环保产业化中的生活污染排放者的权利义务分析 张慧勇* 摘要：本文着重论述了环保产业化中生活污染排放者和环保服务企业之间的合同关系，对这种合同关系进行了定位，并作了权利义务分析，探讨了发生环境损害时的责任分担原则、实现前提及其实现方式。在文章中还简单地论述了排污收费的必要性和征收的方法。 关键词：环保产业化 生活污染排放者 权利 义务 本文的生活污染排放者是个广义的概念，它是从社会个体排放的污染物的类型来界定的，凡是产生生活污染的社会个体皆可包括进去，一般有城镇居民，企业事业单位，政府机关等。 由于实行环保产业化后，污染排放者的权利和义务发生了重大的改变，所以有必要对其角色重新进行定位和分析。本文之所以将生活污染排放者单列出来是因为，生活污染物和生产性污染物无论是从污染物性质、产生方式、排放方式、收集和运输方式以及处理方式都有很大的不同，故我们将其单列出来进行分析。 一、法理分析 （一）获益者补偿：也就是环境保护的外部经济性的内部化问题。企业、个人的环境保护活动兼具自益和公益性质，其活动所产生的公共利益实际为社会所共享，这样便导致两个结果：一是企业所创造的利益不能独享，形成利益外溢;二是利益的公共享用，使环境保护活动演化为一种特殊“公共消费’.这两个结果都不约而同的必然产生利益耗损补偿的要求。由于“公共消费”的消费者实际是社会的全体成员，补偿的责任就推广至全体成员。这就是环保责任的分散化和社会化经济学原理。 （二）污染者付费：也就是污染的外部不经济性的内部化。由于排污就是利用了环境容量，即当排污者获得个体利益时，其付出的个体成本小于社会成本，其差值由全体社会成员来承担了。这就对社会造成了不经济。这部分成本应当由排污者承担（其实质还是获益者补偿，排污是对环境容量的利用） 。 由上面的法理分析可知，要想实现社会资源的最佳配置，将外部性内部化的一个基本前提是实行排污收费。排污收费（包括污水费和垃圾费）是治污资金的基本来源，这是联合国环保机构提出的基本原则，即“污染者负担”的原则，我国各级政府也都有相应的收费规定。 对于污水、垃圾处理行业这一非产品经济领域，尽管垃圾焚烧发电、填埋沼气发电、中水回用、污泥造肥等资源开发利用项目可以带来一定的经济效益，但与其处理成本相比，所占的比重较低。因此，目前来看，行业投资收益的主要来源只能是处理费。不征收处理费，社会投资无以回报，融资就会落空。对社会资本而言，排污收费是吸引其投资的吸引力之所在。无论采取何种投资方式，排污收费是前提、是必须、是启动改革进程的当务之急。 而且，目前我国只征收生产性的排污征收排污费，而生活污染的排放，基本上处于不收费的状态。这已经成为阻碍城市环境保护基础设施运营的市场化的瓶颈。 征收排污费时应考虑的几个因素 ： 第一，单独收取生活污染排放费。要做到排污的减量化,就必须让污染的排放者“看到”所排污染物的处理费用，这就要求，这些费用是不能包含在当地的财产税或所得税中的，必须使处理费用让消费者看得比较清楚，把这些费用同其他市内服务“分开”，即社会个体单独为其生活污染的排放付费。 第二，活污染排污费必须按照排污量的多少而有所不同。原因是：如果排污费的收取是固定的话，比方说，一律按月付款，就起不到鼓励减少排污的作用。这种收费制度，实际上不鼓励人们减少产生垃圾，因为，多排污的边际费用实质上是零。 第三，有效的排污收费制度必须“把价格对等”，社会把扔掉东西支付的全部真实费用告知消费者，从而使消费者有经济动机去减少排污。 只有建立在排污收费基础上的环保产业化才能理顺生活污染排放者和环保服务企业之间得关系。 