论排污权交易制度 齐可奎* 摘要：在当今市场经济条件下，环保不能在继续单单依靠政府了，环境保护需要市场化的辅助与协调。排污权作为环保市场化的重要组成部分，在实现环境保护和可持续发展方面起着非常重要的作用。本文从排污权交易的产生背景谈起，对排污权的适用前提和保障条件，以及在我国实施排污权交易的必要性和可行性作了简要论述后，摆出在我国实施排污权所面临可能的困难和解决途径。 关键词：排污权 前提 必要性 对策 采用经济手段进行环境管理，是环境立法的新趋势，我国在1994年提出的“十大政策”中就有一条是“运用经济手段保护环境”。环境保护中的经济手段不外乎是指“那些对与环境资源利用和保护有关的经济行为及开发活动的成本效益分析产生直接影响的措施”。排污权交易是通过设定合法的污染物排放权利，并将工厂向环境排放污染物的权利当作一种商品，它可以出售给其它工厂，也可以出售给政府和环保组织。此种环境保护制度反映了环境纳污能力的稀缺性特征，在控制总量的条件下降低控制排污的总成本。此制度是由美国首先提出并加以实施的，取得了良好的经济效果，西方其他国家纷纷效仿。目前，它已成为市场化国家在保护环境、防治污染方面的一项基本的经济刺激制度。结合我国的具体情况，当前需加强对此制度理论及实践方面的研究，借鉴西方发达国家在此方面的成熟经验，以填补我国在此领域的空白。 一、排污权交易的内涵及其产生背景 1、排污权交易的内涵。排污权交易是舶来品，它最先是由美国人戴尔斯在1968年提出来的，美国从1976年就开始实施了，其中在防治空气污染方面取得了很好的效果。那么究竟什么是排污权呢？笔者以为，排污权是指排污单位或个人向环境排放污染物的一种行政许可资格。它的实质是一种经济权利，是一种稀有资源。 2、排污权交易产生的最初背景。美国最初有关限制污染排放量的法律规定主要集中在技术方面，要求工厂用“最佳实用技术”和“最佳可行技术”来控制污染物的排放。这种技术性的规定很少考虑限制排放的成本，而且是按每一种污染物的特点专门制定，造成在执行中成本过高，从而使法律规定难以贯彻。所以，就产生了在总量控制下可以对个别排污口灵活调整的变通性想法。这种想法付诸于实践，最初只限于同一工厂内不同排污口之间的调整，只要总量不增加，某一排污口多排一点或少排一点是可以容许的。后来，总量控制的范围不断扩大，允许在同一区域内不同工厂之间调整，在此基础上产生了排污权交易的构想。1990年美国清洁空气法修正案应用了基于市场的控制策略，在控制二氧化硫排放方面实施了排污权交易，并取得了成功。排污权交易制度在美国等国家已经发展的比较成熟，确立了一些行之有效的制度，很多制度都值得我国将来在此方面立法时借鉴。其中最典型的有“折抵”制度和“气泡”制度。它们反映了排污权交易的一个最基本的思路，即在总量控制下，利用各企业减排成本的不同，调整企业的减排任务。也就是说，排污权交易的产生是有着深厚的经济学基础的，其中经济学基础是环境纳污能力的商品化，市场化和外部不经济的内化。在人们传统观念中普遍认为，环境的纳污能力是无限的，其实这是非常错误的，环境纳污能力作为地球生命支撑力的一部分，它是有一定限度的，这就是部分学者所说的“安全阀”。在市场经济下，环境是一种资源，一种公共性很强的资源，它对经济的发展起着不可或缺的作用。它的所有权应该归属于代表公众的国家，在实行总量控制的前提下，由政府出面通过发放可交易的许可证，将一定量的排污指标卖给污染者。 二、排污权交易的前提和保障条件 1、排污权交易的前提条件 主要有以下三个： (1) 环境容量及其价值的确定。排污总量是排污权交易的上限，不能超过环境容量。所以排污权交易首先要确定环境容量，对环境容量进行科学的评价与计算。政府管理机构应根据环境目标控制点的环境质量标准，结合污染物的扩散模式，确定区域内的污染物允许排放量，即环境容量。由于排污权交易是对环境容量这种资源进行交易，所以，要求确定环境容量这一资源的价值。