污水处理费的定价分析 郭红欣* 摘要：本文从污水处理费合理定价在污水处理费征收政策中的必要性入手，分析了污水处理费定价所应遵循的补偿成本、合理盈利、差别对待、保证居民生活等基本原则，在此基础上，对污水处理费的定价与收取程序提出了自己的设想。 关键词：污水处理费 定价 污水处理设施 产业化 中国的城市污水处理收费政策，是水价改革政策的重要组成部分。城市污水处理费的价格是逐步提高、不断完善的。过去我国一直把城市污水排放和集中处理作为社会公益事业来办，城市排水和污水处理设施由政府拨款建设，社会单位和家庭无偿使用，运行费用也全部由地方财政负担。为了有效缓解水资源短缺，中国将在2005年底前开始对城市居民和单位过多用水征收较高水价，并在2003年底以前在所有城市开征污水处理费。 城市污水处理费是经营服务性收费,开征的污水处理费是作为污水处理设施建设和运转的资金来使用，是为了解决政府在污水处理方面由于资金短缺而带来的诸多问题，所以说征收排污费主要目的是要求排放污水的单位和个人负担部分的城市污水排放和集中处理的费用，改变原有的将其作为公益事业来办的方式。污水处理费的征收要以处理污水的实际费用为基础，并考虑社会公众的实际承受能力，因此征收污水处理费要有一个合理的定价，污水处理费的定价是污水处理费征收政策得以有效实施的关键。 一、 污水处理费合理定价的必要性 1、污水处理费的合理定价是污水处理设施产业化的先决条件 城市污水处理厂是现代化城市不可缺少的一个组成部分。如同盖住房就必须要建厕所一样，建城市也不能只建住宅、商厦、宾馆而忽略了污水处理厂的建设。然而，由于历史的原因，我国城市污水处理厂的建设严重滞后，1949年底，全国只有4 座污水处理厂，总计日处理能力才4万立方米，且多为一级处理。改革开放以来，特别是90年代以来，中国政府加大了投入，城市污水处理事业得到加速发展。到2000年底，全国设市的663个城市中有310 个建有污水处理设施，建设污水处理厂427座，年污水处理量113.6亿立方米，污水处理率达到34.23 %。 但这远远不能满足实际需要，而且低于其它国家的水平。大量的城市污水得不到处理，必然对江河湖海造成严重污染。但是长期以来,我国的污水处理都是作为一项关系到社会每个成员的公益事业，由政府责无旁贷的进行投资建设污水处理厂。由于资金短缺，导致污水处理厂长期处于亏本运营，处理设施处于不良运营状态，现在正在运行的污水处理系统的运营成本、折旧费及大修理费资金短缺迫在眉睫。改革体制，创新机制，将城市污水处理向产业化方向发展是解决这一矛盾的良策。产业化的城镇污水处理厂不能再按计划经济体制的旧模式进行管理，其投资、建设和运营要推向市场，实行污水集中处理的管理、投资、收费与运营的市场化，全面引入竞争机制，加快产业化发展步伐。引入市场机制，城镇污水处理企业应作为独立的企业法人，根据治污投资成本以及排污者排放量和污染负荷的大小，通过污水处理费的合理定价与收取，偿还集资款和贷款，获取利润，进行市场化运营。 污水处理厂作为独立的企业法人要完全自负盈亏、自我经营、自我管理，则成本核算是关键。城镇污水处理设施处理污水的成本费用主要有两部分，一是污水集中处理设施建设费，一是污水处理费。城镇污水管网的新建费、改建费、扩建费和维护费；污水集中处理设施的调查费、工程费及附带工程费；土地使用购买费及补偿费；操作运行费；维护修缮费；机械器具费；事故处理费及附属的各项费用。由于城镇污水管网的新建、改建是市政设施的基础工程，应当由国家投资建设，土地使用购买费及补偿费，应作为国家对污水处理企业的一种优惠政策，由国家支付。而污水处理厂建设与运营管理的其它费用，以及污水处理厂的经营利润，则只能通过污水处理费的收取获得。因而征收合理定价的污水处理费是实现污水处理厂市场化、产业化的先决条件。 2、 污水处理费的合理定价实现了污染者负担原则 将污水直接排放到环境具有典型的外部不经济性，根据环境经济学理论，外部不经济性应当内部化。1972年经济合作与发展组织（OECD）首次提出了污染者负担原则，其基本含义是：污染者应承担治理污染源、消除环境污染、赔偿受害人损失的费用。个人对于其生活生产所造成的污染承担治理、清除费用是社会正义的必然要求。根据这一原则，一切排污单位（包括企事业单位、个体经营者、居民户）应当负担因其对水资源的使用而造成的被污染的水资源的净化处理设施的建设及运转费用。