环境法实施中的文化多样性与生物多样性冲突问题 ——挪威濒危物种保护管理个案研究 周训芳 （中南林学院法学院 410004湖南长沙） 摘要 在环境法的实施机制研究中，研究者多是从制度层面进行研究和设计。实际上，文化因素对环境法的实施也会产生重要影响，值得研究者注意和重视。本文选取野生动物保护管理这一角度，以作者在挪威收集的原始资料为依据，通过具体介绍挪威濒危物种（斯堪的纳维亚狼）保护管理工作中所遇到的问题，揭示出挪威农民的传统生产方式与土著萨米人的传统生活方式与濒危野生动物保护之间的冲突，从而提出了环境法实施中的文化多样性与生物多样性的冲突这一命题。该问题的研究，对中国的野生动物保护管理（如云南省的大象保护管理、东北地区的东北虎保护管理）也具有重要的参考价值。 关键词 环境法的实施 文化多样性 生物多样性 野生动物保护管理 一、由野生动物保护管理引发的政治问题和法律问题 野狼在斯堪的纳维亚半岛的种群数量只有100余头，濒临灭绝状态。1979年的《波恩条约》（Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals，Bonn，23 June 1979）已经将其纳入濒临灭绝的野生动物的目录，受到国际保护。一向重视环境立法和野生动物保护的挪威王国，是该条约的成员国。挪威的国内环境立法也非常注重人与自然关系的和谐，法律中有许多高度重视动物保护的法律条款。例如，1995年5月12日挪威有关土地的第23号法案第一条第三款规定，“将保护土地和文化景观作为人类、动物和植物的生命、健康和福利的基础”。 但是，挪威在濒危物种野狼保护管理问题上，陷入了两难的境地。经过多年的保护工作，挪威境内的斯堪的纳维亚野狼种群数量有所恢复。随着野狼的种群数量的增长和野狼活动的增加，野狼也同时破坏了挪威人宁静的生活方式以及挪威农民尤其是土著萨米人(the Sami People)的农牧生产方式。这逐渐使野狼保护问题在挪威演变成为一个国内政治问题。正如挪威环境部的政治顾问约·斯坦因·莫恩(Jo Stein Moen)在2000年6月22日欧洲大型食肉动物专家组第一次会议上所说的：“在挪威，大型食肉动物的管理真正是一个政治问题。”挪威政府迫于国内政治压力连续采取的几次杀狼行动，却又遭到来自国际国内的环境保护组织和动物保护主义者的严厉批评、抗议甚至起诉，被指责违反了挪威自然保护局和瑞典环境保护局在1998年签定的《斯堪的那维亚野狼数量管理原则》和没有独立履行《波恩条约》规定的保障可行的种群数量原则的国际环境责任。挪威人以野狼在瑞典的分布数量为依据来制定自己的野狼保护管理政策的做法，已严重影响到挪威在野生动物保护管理方面的国际声誉。 由于野狼的生活习性喜欢咬死咬伤大量的牲畜，对挪威农民饲养的绵羊和挪威北部土著萨米人的半驯养麋鹿的伤害太大，2001年，挪威政府连续几次制定了杀狼行动计划。2001年2月5日，挪威环境部自然管理局发布了《关于在赫德马克县沃斯特达伦山谷的杀狼和其他保护家养动物措施的决定》。 这一决定，许可狩猎者在2001年2月10日至4月6日期间运用包括直升飞机在内的快捷方式杀死茵斯达伦可能存在的狼群和阿屯达尔境内的狼群中的9头狼。根据这一决定，装备精良的狩猎者在规定的时间内从直升飞机上杀死了10头狼。2001年5月29日，挪威北部的芬马克县的野生动物保护官员宣称，他们可以与熊、狼獾、猞猁等野生动物生活在一起，但无论如何无法和狼生活在一起。一旦发现任何野狼繁殖的迹象，他们就会将其猎杀。地方当局还发布命令，指出狼将被视为对芬马克县的萨米人野外放养驯鹿的生活方式的一大威胁。 2001年7月16日，在东部挪威的赫德马克的壬达伦镇，在发现28具绵羊的尸体后，也开始了另一次猎杀野狼行动。狩猎者从地方政府获得了在7月30日前杀死4头狼的许可。所幸的是，这次猎杀由于在许可期间没有找到狼的踪影而徒劳无功。 主要以绵羊和驯鹿为生的野狼，成了对挪威的宁静农牧文化传统和北部少数民族萨米人生活方式有害的和有危险的动物。对于挪威农民而言，野狼是不可接受的“敌人”；而对挪威政府而言，它是一种沉重的环境负担和头痛的政治问题。 