排污权交易立法的思考 王 霰* 摘要：排污权交易是重要的环境管理经济手段，具有显著的环境—经济效益。排污权交易立法是排污权交易的基础和保障。本文结合国内外排污权交易实践，在系统分析排污权交易效用价值的基础上，进一步说明了排污权交易立法的必要性，具体探讨了排污交易立法的内容与事项。 关键词：排污权 排污权交易 立法建议 一、引论 中国自1979年制定第一部环境法——《中华人民共和国环境保护法（试行）》以来，迄今已制定了5部污染防治法律，8部资源管理法律，20多项环境与资源保护行政法规，300多项环境标准，此外还加入或签署了一系列环境与资源保护的条约。可以说，中国环境立法的数量几近甚至超过某些发达国家。但是，从全国范围来看，20多年来，随着环境问题逐步成为国人关注的热点，环境污染、资源耗竭、生态破坏也日益呈发展趋势。面对这样的事实，我们不得不对长期以来在环保方面的努力进行彻底反思。越来越多的有识之士认识到：单纯地就环境而论环境，简单地为了保护环境而进行环境保护是不行的，是无法解决人类面临的种种复杂的环境问题的。其中深刻的内在机制在于环境问题既然是社会经济发展的产物，因此问题的解决也必须与社会经济手段和措施相结合。许多市场经济国家，尤其是OECD（经济合作与发展组织）成员国的环保成功经验表明，诸如排污权交易、征税、收费等经济手段是保护环境最成功、最有效的途径。在中国，作为与市场经济“先天同质”的环境经济政策近十年间被越来越广泛地运用，诸多环境经济手段正在深化改革或试点推广的过程中。与此同时，不难发现中国的环保法律法规奉行的基本上仍是单一的命令—控制型保护政策，即以政府的直接行政干预和控制为基础的环保政策。立法确定的环保手段主要是行政强制手段即“规章限制”手段，包括各种环境标准、必须执行的命令和不可交易的许可证。市场经济本质上是一种法制经济，参与市场运行的环境经济政策也只有在相应的法律保障下，才具有合法性和权威性；法律保障是环境经济政策的生命线。所以必须进一步完善环境立法体系，赋予环境经济政策以合法地位；将一些新的环境经济手段在条件成熟时以法律形式固定下来，为环境经济手段的运用提供法律支持与保障。 本文正是基于上述背景研究了排污权交易制度，分析了排污权交易制度所需要的立法支持，提出了排污权交易制度的立法建议。 二、排污权交易理论内核与实践发展 环境经济学认为环境容量也是资源，对环境容量利用不足或不利用，是资源配置的低效率或无效率。但是环境容量又是有限的，对环境容量利用过度甚至损害环境容量，同样是资源配制的低效率或无效率。因而要有效率地利用环境容量，就需要找到理想的污染水平，我们称之为有效率的污染水平。在这一污染水平上，边际治理成本与边际损害都降到最小。排污权交易正是达到这一理想水平的有效经济手段。 简单地说，排污权交易的主要思想就是在满足环境质量要求的条件下，明晰污染者的环境容量资源使用权，即合法的污染物排放权（排污权）。允许这种权利像商品那样被买进和卖出，以此实现环境容量资源的优化配置。 一般设计是，首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估区域的环境容量；然后推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权；接着政府可以选择不同的方式分配这些权利，如：公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等，明确排污者各自初始排污权；政府通过创建排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。在排污权市场上，排污者从其自身利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权。 很显然，排污权交易作为一种建立市场型的经济手段，更充分地发挥了市场机制的资源配置作用。正是排污权交易市场这只“无形的手”，激励了整个环境容量资源发挥出最大效益。 排污权交易显著的低成本、高效率、灵活弹性的环境管理优势也是其它环境管理手段所无法比拟的。 美国是推行排污权交易规模最大、成效最显著的国家。