政府虽然是社会公益的代表与维护者，治理污染、保护环境时期职责之所在，但是政府不应当完全负担污水治理费用，这是社会公众所应承担的个人责任的一部分。 3、 污水处理费的合理定价有利于调动社会力量参与环境保护的积极性 政府作为环境保护的投资主体，对环保投资只注重环境效益和社会效益，不注重经济效益，这种只有投入没有产出的机制不会激发民间资本参与环保的热情。资本的本性是追求利润的最大化，只有征收污水处理费，并把其价格定位于一个适当的水平，实现我国城市污水的“谁污染谁付费，集中处理，产业化经营”，使国内外投资商和企业家感觉到中国环保市场有利可图，可以大有作为，才可能真正吸引资本进入这个市场，促进我国城镇污水处理设施建设，甚至于整个环保市场的发展。 4、 污水处理费的合理定价有利于水资源的充分利用 我国现行水法规定了水资源属于国家所有，可是水法没有水资源所有权代表究竟为谁的明确规定。尽管从该法第9条和第10条的规定中可以推测出“所有权代表应该是由水行政主管部门同时兼任”的结论，但政府和个人一直以来对水资源的开发和利用在认识上存在误区，把“水资源管理”与“水资源经营”两个概念相混同，将水资源只是作为无价的“资源”，而没有作为有价的“资产”，导致水资源的使用收费不能反映其实际价值。尽管我国大部分省市都征收了水资源费，但水资源费几分钱每立方米的价格显然不包括对污水净化处理的费用，多数城市还未对生活污水进行收费，一部分城市已开始进行生活污水收费，但收费标准太低。目前，一些城市已开始征收污水处理费，收费标准一般为0.1-0.3元/ t污水，而我国生活污水处理成本一般为0.5-0.7元/ t污水。根据有关资料报道，德国里莎市自来水费为3.5马克/ t，污水处理费为4.5马克/ t，两者之比为7：9，我国自来水费为1元/ t左右，污水处理费为0.1-0.4元/ t，二者之比为2.5-10：1。 这种现状助长了人们在使用水资源过程中对水资源的掠夺性开发利用以及浪费，忽视对处理后的中水的回收利用，不利于水资源的有效保护和水资源的市场优化配置。 二、污水处理费的定价原则 污水处理费的定价，不仅要反映出治理污水的成本，而且要要高于这个成本价格，高出的部分是污水处理企业的利润空间。但是，污水处理费又不能绝对的由市场定价，因为污水处理费收取直接关系到老百姓的日常生活，定价过高，会增加老百姓的生活负担，引 起不必要的社会问题。所以污水处理费的定价应遵循以下原则： 1、 成本补偿、合理盈利原则 上文已分析过，我国的污水处理设施要向产业化的方向发展，而污水处理费是污水处理厂回收成本、获取利润的源泉，因此污水处理费的定价必须反映出污水处理厂的生产和运营成本，以及污水排水管道的养护维修费用，在此基础上为污水处理企业留出一定的利润空间，使污水处理企业在市场化经济中得以生存、发展。所以合理的污水处理费价格，有利于污水处理厂的建设和运营。同时，征收污水处理费，也是水资源价值的实现方式之一。不但对于清洁水资源的使用要支付费用，而且对已经污染的水资源的排放处理也要缴纳一定的费用，才能促使水资源使用者更加珍惜和合理使用水资源。 污水处理费的定价应包含污水处理后的排污费。城市污水处理费不是排污费，污水处理企业将污水处理后，仍须按照国家水质标准缴纳排污费。根据国有计委、财政部联合发布的《关于征收污水排污费的通知》(计物价[1993]1366)的规定，一切企业、事业单位和个体经营者向外环境排放的废水，凡增加了污染物的种类、浓度或数量的，应当按照规定缴纳污水排污费。城市污水处理费是市政府根据国家发展计划委员会、建设部、国家环保总局计价格[1999]1192号文精神征收的用于补充排污管网和城市污水处理厂的建设资金。目前污水处理费由市供水部门负责征收。为协调二者的关系，财政部、国家计委、建设部和原国家环保局联合发布的《关于淮河流域城市污水处理收费试点有关问题的通知》(财综字[1997] 111号)明确规定，凡向城市污水处理厂和排水设施排放污水单位和个人，均应交纳城市污水处理费；开征城市污水处理费后，对向城市污水处理厂排放污水的单位，不再征收排水设施有偿使用费和污水排污费；超标排污水的，仍依法征收超标排污费；城市污水处理厂排出的污水，超过国家排放标准的，环保部门应按国家有关规定征收超标排污费。国务院通过颁布其它文件，将这一政策扩大适用于太湖、滇池、海河、辽河流域和长江上游。