政府必须每年向农民支付相等数额的损失赔偿并消除公众对野狼的恐惧心理（例如，根据挪威环境部2001年的报告“Wolf Management in Norway”，2000年挪威政府为此花费大约2000万挪威克郎）。因此，斯堪的纳维亚半岛上的这一濒危物种难逃经常受到猎杀的厄运。 而挪威政府对野狼的猎杀行动导致了国内外环境保护团体和个人的一系列抗议和批评。其实，早在1999年3月，当挪威有关部门有杀狼意图时，世界自然基金委员会副主席尤尔根·冉德尔斯就曾发表评论，认为挪威政府对《波恩条约》允许在“没有其他合适的解决方案而且这种情况将不破坏有关野生动物生存”的情况下杀死受到保护的野生动物的规定作了狭义的解释，指出“每一个国家都应保持适当的本地物种的数量以及鼓励人工饲养濒危物种。食肉动物和人的冲突必须用其他方法解决，而不是通过捕杀濒危物种的办法解决。” 2001年3月21日，世界著名的野狼专家露伊姬·波塔妮在瑞典的一次野狼保护国际会议上说：“挪威人真不害羞，当他们把狼驱赶出大部分国土时竟然声称他们正在承担国际保护责任。那意味着挪威没有与瑞典分担环境负担。” 英国野狼保护协会也通过他们的网站向人们介绍和提供多种抗议挪威政府的途径。但是，所有的抗议和批评都未能阻止这次捕杀行动。挪威的一个地方法院也驳回了自然保护主义者关于停止国家支持的在挪威东部的沃斯特达伦对9头狼进行猎杀的司法请求。 然而，不管怎样，根据挪威的野生动物保护法律、规章和政策，挪威政府许可对野狼的猎杀行动并不违法。而且，考虑到挪威的半驯养的麋鹿和“无地界牧羊”的农牧生产实践，这些猎杀行动也不能说是不合理的。从某种意义上说，政府的猎杀决定是平衡了农牧文化传统的损失（文化多样性的损失）和部分野狼的损失（生物多样性的损失）以后的结果。这种平衡的结果导致了挪威的野狼管理随着地区的不同而发生变化。在某些地区，野狼将得到保护；在另一些地区，羊和驯鹿生产摆在优先地位。也就是说，政府人为地给野狼划定了一个活动范围，狼群离开这一范围就会遭到猎杀。政府认为，采取这种分区管理政策可以避免上述冲突。 当然，从生态平衡、生物多样性、生物基因和经济承受能力等角度看，几十头野狼对挪威来说并不是太多（整个斯堪的纳维亚半岛仅存100头左右，且70%在瑞典境内）。问题在于，野狼这一濒危物种对挪威传统的农耕生产方式构成了很大威胁。而在环境问题上，野狼这一濒危物种对挪威乃至整个斯堪的纳维亚半岛的生物多样性而言，又起着重要的作用。因此，在对野狼的保护管理问题上，今天的挪威人面临着文化多样性和生物多样性的冲突，必须在由于野狼管理而引发的政治问题和法律问题上经常改变政策，来平衡和缓和这种冲突。 二、环境法实施中的文化多样性问题： 对文化多样性的保护并不一定有利于野生动物保护 “文化多样性”是近年来学术界谈论的一个热门话题。但要给“文化多样性”下定义，如同给“生物多样性”下定义一样，并非易事。联合国教科文组织第31届大会于2001年11月2日在巴黎通过了一个《联合国教科文组织文化多样性宣言》(UNESCO Universal Declaration on Cultural Diversity)，作为2002-2003年主要工作计划之一。该宣言第一条指出：“文化在不同的时代和不同的地方采取了多样化的表现形式。这种文化多样性体现在组成人类的群体和社会的特征的独特性和多元性。作为一种交流、创新和创造的源泉，文化多样性对于人类就像生物多样性对于自然界一样是必不可少的。在这个意义上说，文化多样性是人类的共同遗产，应当为当今和未来世代的人类的利益而予以承认和肯定。” 宣言还进一步指出，文化多样性也是发展的动力之一，它不仅是促进经济增长的因素，而且还是个人和群体享有更加令人满意的智力、情感和道德精神生活的手段。因此，捍卫文化的多样性与尊重人的尊严是密不可分的。 无疑，保护文化多样性对于人类的发展和进步具有重要意义。但是，也应该看到，从野生动物保护的角度来讲，也可能导致文化多样性与生物多样性之间的冲突。 无论是采“生态中心主义”态度还是“人类中心主义”态度，有一点人们无法否认：现实生活中以及环境法的实施当中，只有当野生动物有利于或无害于人类时，人类才会友善地对待野生动物。