早在上世纪70年代中期美国国家环保局（EPA）就开始将排污权交易政策用于大气污染源及河流污染源管理。迄今为止美国已建立起以补偿（Offset）、泡泡（Bubble）、排污银行 （Banking）和容量节余 （Netting）为核心内容的一整套排污权交易体系，在实践中取得了明显的环境—经济效益。 在近三十年的环境管理过程中，EPA先后采用了三种排污权交易政策：补偿政策、泡泡政策和酸雨控制计划。其中，以1990年通过的《清洁空气法》为标志实施的酸雨控制计划——SO2排污权交易政策最具有推广和借鉴价值。该政策形成了一套趋于成熟的体系，而且有着完备的法律提供支持与保障，使其设计、运行程序化规范化。这也为其它国家的学习和引入提供了可能。 在中国，由于污染物排放总量控制计划和排污许可证制度的实施，中国实施排污权交易已具备了基础条件。从1991年开始，包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等城市尝试大气污染的排污权交易。 今年5月9日，江苏南通做成我首例OS2排污权交易，标志着我国“运用市场机制控制SO2排放”取得了开拓性成果。 就试点情况看，排污权交易确实起到了节省治理费用，保护环境质量的效果。 但是，目前中国的排污权交易缺乏相应的法律法规支持，既不成体系又不具有规范性、权威性，因而还不能充分体现这一环境管理手段的经济性，也不利于全国范围的推广。因此有关排污权交易的立法日显迫切，势在必行。 三、中国排污权交易的立法建议 基于中国市场经济迅速发展和环境管理手段“市场化”的趋势，结合中国排污权交易试点的实际情况，笔者认为，中国的排污权交易立法应该不失时机地大胆吸收、科学借鉴美国等发达国家排污权交易的立法技术和经验，将一些行之有效的制度移植到中国的立法中来。 从排污权交易体系的特点和美国SO2排污权的成功经验不难发现，排污权交易并非适用于每个防治领域。排污权交易要解决的污染物要具有单一性，污染影响缺乏时间敏感性，另外还要便于连续监测。 由此确定交易的领域：水污染物和大气污染物，兼顾固体废物；重点交易类型：水以COD（化学需氧量）为主，大气以SO2、烟尘为主。 首先，应在《大气污染防治法》、《水污染防治法》中确立排污权交易制度，给予该制度法律上的支持和保障。立法重点是： 1．.确立合法的排污产权（以排污许可证的形式表现） 明确将排污权与其它生产要素一样纳入企业产权范围。排污权交易的隐含前提就是：排污权作为一种产权是合法的。排污权实际上是对环境容量资源的使用权，这种权利的总量肯定是有限的，以某种形式初始分配给企业后，新加入的企业只能从市场上购买必要的排污权。这种情况与土地资源的使用极为类似。土地资源是重要的生产要素之一，当所有的土地使用权以一定的方式初始分配完毕后，新进入市场的企业如需获得相应的土地使用权，一般情况要通过租借或购买等方式。产权一旦明晰，资源使用便会产生极大可能的节约。 2．明确实施污染物排放总量控制 总量控制通过限定环境容量的使用上限，明确容量资源的稀缺性，使环境容量资源成为经济物品，使排污权作为商品进行交易成为可能。总量控制把允许排污的总量分配到各个污染源，籍此明确排污单位对环境容量资源的产权，为利用市场手段再配置环境容量资源提供了产权制度基础。总量控制是根据环境质量目标制定的，因而是实现既定环境质量目标的保障；污染物排放总量是一个逐年递减的总量，因此可以保证环境质量的不断改善。总量控制是排污权交易体系的目标、计划和要求。 3．建立排污权交易市场 建立排污权交易市场是排污权交易体系的核心，允许排污权像商品那样被买入和卖出，企业进入市场自由交易排污权，排污权的价格由市场决定。必须坚持竞争和公开、公平、公正的市场交易规则，禁止非法交易或幕后操纵。 4．政府部门的有效监管 有效监管是避免制度施行过程中出现偏离目标现象的必要手段。政府监管的根本意义在于确保总量目标的实现，维护环境容量资源“财产权”和交易市场的规则。 当实施排污权交易时，由于环境容量资源转变为有价资产，企业的谋利动机将表现得更为强烈。这种动机表现为相反的两个方面：一方面促进企业进一步减排，因为多余的削减意味着经济价值的实现；另一方面由于违规可能获利（如出售非削减的排污权），违规的动机也会增强。