综合以上规定，对向城市污水集中处理设施超标排放污水的企业事业单位和个体经营者，环保部门应对其征收超标排污费；城市污水经二级城市污水处理厂集中处理后向外环境排出的污水，如果水质仍超过标准，环保部门应向城市污水处理厂征收超标排污费。由此可见，排污单位和个人将污水 排放到城市污水处理厂和排污设施后，其缴纳排污费的责任也一并转让给了城市污水处理厂和排污设施。故污水处理费不但要包括处理污水的成本，而且还应包括污水处理达标后排放的排污费。在保障成本补偿的基础上，有一定的盈利，是污水处理设施企业产业化的必然要求。 2、 差别原则 污水处理厂的规模及处理工艺的选择是依据污水排放系统的水量与水质而确定的，污水处理厂运行管理成本的组成不仅与各排污单位排出污水的水量有关，而且与各排污单位排出污水的水质有更直接的影响。相对于工厂、企业而言，城市居民生活污水的水质显然高于工业污水，因此，城市生活污水的污水处理费理应低于工业污水的污水处理费。其实这种差别在现行的自来水价格中已有体现，工业用水的价格是高于城市生活用水的。此处的差别是出于体现水资源价值、以及公众福利的考虑，而污水处理费征收的差别，则是基于两种方式产生的污水水质不同，因而处理成本也不同。但是各地现行的自来水价格中体现出了这种差别，而污水处理费则是统一定价，并没有体现出这种差别，其实质是将本应由工厂企业负担的处理费用转嫁到了城市居民身上，变相加重了城市居民的污水处理费负担。 3、保障居民生活原则 目前我国城镇居民中已出现特困家庭，污水处理费的征收不应增加特困家庭的生活负担。为了便于对污水处理费的同一征收，特困家庭仍应交纳污水处理费，然后可由政府对其实行调价补贴，以确保低收入居民的生活稳定。目前武汉市由武汉市民政局按最低生活保障线标准核准户数，报武汉市水务局。每一季度，武汉市水务局按民政局统计户数划拨补贴费用，民政部门统一下发。 三、 污水处理费的定价与收取程序 1、污水处理费的现行政策 目前，我国的污水处理费是和自来水费一起由供水部门征收的，污水处理费是城市供水价格的重要组成部分。国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局提出新的城市供水价格改革的政策措施，在新出台的政策措施中，重点加大污水处理费的征收力度，逐步提高水资源费征收标准。全国所有城市在2003年底以前将开征污水处理费，目前已开征污水处理费的城市，将把污水处理费的征收标准提高到保本微利的水平。即各地城市供水价格的调整要优先将污水处理费的征收标准调整到满足城市污水处理厂建设和运营的需要，有条件的城市，污水处理费的调整可适当考虑污水管网的建设和运营费用，为加快城市污水处理产业化发展创造必要的前提和条件。 2、弊端分析及改革方向 从目前的污水处理费征收政策可以看出，我国的城市污水处理费实行的是一刀切的价格政策，即城市生活污水和工业污水处理费执行的是一个标准，没有体现出来企业和居民在污水处理费上的差别原则。各地征收的污水处理费在当地财政部门设立专户，独立核算，专款专用于城市污水集中处理设施的建设、运营和维护。尚未建成污水处理厂的城市所征收的污水处理费，可用于城市污水处理工程项目的前期工作和相关配套项目的投入，但必须在开征污水处理费后3年内建成污水处理厂并投入使用。污水处理费经过国家的财政，再作为污水处理设施的建设和运营，虽然便于征收，但增加了本来已经很少的污水处理费的减损。更为主要的是，在这种体制下，污水处理厂只是与政府发生关系，靠政府的财政拨款建设和运营，体现不出其作为企业在市场中的价值。这种体制的弊端突出表现在城市生活污水治理资金短缺，污水处理企业长期亏损，因此污水处理设施产业化是改革的必然方向。与污水处理企业改革相配套，城市污水处理费的征收也必须改革现有的定价方式。概括而言，就是要促成污水处理行为的市场化，通过自愿订立污水处理合同，确定双方的权利义务关系。政府代表居民作为城市生活污水的排放者，与排污工厂、企业一起，作为合同的一方，分别与污水处理厂订立处理污水的民事合同，根据所处理污水的数量和污水水质，交纳一定数额污水处理费用，作为污水处理企业的收益。 3、污水处理费定价构成分析 政府是代表居民作为城市生活污水的排放者与污水处理厂签订的污水处理合同，因此，污水处理费用最终还是应当由居民承担，居民承担的形式就是缴纳污水处理费。当然，政府收取的污水处理费不仅包括支付给污水处理厂的处理费用，而且也可以包含污水管网等因污水处理而增加的市政开支。