目前评价环境价值的评价方法大致有成本效益法、直接市场法、替代市场法和假想市场法等。 (2) 排污权配置。排污权初始配置是在制定排污总量的基础上，对环境容量这一公共资源的使用权实行公正的分配，排污权初始配置直接涉及到排污单位的经济利益，并且影响到环境容量资源的配置效率。如何在现有污染源之间、以及现有污染源与将来污染源之间进行合理有效的排污权分配，成为排污权交易的首要问题。国外现有的配置方法主要有政府无偿分配方式和有偿分配方式。有偿分配方式一般在政府指定统一价格后在拍卖市场拍卖，通过市场竞争方式达到帕累托效率最优。 (3) 确定排污权交易的时空交易折算指标体系———又称为折现率。由于在不同的排放地点、排放时间，以及不同的污染物，对受控点具有不同的浓度贡献，而受控点环境质量标准是唯一的，所以排污权交易不能按照一般商品的交易原则进行。也就是说，排污权交易不能用同一的价格尺度标准来进行，政府必须根据受控点环境容量的时空特性，以及不同污染物之间的单位排放量的污染程度，制订一套交易的折算指标体系。根据污染物排放在空间位置和时间上的分布，不同污染物的折算指标体系表现为复杂的时空网络体系。 2、排污权交易的保障条件 (1) 制订确保排污权顺利交易的相应办法、规则和制度在排污权初始配置的拍卖和市场交易过程中，都需要按照一定的规则进行，才能确保交易秩序。政府要根据排污权拍卖市场的运行机制和排污权交易的市场机制分别制订合理的规则。如对交易程序的规定:想转让排污权的单位，应向某级政府排污许可证管理部门提出申请，经调查监测，确认其具备了超额削减污染物的能力的，方可发放证书或签协议确认等。对成交后违反交易合同的，政府应制订相应的惩罚制度等。 (2) 要修改、完善有关法规、标准。排污权交易是利用市场的机制来控制环境污染，使受控点环境达到质量标准，并且使污染物削减的总费用最小，这就要求政府制订相应的边界法规，从法律上约束和促进排污权交易向经济有效性方向推进。如制订超总量排污价格，超标准排污价格等必须明显高于相应污染物削减处理的平均费用，这种高价格的制订，使排污单位出于自身经济利益的考虑去寻找较经济的污染物削减办法。 (3) 信息收集排污权交易是通过具有不同边际成本的污染源进行交易来实现资源合理配置的，所以在进行排污权交易时，需要大量的有关价格、需求量和供给量、需求单位和供给单位等市场信息，信息收集的程度将直接影响交易成本和交易成功率。如果信息不充分，就会导致交易价格上升，交易成功率就下降。 (4) 政府监督。在排污权交易的整个过程中必须有政府的监督行为，政府要利用各种自动的连续的监测手段对污染源实行技术监测。如排污单位提出排污权出售申请，则政府就要通过对其排污源的技术监测核实该单位削减额外污染物的能力，在确认后才能批准出售申请。对交易成交后，政府监督则可促使排污权交易双方完成其承诺的污染责任，保证排放的污染物数量不超过其分配或购买的排放量，以督促交易双方履行交易合同的保证。除了在量上政府需要把关外，排污权交易在空间和时间的分布上也需要政府监督。可以想象，离开政府监督的排污权交易是无法达到环境控制目的的。 三、我国设置排污权交易制度的必要性和可行性分析 1、排污权交易制度是我国实行总量控制的新途径。由于经济的迅速发展，我国现行的排污收费制度很难满足我国的环境质量要求，首先，我国正处在经济发展时期，新增企业迅速，在总量控制前提下必须重新核定收费标准，强制企业进行环保投资，才能保证环境质量不恶化。所以我国稳定收费制度无法抑制经济发展带来的污染水平的上升。其次，我国目前的收费水平过低，无法实现总量控制目标。若提高现有收费标准，并严格执法，则很可能使我国相当部分陷入困境的国有企业陷于破产，这也不现实。第三，对已经收取的排污费，在使用上由于资金分配的客观和主观上的限制很难得到最优的配置。排污收费制度存在明显不足，而用市场的方式，在政府不增加排污权供给的条件下，通过排污权交易可以使削减污染物的费用最小。