即使是“生态中心主义”者，也不至于喜欢苍蝇围绕他的餐桌和蚊子叮他的身体。直到今天为止，也没有法律或者风俗保护苍蝇和蚊子。任何受到法律保护的野生动物，如果严重地威胁到或者伤害了人类和牲畜，就很可能被猎杀。并且，在许多国家，打猎还仍然是一种消闲方式或者谋生手段。特别是，土著民族例如萨米人的环境权（在挪威称为环境方面的人权）也应受到注意和尊重。在国际法和国内法中，土著民族对他们的文化和传统生活方式也享有环境权。 因此，从文化多样性的角度来看，在环境法实施中，保护一个濒危野生动物物种中的所有个体的企图，是不可能实现的。鉴于大型食肉动物对人畜有害的特性，具有不同文化背景和文化传统的人类对待他们的情感态度和文化倾向是很不相同的。 比如说，中国人对待老虎和狼的感情和态度是很不相同的。在中国，老虎和狼都会危害牲畜，对人构成威胁。而中国政府允许猎杀伤害人畜的狼，却禁止任何人杀害老虎（当然，民法规定的紧急避险情形除外。如在老虎攻击人的情况下的紧急救援行动，可能会导致老虎被杀 ）。2000-2001年冬季的暴风雪天气中，由于活动在中国新疆的野狼咬死1500头绵羊，并继续威胁着其他绵羊的生存，一些野狼遭到猎杀。 另外，许多中国谚语和民间故事把狼当作魔鬼和人类的敌人看待。但是，野狼具有顽强的生命力，从未在中国消失。野狼的历史就是与人类做生存斗争的历史。由于狼伤害人畜的特点，它逃不过在艰苦条件下生存的命运。 形成鲜明对比的是，中国政府严禁杀害老虎。例如，中国境内仅存的20头东北虎，一直为中国百姓所喜爱。近年来，东北虎在严冬季节由于食物匮乏而严重伤害到东北的牛马。一头老虎一个月至少需要一头牛或马来维持生存。对东北农民而言，牛马是重要的财产和农耕、运输工具。但按照《野生动物保护法》的规定，东北虎是国家一级保护动物，禁止任何人为的伤害。并且，林区地方政府用来赔偿牲畜损失的基金十分有限，农民的损失不可能从政府获得赔偿（法律中的提法是“补偿”）；相反，如果农民不采取额外措施保护牲畜安全，必须自己对牲畜的损失负责。 在哈尔滨，政府还建立了国家公园，人工饲养了80余头东北虎，这些老虎被希望有一天能通过野化训练而放归自然。 与中国一样，在挪威，狼被作为人类的敌人看待。例如，刻在奥斯陆市政厅回廊的一个挪威神话故事告诉我们，沉默神威达尔（Vidar）为了复仇，征服了叫做芬黎司的狼。威达尔脚穿一双皮匠做的露出脚丫子和脚后跟的滑稽鞋，踩着狼的下巴，用手抓住狼的上颚，使狼无法咬他，然后一剑刺穿了狼的心脏。更为复杂的是，在当今的挪威社会，对狼的保护不仅是一个生物多样性的问题，也牵涉到一个文化多样性的问题，进而上升为一个敏感的政治问题。除了野狼危害人畜的天性而导致政府在支付赔偿方面的经济负担以外，挪威人对野狼的文化的和政治的态度，也没有给挪威政府的野狼管理留下多少余地。每当选举年，政党对野狼的态度还会影响到选票。上文中已经谈到，挪威环境部政治顾问约·斯坦因·梅恩在2000年6月22日的欧洲大型食肉动物专家组第一次会议上向野生动物界的专家们作出的一种无可奈何的解释，是力图说明挪威的大型食肉动物管理在很大程度上已经演变为一个政治问题。 遍布挪威的小规模的多样化农业区域，“无地界牧羊”（Free Ranging Sheep）和覆盖挪威大部分地区的密集型驯鹿放养的农业传统，使挪威环境当局难以维持一个大数目的野狼群。挪威农民甚至要求消灭野狼。 但在挪威，这种文化多样性却有利于生态环境的整体保护。当今挪威环境文化中确实存在一些有特别价值的东西。除了保护完好的峡湾、古老的木屋和瀑布以外，挪威遍地可见各种各样的野生动物与人和谐相处。挪威特殊的农业传统中保留了许多环境方面的文化多样性。一是北挪威萨米人放养半驯化麋鹿（Semi-domestic Reindeer）的生活方式，一是遍布挪威大部分地区的“无地界牧羊”的农业传统。维护上述生活方式和农业传统，同时又给濒危的大型食肉动物的保护管理出了难题。当野狼达到一定的种群数量后，明显地成了羊、驯鹿、农民和土著萨米人的敌人，并进而威胁到挪威的农业传统。自然地，具有这种农牧文化传统的挪威人，想要杀掉所有的狼——他们生活方式的敌人。