排污权转让理论基础研究 杨华国* 摘要：本文以科斯定理、公共选择学说和制度变迁理论为基础，对排污权转让的理论基础进行了初步的探讨和研究。 关键词：排污权转让 理论基础 排污权转让以污染物排放总量控制为前提，同时也是实施总量控制最有效手段。1996年国务院批准实施“总量控制计划”，这代表了以后环境管理的发展趋势。因此，作为在市场经济条件下寻求环境保护与经济发展双赢的排污权转让政策必将有很大的发展。 “在社会科学研究人员目前所掌握的全部工具中，经济工具可能是最有效的工具。” 由此，本文从经济学领域的原理出发，粗浅解析了排污权转让的理论基础。 一、科斯定理 排污权转让的思想来源于科斯定理，这已是目前学界的共识。科斯定理表达了这样一种思想：如果交易成本为零，无论初始产权如何界定，都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置；如果交易成本不为零，就可以通过合法权利的初始界定和经济组织的优化选择来提高资源配置的效率，实现外部效应的内部化，而无须抛弃市场机制。 科斯定理的核心是“交易费用”这个概念。“交易费用”概念的出发点是有关交换和价格的普遍理论。该理论明确指出：最佳社会状态产生于这样一个天下，那里一切有关财富分配问题的决定都是根据有关经济人员之间进行资源交换和契约交换的制度作出的。这也就是市场经济的定义。在市场经济条件下，发挥市场这只“看不见的手”的引导作用，能够最大地激发每个经济人的创造力，合理配置各项资源，有效防止利润的非法侵吞现象，从而提高整个社会的福利水平。 但是市场并不能解决一切问题。市场是一种代价昂贵的结构，需要支付时间价值和信息费用等，这些组成了交易费用。人们进入的经济过程越复杂，交易费用也越高，这样就会导致“市场失灵”。 降低“交易费用”，有两个途径：一是经济组织的优化选择，科斯在1937年发表的《企业的性质》一文中阐述了这个问题；另一个是合法权利的初始界定。“权利无非是一种社会活动，其目的就是确定规章，降低社会内部交易费用的水准，从而增加经济余额。” 总量控制计划下，排污许可证的初始分配正是一种合法权利（排污权）的初始界定。 按照经济学的一般原理，如果某种物品是稀缺的，则该物品可称为经济物品。只有经济物品才可能上市交易。而在污染物排放总量控制下，环境容量资源成了一种日益稀缺的经济资源。 由上可知，污染物排放总量控制、排污许可证的初始分配无疑为排污权转让提供了坚实的基础。 二、公共选择学说 在经济学上有一个基本假设：驱使所有经济人员的主要动机是追求个人利益。当人们必须在若干取舍之间作出选择时（各种选择的结果将对个人福利产生不同影响），人们将更愿意选择那些能为自己带来更多好处的解决办法，而不是相反。 这就是“经济人”的假设。公共选择学说的核心就是把“经济人”概念延伸至公共选择领域，即用于分析政府行为。它在理论上说明了政府官员也像经济中的其他人一样，他们既不是更坏，也不是更好，追求的也是某种特殊利益，而不是全民利益。这解释了为什么现实中政府的决策往往与公众的愿望相悖，而不是相符；为什么政府官员总会有人“腐败”或“以权谋私”。 但传统上对于政府行为遵循的是“哈韦路假设”。 借助政府干预以消除市场失灵，实现资源配置最优化的观点，正是以这一假设为前提。但公共选择学说否定了“哈韦路假设”，提出“政府失灵论”。正如美国经济学家詹姆斯·格瓦特所说：“公共选择学说的贡献在于证明市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由。” 污染控制事关公益，政府责无旁贷，但由于政府失灵的存在，单靠政府干预并不是一个好的选择，而将市场调节与政府控制结合起来，在市场机制运作基础上充分发挥政府环境管理作用，不失为明智之举。所以梁小民先生经分析最终得出个结论：“在市场经济下，政府也要利用市场机制来解决市场失灵问题。” 排污权转让政策可以说正是这一思想的集中体现。 