二、生活污染排放者和环保服务企业之间得关系分析 生活排污者和环保服务企业的关系：其关系显然是一种合同关系，在本文中权且称之为环保服务合同，但究竟是什么样的合同，应当做具体分析，首先我们分析一下合同的类型，这有助于我们进一步分析合同主体之间的权利义务，在此，我们选取两种最类似的合同作比较分析。 （一） 合同类型 第一，我们将其和委托合同相比较： 1. 委托合同的目的只在于处理一定的事务，不以完成为必要，因而属于提供劳务的合同；而环保服务企业与居民的关系显然不是仅仅提供劳务即可，其目的在于一定工作的完成，这一点类似于承揽合同。 2. 委托合同中受托人原则上应以委托人的名义处理委托事务；而环保服务企业是以自己的名义，按合同和法律的规的，独立处理、处置废弃物品的。与委托合同相反，在某些特殊情况下，废弃物的生产、制造者有义务按照环保服务企业的要求暂时减少排污量，如废弃物处置设施发生故障或周围的环境条件发生变化，仍按原来的条件处理和排放废弃物可能造成环境污染。 3. 委托合同中的风险责任由委托人负担,受托人是处理委托人的事务，其后果也应直接归属于委托人，因而受托人原则上应以委托人的名义与费用处理委托事务；而环保服务企业和废物的生产者之间的关系有好多种，生产污染排放者和生活污染排放者与环保服务企业之间的责任分担是有很大的区别的，应当作具体的分析。 第二，与特殊的买卖合同――供用水、电、气、热力合同相比较： 买卖合同的一般特征是：一方转移财产的所用权，另一方支付相应的价款的双务有偿合同。环保服务合同与买卖合同的关键区别在于标的物的特殊性：买卖合同的标的物为具有使用价值和交还价值的非禁止流通物；从环保服务合同的内容看出，该合同的标的物是废物，其不具有使用价值和交换价值。废弃物的生产、制造者在交付废物时，不仅不能从环保服务企业处获得对价，而且还必须支付一定的费用。这是决定其不是买卖合同的实质 。 由上分析可知，尽管环保服务合同和委托合同以及供水电合同是有非常多的相似之处的，但其本质是不同的。 笔者认为环保服务合同是一种特殊的非典型合同，该合同有如下的特征： 第一，标的物的特殊性，如上。 第二，履行时间的连续性：由于标的物的特殊性：生活污水、垃圾的排放和处置不是一次性的，是连续性的，决定了环保服务合同具有连续性的特征，合同不可能因一次给付而终止，这种合同属于连续供应合同。 第三，合同相对人的广泛性：环保服务企业的相对方是居民，其服务涉及日常生活，是居民日常生活所不能获缺的，因而相对人非常广泛。 第四，环保服务合同提供服务方的限制性。由于环保服务的相对人非常广泛，其服务又涉及国计民生，法律对其的资质认证是非常严格的，规定了严格的准入标准，不是任何的一个企业都可以从事环保服务的。 第五，环保服务合同是强制缔约的结果。合同自由收到明显的限制，这主要表现在如下的两个方面，其一是对象选择的不自由。环保服务企业一般是按城市规划建立的，废弃物的生产、制造者在选择环保服务企业时，空间不大，甚至没有选择的余地。废弃物的生产、制造者选择对象的不自由使环保服务企业具有某种垄断地位，这也决定了环保服务企业不得拒绝与废弃物的生产、制造者签订环保服务合同，即提供服务不仅是合同义务，而且是法定义务。其二是合同双方的权利和义务大多为法律所规定，双方不得自行协商。如废弃物的预处理标准、废弃物处理收费标准、废弃物排放标准等都为法律强制规定。由于环保服务企业具有某种垄断地位，如果允许双方自行协商，因经济利益的驱动，环保服务企业可能利用垄断优势提高处理价格或提高预处理标准以降低营运费用，加重排污者的负担，不利于最大限度发挥社会资源的效用。 第四，形式上的格式性，且订立有时需要经过法定的程序：由于环保服务企业的垄断性，提供服务的特殊性，服务对象的广泛性，决定其合同大多为格式合同。如申请消费环保服务、临时消费环保服务、增加消费量、变更消费和终止消费，都应当依照法定的程序办理有关手续。 