事实上，杀狼倾向一直困惑着挪威政府。挪威是《波恩条约》的签约国，而在波恩条约中，野狼是一个受到严格保护的物种。由此，挪威政府只能采取一种灵活的野狼保护管理政策：在法律中一般性地规定对野生动物的保护，但又不绝对保护野狼这类大型的对人畜有害的食肉动物；相反，在一定的范围内，严格限制野狼的活动和种群数量，当野狼达到所谓“可行”的种群数量时，就断然对野狼采取有选择的猎杀政策（有趣的是，挪威官方文献中尽量避免使用Killing一词，而代之以Culling）。 三、挪威环境法所确定的解决文化多样性与 生物多样性冲突的规则及其引发的思考 挪威政府在2001年对野狼采取的猎杀行动计划（Wolf Culling），是挪威政府环境保护部门运用挪威国内法去解释《波恩条约》和根据国内法的规定与瑞典签定双边协定的结果。为了履行《波恩条约》规定的保护越境迁徙的濒危野生动物的国际义务，根据国内法的立法精神，挪威与瑞典之间于1998年9月7日签定了斯堪的纳维亚野狼种群数量管理的双边协定。这一协定规定：“当挪威-瑞典的8至10个野狼‘家庭’（一些在挪威境内）数目达到以后，野狼管理应采取和熊、狼獾一样的管理办法。这涉及到使用许可证杀掉一定数量的造成牲畜和驯鹿损失的狼，也许还包括在指定地区的‘狩猎许可’。‘狩猎许可’是挪威用于控制那些造成牲畜破坏性损失问题的物种数量的措施；其许可限额可用来猎杀野狼，而不管目前是否发生了造成牲畜损失的情况，尤其是在人工喂养的冬季。再者，（挪威）议会预先规定了不支持在萨米人放养驯鹿的地区有野狼出没。这一规定适用于从芬马克到北特隆得拉格的整个北挪威以及沿瑞典边境到费姆恩德湖的北赫德马克县。议会关于不允许在西部挪威的高密度牧羊区域繁殖猞猁、狼獾的政策，必须作出这样的解释：这一地区狼的繁殖同样是不值得考虑的。” 这里必须指出，国际法并不当然构成挪威法的一部分。与国际法有关的挪威法的地位，挪威人采取了双重态度。第一，国际法需要被归入国内法以便转换成挪威法。广泛的权力被授权给政府，是挪威环境立法的一个普遍的特征。挪威签署的大量条约，并没有相应的立法将其归入国内法。这样，条约的实际履行就留给了行政部门。第二，根据假定原则，与挪威法有关的国际法被作为一种法律解释的渊源。 因此，挪威政府部门往往有权解释挪威签署或同意的国际法文献，并根据挪威宪法、法律和规章来寻求国内问题的解决办法。 面对野狼管理中出现的问题，挪威政府环境部门早已确定了野狼分区管理政策，并一直在努力寻求对野生动物保护法的修改。2000年6月30日修改的《挪威野生动物法》第12条，最终将政府的对大型的有害的食肉动物进行分区管理的政策法律化：“根据国王或者内阁制定的具体规章，无需考虑其他情况下适用的规则，环境部可以根据其自身的需要执行猎杀或者给予许可证猎杀一定数量的熊、狼獾、狼和猞猁，以避免牲畜和驯鹿的损失。规章应当规定分区管理。为了确保狼群的生存，规章中应当规定在更严格地画出的地区的猎杀标准。根据在前款的基础上制定的规章作出的猎杀决定，应当限制在一定的地区和一定的期限内。”根据《野生动物法》第12条制定的2000年6月30日第656号规章《关于熊、狼獾、狼和猞猁的管理》第1条规定：“本规章的目的是保障熊、狼獾、狼和猞猁的长期生存。在这一框架内，必须使这些食肉动物造成的损害尽可能小。管理应当是不同的，所以，在不同的地区，对不同的食肉动物物种，要从保护食肉动物的考虑和畜牧业的考虑两方面作出不同的权衡。”所以，2001年2月5日的杀狼决定是挪威野生动物法修改的当然结果。 只要野狼的种群数量进一步增加，挪威的分区管理政策还会持续很长一段时间。事实上，是挪威环境部自然保护局根据挪威的农业传统和萨米人的生活方式而为野狼选择了一块生息之地，以缓解文化多样性与生物多样性之间的冲突。无疑地，狼是大自然的一部分。挪威境内的有争议的狼群居住在一个特别适合于狼的地方，那里人口稀少，绵羊密度低，而且有为数众多的有蹄类野生动物。这是一种自然选择。狼群知道哪里是它们生存的最佳场所。而人类对文化多样性的保护，同时也提醒我们：人类也是大自然的一部分，而且，人类也是野生动物的天敌。