所以随着我国向市场经济体制的深化，排污权交易制度不失为控制污染的一种好办法。上海的排污权交易试点工作已经表明了这一污染控制制度的优越性。 2、排污权交易制度是解决我国现行许可证制度问题的有效办法。我国从1989年开始将许可证制度作为环境管理的一项制度在全国推广，水污染许可证已经取得了显著的成绩。但同时这一制度会引起新建企业和原有企业的扩大生产规模后如何取得排污指标问题。用预先留出一定的排污指标以发给新建和扩建企业的办法不能从根本上解决问题;用每年重新审定后换发许可证的办法也因实际操作困难而很难推行;而实行排污权交易国内外实践证明是解决问题的有效办法。 3、弥补传统排污收费制度的不足。排污收费制度是指对向环境排放污物或者超过国家排放标准的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据相关法律规定征收一定的费用。到目前为止，它仍然是我国环境资源法的一项重要制度，该制度在一定程度上体现了“谁污染谁治理”、“污染者付费”的基本精神，充分运用经济手段有效地促进了污染的治理和新技术的发展，大大改善了我国的环境质量状况。而且，此项制度也充分调动了排污单位治理污染的积极性和主动性，建立了排污单位自身在治理污染方面的经济激励和约束机制。然而，我国排污收费制度毕竟是在传统的计划体制之下所确立的，随着形势的不断发展，以往的规定已经越来越不能适应我国目前经济基础和环境基础所发生的深刻变化。这种不适应性主要表现在以下几个方面。 第一，收费标准不合理。《环境保护法》第28条规定:“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。”除了向水体排污之外，我国实行的排污收费制度实质上是超标排污收费制度，即只对超过规定标准排放污染物者收费。所以，它仍是在计划经济条件下以资源无偿分配使用为主要特点的产品经济在环境保护中的具体体现，排污者只要不超标排污，就可以无偿使用，“环境纳污能力资源”，不仅很大程度上造成了资源浪费和环境污染，而且“又使治理投入多、排污少的经营者与治理投入少、排污多的经营者处于不平等的竞争状态，造成鞭打快牛的低效率”，这是与制度设计的初衷相悖的。 第二，征收方式不科学。目前的排污收费是一种单因子的收费方式，即同一排污口含有两种以上的有害物质时，按照收费最高的一种计算。这种收费方式在以往生产水平低、工艺流程简单、排放污染物也较为简单的情况下比较适用，具有较强的可操作性，但随着科学技术水平的提高以及工业生产的高科技化，企业污染物的排放逐渐趋向综合化和复杂化，当同一排污口排放多种有害物质时，如果只对其中一种收费，难以从总体上控制污染物的排放。因此，这种收费方式不利于对污染的整体防治，难以实现总量控制。可见，传统的制度的设计已不适宜当今科技发展日新月异的特点。 第三，排污收费的返还机制设计欠缺。现行的排污收费制度中，一个显著的特点是排污费的返还机制，即超标排污费的80%无偿的返还给企业用于治理污染，这种规定是极不科学的。首先，根据国家有关规定，企业单位缴纳的排污费，可以从生产成本中列支。这表面上看是排污单位承担经济负担，但实质上是通过产品的销售，把本应由排污单位承担的一部分补偿责任转移分散到消费者身上。而且，“由于成本的增加，造成利润的相对减少，从而减少的国家应有的利税额，也就是说，国家已经在事实上的承担了大部分的补偿责任。”这更不符合“污染者负担”的基本要求。其次，这种返还制度实质上是“排污者由于缴纳排污费从消费者和政府那里得到的双重红利和非法收入”，以至于纵容甚至鼓励了排污单位的错误认识，使一些企事业单位坚持返还意识，甚至出现了一些单位要求截留应缴纳排污费的80%部分，形成了不管是否有治理计划和方案，以及项目是否成熟和急需，非返还不可的不正常现象。 第四，排污收费的征收范围过窄。根据目前我国的法律规定，排污收费的范围仅限于“三废”及放射性污染物。