所以，交易体系对监督管理和执法的要求更高，必须通过更严格的执法来降低企业通过违规获利的可能性。政府监管应通过对排放的监测和许可证的审核来实现。 5．确立排污权交易体系的基本原则 笔者认为，“达标排放”、“不超总量”和“当地环境质量不恶化”是实施排污权交易制度的三个基本原则： ①允许进行排污权交易的企业必须首先满足排放标准，排污产权必须在减排后存在节余指标时才能交易。 ②排污权交易一般只能在规定的区域内进行，排污单位的污染物排放总量不能超过核定的区域排放总量。 ③为了避免排污交易导致“集中排放”影响当地环境质量，必须合理调节交易对象和期间，确保不降低当地环境质量。 法律对排污权交易制度的规定只是原则性、指导性的，因此法律除了确认该制度的合法性之外，还应授权国务院制定排污权交易制度的实施细则和管理规定（如《排污权交易实施细则》）。在“实施细则”中对整个排污权交易体系作出具体规定，对诸如排污产权管理机构、交易程序、价格监督、交易主体限定以及配套的经济技术指标等作出细化规定。“实施细则”要具有可操作性，使排污交易体系的施行真正有法可依,有章可循。总结国内外的排污权交易经验,笔者认为“实施细则”可以采用如图１（附后）所示排污交易体系结构。 排污权交易体系宜以１年为周期，通过确定总量控制区、确定参加企业、初始分配排污权、再分配排污权和审核调整排污权五部分工作来完成污染控制的管理目标。“实施细则”要对每一部分工作立法规范： 1．总量控制区的确定 对环境区域的功能特点进行科学评估，核定区域的环境容量和承载力，以此为依据合理划分总量控制区域，实现排污产权在整个总量控制区域内的优化配置。 区域总量控制指标是排污权交易的目标和要求，指标应当具体、明确、符合实际，尽可能量化。从实际出发，可以根据环境目标来确定总量控制指标（目标总量控制）；在确定指标时，依据下列要素：环境保护行政主管部门的历史统计资料；政府的污染控制目标和经济发展目标；年度递减的目标总量。 2．参加企业的确定 确定参加排污权交易政策的企业主要有两类：一类是法律法规列出的法定参加企业，如：控制排污的高污染重点污染源；另一类是获得批准的自愿参加企业，这类企业通常根据自身规模、技术条件核算其减排成本低于交易体系的平均成本（表现为许可证价格），否则它们不会自愿加入，它们的加入必将降低整个体系内的平均减排成本。 3．排污权的初始分配 排污权的初始分配代表环境容量资源使用权和污染治理责任的初始分配。企业拥有排污权的外在表现形式是持有排污许可证。 排污权的初始分配可以有三种形式：无偿分配、拍卖和奖励。这三种形式分配的排污权总和相对稳定。 ①无偿分配是排污权初始分配的主要渠道，每年分配一次，分配的依据是参加企业的基准能耗水平，即：历史平均能耗。 ②拍卖可以保证新建排放源获得必须的排污权，顺利地投产运营而又不使污染物排放总量增加。另外，拍卖可以提供排污权的市场价格，反映污染治理的社会平均成本信息，对于整个污染物排放削减计划的进一步完善有着很好的指导作用。为了实现拍卖，环境保护行政主管部门可以从每年的初始分配总和中专门保留部分排污权作特别储备，大约是分配总量的2.8%。 ③排污权被赋予了市场价值之后，排污单位就有了减少排污保有排污权的动力，从而刺激了污染防治的主动性。在排污权交易体系中还可以设立两个专门的排污权储备，用于奖励企业的某些减排行为。譬如：能源保护和可更新能源奖励储备，用于奖励企业能源效率高或使用可更新能源的措施。 4．排污权的交易 排污权的交易是整个体系最核心的环节。通过交易，可将排污权重新分配，实际上是重新分配了污染物削减责任。 交易的主体按其保有排污权的目的可分为三大类：达标者、投资者和环保主义者。 达标者是指排污权交易体系的参加企业。它们购买排污权的主要目的是为了在年度审核时，持有足够多的相当于其污染物排放量的排污权，以满足环境保护行政主管部门的规定。 投资者则包括经纪人、企业等，类似于股票交易商低买高卖，从中赢利。这部分交易主体虽然为数不多，但对于完善、活跃排污权交易市场发挥着重要的作用。 环境保护主义者参与排污权交易的目的主要是购入并储存排污权，使市场上排污权的总和减少，相应的污染物排放量减少，从而提高环境质量。这部分参与者包括环保团体、个人。政府有时也充当这一角色，进行宏观调控，在环境质量恶化时，买进大量排污权。 