三、环保服务合同中双方当事人的基本义务 （一）环保服务提供者的基本义务 1. 按规定和约定提供服务的义务 服务提供者应当按照国家规定和合同约定的服务质量提供服务。国家规定的服务质量，是指法律、行政法规规定的供电质量标准。 服务提供者未按国家规定和约定提供服务，造成消费者损失的，依我国《合同法》第179条的规定，服务者应当承担损害赔偿责任。这种损害赔偿责任可能是违约责任，侵权责任，且归责原则是过错责任原则，但应当采取过错推定，举证责任倒置的方式。 2. 中断服务提供服务应事先通知消费者 环保服务提供者因环保服务设施计划检修、临时检修、或者用户违法等原因，需要中断服务时，应当按照国家的有关规定事先通知用户。未事先通知用户中断服务，造成用户损失的，应当承担赔偿责任。所谓环保服务设施，是指保证服务的基础设施和管理设施，比如收集设施、运输设施，贮存设施、处理设施、维护设施等。通知的方式，合同中有约定方式的应依约定，法律有特别规定的，应遵守法律的规定。 3. 及时抢修义务 因自然灾害等原因造成服务的中断，服务的提供者应当按照国家的有关规定及时抢修。所谓“及时”，应当按照国家的相关行业的操作规程所要求的时间或者时合同当事人依法约定的时间来判断。服务者未及时抢修，造成用户损失的，应当承担损害赔偿责任。 （二）排污者的基本义务 1. 依照规定和约定及时交纳排污费的义务 用户应当按照国家的有关规定和当事人的有关约定及时交付排污费。用户逾期不交费的，应当按照约定支付违约金。经催告用户在合理期限内仍不交付排污费和违约金的，环保服务企业可以按照国家规定的程序中止服务。 2. 按规定和约定排污的义务 用户应当按照国家有关规定和当事人约定排放污染物。用户未按照国家有关规定和当事人约定排污，造成环保服务企业损失的，应当承担损害赔偿责任。 四、发生环境损害或者环境侵权时的责任承担问题 当环保服务企业进行排污时，如果造成了环境损害或者由于污染而使第三人受害，由环保服务企业承担侵权责任或者损害赔偿责任。在环保服务企业承担责任后，可以要求污染物的排放者承担违约责任及瑕疵担保责任，这属于内部责任的分配，在此就不再论述。也就是说这时的权责使非常明确的，关键是如何实现责任的问题。 环境致害的侵权责任，其归责原则实行无过错原则，这已经是全世界的共识。无过错原则的基本思想，不是对不法行为的制裁，因为其适用领域都是虽具危险性，但是现代社会必要的经济活动，法所允许，无不法可言，原则上不得对之主张侵害除去和侵害防止请求权。无过错责任的基本思想在于“不幸损害”的合理分配，是基于分配正义的理念，其理由有四：1. 特定企业、物品或设施的所有人、持有人制造了危险来源；2. 在某种程度上仅该所有人获持有人能够控制这些危险；3. 获得利益者，应当承担责任，系正义的要求；4. 因危险责任而生的损害赔偿，得经由商品服务得价格机能及保险制度予以分配 。 由于生活污染的排放具有以下的特点：排污点众多且分散，个体排污量少，但是总量很大，品质复杂。一旦发生了环境侵害，对于这些排污极少难以确定的，众多分散的小点源，要让他们去一个个地承担责任，既不可能也不现实。为了彻底地实现受害者的利益并减轻排污者的负担，建议采取以下两种制度： 1. 为了保护受害者，应由国家来进行救济。由政府设立专门的基金来救济受害者，基金资金来源主要是排污者交纳的排污费和政府的财政补贴。 2. 环境责任强制保险制度。 我们建议由政府从排污者交纳的排污费中还拨一部分进行专门投保即由国家从居民交纳的排污费中，划出一部分投保，以便在发生损害时，能尽快实现对受害者利益的维护。 在此需要强调的一点是，以上两个制度的实现都是以完善的排污收费制度存在为前提的，因此，建立完善的排污收费制度已是刻不容缓。