是要在众多法律主体和各层次与形态的利益冲突中寻找最佳可行性方案的政策运行过程。因此在需求诱致型环境行政指导机制运行过程中，它力求以各种形式去吸收不同区域、类型的主体参加，并力图在主体间构建大致平等与彼此信任的合作关系，以便能在充分沟通中去确立环境资源的分配方向与使用模式，且能在环境损害发生后以一种克制和体谅的精神尽快确定利益补偿方案。环境规划和技术政策的制定过程中广泛吸收相对人参加，就是要使各层次、各类型与区域的环境、经济利益都能得到适当的反应，并使利益冲突有相互认同、折衷与调和的程序。这就从宏观上将利益冲突纳入到一个规范的制度性框架中，起到利益疏通和协调作用。正如学者认为，“对一些新参与团体的包容给法律机构的运作带去了更多的能量。如果管理部门能依靠那些积极活动的原生态保护团体去作出指控和调动影响，从而抵消产生利益的强度，那么环境保护政策就取得了活力” 。 就一般而言，环境污染的发生源主要来自企业，故居民对企业的不信任感会日益加深。而环保部门指导性的政策，既可引导排污企业向有利于环境方向转化，促进其自身经济与环境利益的实现，并有利从总体上实现环境公益，且可调整排污企业与周围居民间的利害冲突关系，缓和乃至消除冲突，形成一种制度性与常规性的冲突协调机制。而环境行政合同的签订，可从心理上缓和当地居民对企业的不信任感，认为有合同这一形式约束，企业就应积极履行污染防治。而企业也愿意通过签订合同来提高企业的形象，改善其与当地居民的关系，促使企业顺利运转。这是因为“一个合理和令人满意的法律制度之所以会得到社会大多数成员的遵守，乃是因为它服务于他们的利益、为他们所尊重、或至少不会在他们的心中激起敌视或仇恨的情感” 。 （2）灵活应变功能 法律对个体行为的激励功能，就是通过法律激发个体合法行为的发生，使个体受到鼓励去做出法律所要求和期望的行为，最终实现法律所设定的整个社会关系的模式系统的要求，取得预期的法律效果，造成理想的法律秩序。 当法律对特定情形没有规定或规定不完全时，主体的行为事实处于价值判断不明的状态，其合法性与违法性尚处于两可之间。而环境公益是一个不确定的法律概念，利用环境资源的行为特别是现有法律未作规范的行为，其对环境公益的影响随具体情形不同而变化。但是环境问题日益严重的事实要求政府部门采取适当与及时的措施，对各环境资源利用行为进行事实衡量与价值判断，去鼓励、倡导有益于环境的行为，抑制、禁止不利于环境保护的行为。需求诱致型环境行政指导机制就是适应这种环境情势的制度性与系统性反应。 环境规划（计划）是预先确定目标，并以明确或是隐讳的方式设定环境资源的分配与指导原则，以适应具同类环境利益的主体需求。它在确定某一区域或流域的用途时，常需考虑该区域或流域的环境承载力、环境状况、企业排放的污染物种类、数量及未来环境质量目标等具体情况。环境规划（计划）的指导性就源于它不仅指向未来的，能缓解或消除利益分配的不确定性，且还源于它能将普遍适用的法律标准区域化，提供可模仿的行为方式这种灵活过程。技术政策则是行政主体向相对人指引欲在将来推荐使用的生产工艺、设备，它可通过该手段去试行尚未成熟技术或还不具备推广条件的生产工艺等，引导企业改变行为方式，使用对环境无害或有利的工艺、技术。 因为“法律和条例的一律限制在区域的环境保全上是不充分的，为防止公害保持舒适的环境，必须适应区域或企业的个性针对每一个发生源分别采取强有力的控制对策” 。环境行政指导行为通常采取较灵活的指导性手段，去弥补法律未作规范的事实，或根据相对人的特殊情形作出有针对性的措施，且它常采取和主体协商的方式，这特别符合现代民主行政的观念：公民不是单纯的仆从，而应被作为独立的法律主体和行政的伙伴对待，并且与行政机关一道担负起行政的责任。 