5．排污权的审核 用排污权交易手段实现污染物排放总量控制的重要前提是确保排污权和污染物排放量的对应关系。为了保证这一前提，环境保护行政主管部门应对交易体系参加企业每年进行一次排污权审核和调整，检查各排污单位的当年子帐户中是否持有足够的排污权用于污染物的排放。 审核的主要办法是从企业帐户中扣除当年应扣排污权，然后检查是否有节余：若不足，实行惩罚；若有节余，将排污权节余转至该企业帐户的次年子帐户。 环境保护行政主管部门可以建立三个数据信息系统以便于许可证审核：排污跟踪系统（ETS, Emissions Tracking System）、年度调整系统（ARS, Annual Reconciliation System）、许可排污跟踪系统（ATS, Allowance Tracking System）。 ETS由交易参加企业的连续监测装置（CEM, Continuous Emissions Monitoring）提供支持，保证污染物排放数据的及时、完整和精确性。ARS的主要任务是计算出各帐户年终要扣除的排污权数量。ATS是唯一的排污权分配、交易、达标审核的官方记录。ATS的主要作用是为环境保护行政管理部门提供有效的、自动检测各交易参加企业是否达标的手段，同时为排污权交易市场提供排污权保有者、排污权交易日期等信息。 完整精确的排污信息是有效施行排污权交易体系的关键。只有当排污权交易体系与实际排放量对应起来，才能使排污权真正成为保证环境质量前提下的可自由交易的商品。这种对应关系的确立，一方面要求准确及时地把握参加企业保有排污权的信息；另一方面要求准确及时地把握企业的实际排污信息。前者由ATS提供，后者由ETS提供，ETS的基础是排污连续监测。 “实施细则”还应明确违反法规应承担的法律责任。 以上仅是笔者对排污权交易立法框架的粗泛设计。事实上，排污权交易立法是一项科学、细致、严密、审慎的工作。排污权交易需要一系列支撑条件，如：市场的完善程度、环境金融事业的发展、技术规范的指定等等，这些都需要一系列法规的支持。另外，立法中还要注意排污权交易制度与现行的排污收费、限期治理和集中控制等制度的协调，互补有无、配套实施，以更好地达到保护和改善区域环境质量的最终目标。 四、结论 随着经济体制改革的深入，市场机制在中国经济生活中调节作用的加强，排污权交易将显示出其环境保护的特有作用。 但是，在环境领域中成功地应用排污权交易并不是理所当然的事。整个排污权交易体系需要一系列法律法规的支持和保障。排污权交易立法是一项综合性、系统性的工作，应当采取科学、审慎、严谨的态度，认真做好立法预测、立法规划等准备工作。 Thoughts about Legislation of Emission Trading WANG Xian (Hohai University, Nanjing 210098) Abstract: Emission trading is an important economic means of environmental management, it have remarkable environments-economic benefits. Legislation of emission trading is the basic and guarantee of emission trading. This article researches the practice of emission trading both in china and abroad. While analyzing the value of emission trading, the author of the article further expound the necessity of legislation of emission trading and discusses in detail the content and item of emission trading. Key Word: Pollution right; Emission trading; Legislative proposal