三、制度变迁理论 从最一般的意义上讲，制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则。在一个人们相互交往的社会里制度是不可或缺的，因为一个人与其他人发生关系，那么交往的结果将不仅取决于他自己的行动，而且还取决于其他人的行动。因此要使交往成为可能，必须有一套调节交往方式的行为规则。 一项制度安排是历史形成的，同时也随之变化、发展。“经济增长将由于制度性服务供求变化而废弃某些现行制度安排，新的制度安排将因此而创始以捕捉伴随经济增长而至的获利机会。所以制度变迁在发展过程中是不可避免的。” 因此，L·E·戴维斯和D·C·诺斯认为：“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。” 同时，一项制度安排是从一个可供挑选的制度安排集合中选出来的，其条件是，从生产和交易费用两方面考虑，它比这个制度安排集合中的其它制度安排更有效。 目前我国污染控制领域可供选择的制度安排大略有：以命令控制型为特征的政策手段，以政府调控为主的经济手段（如排污收费）和以市场调节为主的经济手段（主要是排污权转让）。我们不妨把排污权转让与前二者作一番比较分析。 在污染控制过程中，环境管理部门和人为污染源是两类主要参加者。在以前二者为主传统制度安排下，管理部门为每个污染源及其每个污染排污点制定相应的排放标准。这无疑需要大量的管理部门所不能有效获得的信息，这些最有价值的信息往往掌握在每个工厂的经理手中，在他们的工厂中，他们知道采取何种方式才能使治理成本最低，但他们的愿望是尽可能少地承担治理责任以便加强竞争能力。因此，传统制度安排下，他们反而会竭力隐瞒真实信息。这样，一方面提高了管理部门的管理成本，同时也使治理污染的社会成本上升，虽然这样做对每个工厂自身利益来说是理性的。 在排污权转让的制度安排下，情况就会不同。“如果信用可以转让，那些治理污染费用最低的工厂就愿意通过治理大幅度地减少污染，然后通过卖出多余部分而受益，只要对某些工厂来说，安装更多的治理设备比购买排污减少信用花钱更多，就可以找到买方。……排污权转让通过允许参加者扮演自己最擅长的角色，解决了指令控制方式造成的信息与动机之间的矛盾。” 这样就既降低了管理成本，又降低了治污社会成本。1994年，美国审计总局审计了酸雨计划并估算了该计划的总费用。估算结果显示了不实施排污权转让政策时每年的等额投资费用大约50亿美元，而实施此项政策的总费用每年大约只需20亿美元。节约的费用甚至高于实施这项计划所需的实际费用。 另外，排污权转让还有一些传统制度安排所没有的优点。在排污权转让的制度安排下，政府管理部门可以借鉴中央银行公开市场业务的经验，通过排污权的市场买卖，对环境保护中出现的问题作出及时的反应和调节。例如，环境标准偏低时，政府可以买进污染权；环境标准偏高时，管理部门可以卖出污染权。经过一定时期，证明调整后的环境状况可以兼顾经济发展和环境保护时，再将其正式确定为新的环境标准。 排污权转让还有利于公众参与。环境保护社团如果认为现行环境标准偏低，可以利用手中资源买进排污权，这样就可以降低污染水平。 排污权转让亦可兼顾经济发展和环境保护。在传统制度安排下，现存污染源只治理根据标准应当治理的那部分排污，因此新污染源的出现将导致该地区污染物排放总量的增加。此时，管理部门要么限制新污染源的数量，要么提高现行的污染源排放标准，致使环境质量恶化。排污权转让则具有很大的灵活性。在交易市场中，如果污染源增加了，对许可的需求量也会增加。如果发放的许可量不变，价格就会上涨，污染源就会有更大动力提高治污能力，而不至于导致环境进一步恶化。 当然一项制度安排的创新应能与整体的制度环境相协调，因为一项制度安排的效率极大地依赖于其它有关制度安排的存在与配合。在传统的计划经济体制下，实行以市场调节为主的排污权转让无异于天方夜谭。但我国正经历着计划经济体制向市场经济体制的蜕变，因此可以说，在污染控制领域实行排污权转让是时代的呼唤。