在日本，以公害防止协定进行规制，因其能够与各个企业主进行协议，分别决定规制内容，所以它可以避免法律及条例的千篇一律、整齐划一的弊端，可根据具体情况，将有关的适当而有效的规制内容个别地写入协定。 （3）目标提升功能 环境行政的目的就是要维护并改善环境质量，但其不是一个飞跃过程，不可能在短时间内就完成，除非是在环境紧急状态下采取高强度的、代价昂贵的命令制裁措施，但这种措施“刚性十足而却显得机械，实施期间等于进入环境紧急状态，污染源迫于强压不敢不就范，甚至仓促应急，从而潜伏隐患且易引起原状复原”。因而“这种极端措施的适用应当有着严格的对象、条件、范围和程序的限制，不可滥用，不可常用，不可广用”。 常规性环境管理需采取较为和缓、逐步推进的法律手段和措施，去引导企业和其他相对人改变环境资源的利用方式，以达到相对人能将环境公益的维护自然溶入日常生产和生活中。需求诱致型环境行政指导机制就是希望以较柔和的指导性方式，引导企业行为，推进技术进步。以实现环境管理指导思想转变与目标提升。 环境规划所针对的未来环境状态（目标），在规划行动过程中总在不断的趋近。随着这种趋近，目标就会发生变化。如欧盟每一环境规划的环境目标都是上一规划基础上提出的新目标。这些新目标既有可能是原来环境目标的进一步提高，也有可能是所调整的范围的扩张，如《第二个欧共体环境行动规划》不仅重新确认了第一个规划中的目标和原则，对水、气和噪声污染领域的控制行为给予某种优先，而且还强调了第一个规划中所没有的目标，要求特别注意自然保护、自然计划和自然资源的合理利用。 又如《第五个欧共体环境行动规划》则考虑了共同体不同地区的情况多样性，特别是共同体内不够富裕的地区的经济和社会的需要。它的目标是保护和提高这些较落后地区的优良传统，对他们拥有的、作为经济发展和社会繁荣基础的有价值的自然财富提供保护。这是因为“特定时期的文明状态决定着人之目标及价值的范围和可能性” 。因此环境技术政策应充分发挥其鼓励研究生产工艺、技术方案、并推广其运用的功能，以提高环境资源利用的效率和管理水平。也只有这些原来只能为少数企业采用的先进技术工艺被普遍采用时，指导性和示范性的技术政策才逐步成为一般性的技术规定，指导性的行为方式与环境标准就会变为强制性的行为方式与环境标准。在日本，“许多新的公害控制技术，首先是在公害防止协定中的以规定，之后才逐渐被写入条例，最后作为法律手段予以承认。公害防止协定，作为公害规制手段的先行者，在公害防止行政领域中，起着越来越重要的作用。” 四、关于契合的余论 可以说社会的转型决定了传统的行政形式革命的必然，而行政指导机制拓展则是该必然的成果；因为温州“需求诱致型行政指导机制”的演绎模式，成功为我们应对社会“转型”、解决政府与市场的“双重失灵”递交了一份完满的答卷；也为环境问题解决提供了一个很好的借鉴摹本，因为它们在本性上是可以契合的，以主体的利益追求为驱利机制，以不同主体间的合作与竞争为权利维护手段、资源配置方式，以政府与其他主体的利益平衡为激励机制，其目的就是为了在各方主体都能参与的情况下寻求一种稳定的、长期有效的资源（包括环境资源）利用方式，其将在更为广泛、更为深远的层次上来解决环保与经济发展、社会进步之间的冲突。同时也给我们带来进一步的思考：如环境问题的解决有许多自己的特性，还包含许多一般理论所无法解答或解决的问题；“温州模式”的研究视角尚待转换（如如何从环境保护角度去研究“温州模式”的内涵及其运行机制、去研究社会及经济体制的转型等），而若仅从经济领域去研究“温州模式”无法真正充分发挥其的潜力与示范功能。环保与经济发展的衡平需求也给我们提出了新的课题——研究领域的界限必须被打破，守着研究领域分流窠臼的作法既无战略也不经济，我们必须实现传统研究领域界限的突围。环境保护与温州需求诱致型行政指导机制的契合思考仅仅是一种尝试，尚有诸多问题都需要我们进一步去思考与解决。