由于具体的定价涉及到居民的基本生活，因此调价方案出台前，要按照《价格法》的有关规定召开听证会，广泛听取社会各方面意见，综合考虑居民的实际承受能力，定出适当的价格。这个价格可以高出支付给污水处理厂的处理费用，也可以低于这个费用，具体定价要根据各地居民的实际承受能力。无论如何定价，都不会影响污水处理企业对污水处理费用的收取，因为与之订立合同的是国家政府，污水处理费用的多少是双方在自愿的基础上，公平协商的结果，政府对于收不回成本的部分只能由国家财政作为公共福利开支，从而保证污水处理企业污水处理费的足额收取。 排污工厂、企业对其所排放的污水交纳的费用应当分作两部分，一部分是包含于供水部门统一征收的自来水价格的污水处理费，一部分是直接支付与污水处理企业的污水处理费用。即排污企业在为使用自来水而交纳的自来水费中，含有居民城市生活污水处理费；与污水处理企业订立污水处理合同时，其只要对所排放的污水高于城市生活污水的污染度支付治理费用，与城市生活污水相同的部分由政府支付。这样，工厂、企业对于国家为公共福利所列的财政开支的负担与享受，与城市居民是同等的。排污工厂、企业可以选择自行处理高出城市生活污水污染度的污水，也可以选择由有处理能力的工厂、企业代为处理，也可以选择与污水处理企业订立污水处理合同，由其处理。根据市场形成的定价机制，污水处理厂以所处理污水的处理成本、企业运营成本、污水达标后的排污费等为基础，与对方在自愿互利的基础上，确定污水处理费用。 4、污水处理费收取计量标准 污水处理费的征收依据是污水的排放量以及所排放污水的水质。对于污水排放量的计量，可以根据其所使用的自来水量扣除一定比例的损耗来计量。因为如果单独征收污水处理费，则必然增加计价仪器等方面的费用，实际上城镇居民对自来水进行使用后，都是以污水的形式将其排放到污水管道，所以居民使用自来水的量和其所排放的污水量基本是持平的。故城镇居民生活污水的征收可以与自来水费一并根据自来水使用量收取。多数发达国家污水处理费也都是通过自来水费一并收取的。排污单位污水排放量的计量，原本是通过在排污单位的排污口安装计量装置，以次来认定排污单位的排污量，可在环保部门收取排污费的实践中发现，个别排污单位的污水白天进污水管网、晚上则通过暗管直排，晴天进管网、雨天直排，涨水进管网、退水直排。为杜绝这一现象，对排污单位的污水排放量的计量，也可以通过与自来水用量挂钩，根据排污单位生产工艺、品种的不同等情况，核定自来水用水总量，扣除一定比例的消耗来作为污水排放量。这样既可以从源头上堵住排污单位的偷排现象，又可以降低排污计量设施的安装成本。 污水处理费的定价关系到污水处理费征收政策是否能够得以有效贯彻实施，而污水处理政策又是污水处理产业化的有效条件。为了保护环境，防止水环境污染的进一步加剧，我国必须大力发展污水处理产业，因而，合理的污水处理费定价政策就显得格外重要。由于污水处理收费政策是一项新近实施的政策，所以在政策开始实施起，就要采取符合补偿成本、合理盈利的污水处理费定价措施，体现出城市生活污水与工业污水的差别原则，从而推进污水处理产业化的发展，防止水污染，保护环境。 The Analyze Of Fixing The Price Of Sewage Disposal Fee GUO Hongxin Abstract: This article sets about the importance of the reasonable price in the principle of expropriating the sewage disposal fee and analyses the basic principle of fixing the sewage disposal fee, such as compensation cost、rational profit、assuring resident’s living. On this basic, I put forward my assumption of how to fix the sewage disposal fee and the procedure of the expropriation. Keywords: Sewage disposal fee; Fixing the price; Facility industrialization of sewage disposal; Industrialization