随着科技的进步，出现很多其它的污染物质，如电磁波辐射、热源污染等，这些污染物对环境的危害在很多情况下并不亚于已列入收费的污染物质，如不将它们纳入排污费的征收范围，不仅不合理，而且也不利于对环境的保护。总之，传统的排污收费制度在很多方面已难胜任时代的要求，需要有新制度安排在此领域有所突破，形成新的在污染防治方面经济刺激制度的基础，在这样的情况下，排污权交易制度应运而生，它体现环境纳污能力的属性，塑造企业自身在控制污染方面的主体地位，削减了国家和社会在污染控制方面的付出，最终实现在环保领域由“浓度控制”向“总量控制”的过渡，从而成为排污收费制度变迁的首选目标。 四、我国排污权交易实行中可能存在的困难及其解决对策 从排污权交易实践分析可知，排污权交易是在政府监督管理下由排污企业参与的市场行为，要使这一市场行为在我国正常运转，必须具备排污权交易的前提以及排污权交易的几个“保证”。所以在我国推行排污权交易制度要解决以下问题: 1、环境价值观的转变。排污权交易实质上是环境资源的重新配置问题，是以环境资源商品化和价值化为基础的，环境资源无价的旧观念会严重阻碍污染控制制度的实施。在我国传统文化中环境意识比较薄弱。存在大量不利于环境的地方，进而也会影响的可持续发展的战略。我国传统文化中早已有了“天人合一”式的朴素的可持续发展思想，但是不可否认，我国的传统文化中也有糟粕，缺乏环境意识即为一例。“中国人没有不敢吃的”，既让我们感到自豪也让我们感到遗憾。天上飞的除了飞机，地上跑的除了汽车，水中游的除了轮船，中国人什么都敢吃：老鹰，天鹅，青蛙，蛇，莽等等都难逃人之口。而所有这些都是生态环境中所不可或缺的。此外，我国儒家文化崇尚木棺土葬，建筑中喜欢用砖木结构而不乐意用石头的传统也反映了传统文化中环境意识的淡薄。所有这些都极不利于我国的可持续发展。 尤其是我国正处在经济转轨时期，计划经济时代的传统观念仍具有很大的惯性。价格补贴的存在扭曲了资源的实际价格，我国现有的环境资源价格过低，导致了对资源的过度利用和环境污染，影响治理者的积极性，这种情况下排污权交易是无法进行的。所以，排污权交易制度的实施首先要在全社会作环境资源观、价值观的宣传，以树立可持续发展的环境观，促使资源的有偿使用。 2、加强政府行为。排污权交易过程中政府扮演着重要角色，如区域环境容量的科学确定，环境容量价值的准确评价;排污权的初始发放;排污权交易时空折算指标体系的确定;排污权拍卖市场和交易市场的建立，以及相应的约束规则和办法的制订;对交易信息的收集，对排污源的污染监测;对有关法律、法规和标准的修改和完善等等都需要政府来完成。所以，从这个角度来说，排污权交易制度在我国推行的情况完全取决于与我国环境管理部门的管理能力。然而我国目前环境管理机构和队伍等力量都无法适应这一要求，目前污染监测的手段也很落后，满足不了交易所需的污染物排放信息的获取要求等。所以，排污权交易制度的实施需要具备许多条件，我国只有积极准备好各种条件才能更有利的实施这一国外行之有效的制度。 3、现行环保立法的指导思想仍有着受计划经济体制观念影响的浓厚痕迹。在原理指导、原则确立、制度设计、体系构建和法律实施等诸方面，都强调并习惯于发挥政府的作用，善于采用行政强制机制，但下行政强制的作用方向、力度和绩效却仍有限，缺乏广泛的合理利用市场机制的经验。为此，环境保护应该实行市场化，不能一味地单纯依靠政府地行政手段来搞环保，更不能再继续崇尚“经济靠市场，环保靠政府”地观念。这就要求研究环境市场的发展规律，并按照市场经济的规律进行调节、引导和控制，以促进环保事业的良性发展和可持续发展战略的实现。 参考文献 1、王金南：《排污收费理论学》，中国环境科学出版社1997年； 2、陈泉生：《环境法原理》，北京 法律出版社1997年； 3、王军：《可持续发展》，北京 中国发展出版社1997年； 4、王曦：《国际环境法》，北京 法律出版社1998年； 5、张梓太：“污染交易的立法构想”载《中国法学》1998年第3期。