如果斯堪的纳维亚野狼再行虐杀和猎食作为人类佳肴的牲畜并扰乱挪威人宁静的生活方式，那么，它们就注定要遭到被人类猎杀的命运。还是爱丁堡公爵菲利普亲王说得好：“许多人似乎认为，自然保护是一件很简单的事情：与动物友好相处以及在乡间小路上漫步。遗憾的是，也许事情要复杂得多。首先，大自然不但包括动植物，也包括它们赖以生存的空间和环境。其次，每一种动物以及一些植物仅仅以消耗其他动物或植物为生。而人类已经逐渐成为了对大自然以及一切动植物的最重要的利用者。” 因此，如何处理好生物多样性保护与文化多样性保护之间的关系，业已成为环境保护面临的一个新的问题。对中国而言，在广大的农村区域环境中，农村的农业生产方式和农民的农耕生活方式一直保留着在有限土地资源的基础上精耕细作、靠天吃饭的传统。近年来，在野生动物保护管理方面，逐渐出现了政府与农民的矛盾和冲突。例如，在东北地区的东北虎保护管理问题上，出现了东北虎在冬季捕食作为农民重要生产工具和财产的牛马、林区政府部门由于资金的匮乏而无力给予农民对等赔偿的问题；在西南地区的大象保护管理问题上，出现了大象缺乏足够宽敞的栖息地而大片破坏玉米和其他庄稼、使农民蒙受巨大经济损失而导致传统农耕生产难以为继的现象。这些问题，应该引起我们的足够重视，从生物多样性与文化多样性冲突的视角，来重新设计我国的濒危野生动物保护管理政策。 On the Conflict between Cultural Diversity and Biodiversity in Implementation of Environmental Law: Case Study to Endangered Species Protection Management in Norway ZHOU Xunfang (Faculty of Law, Central South Forestry University, 410004 Changsha, Hunan Province, China) Abstract: In the study of implemental mechanism for environmental law, researchers always focus on the problems in system level. Actually, cultural factors would also influence the implementation to environmental law. In this article, the author takes the endangered species wild wolf management in Norway as an example to explore the conflict between endangered wildlife protection management and Norwegian agricultural tradition and lifestyle, and points out the problem of the conflict between cultural diversity and biodiversity. Such a conflict also exists in Chinese wildlife protection management, for example, elephant management in Yunnan and tiger management in Northeast China. Key words: Implementation of Environmental Law, Cultural Diversity, Biodiversity, Wildlife Protection Management 作者简介 周训芳，中南林学院法学院院长、环境法学教授。通讯：410004湖南省长沙市韶山南路116号；办公电话：0731-2659028，手机：13973365652；Email：zhouxunfang@vip.163.com。