排污权交易制度价值研究 何延军* 杨得春** 摘要：排污权交易制度是在发达国家广为运用的一种效率型环境经济法律制度，其经济价值在于将环境外部不经济性内部化；其法律价值首先在于实现可持续发展的环境立法目标，其次在利益追求上达到企业利益和公共利益的统一，在价值追求上达到效率和公平的统一。 关键词：排污权交易 经济价值 法律价值 中图分类号：D922.68 排污权交易（Marketable Pollution Permits）是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排放量、保护环境的目的。排污权交易制度是一种效率型环境经济法律制度，它能够促进环境保护和经济发展的双赢。“价值”是“人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性”。它体现了人与物的关系中主观需要与客观属性的辩证统一关系。法的价值是在人与法的关系中，以法的客观属性为基础对于人的需要的满足。排污权交易制度作为一种环境法律制度，包含多层次的价值体系。本文主要研究这一制度的经济价值和法律价值。 一、排污权交易制度的经济价值 1．环境问题产生的经济根源－－外部不经济论 所谓外部性（externality），是指实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他消费者和生产者的超越活动主体范围的利害影响，它包括正、负两方面的影响，正面的影响称正外部性或外部经济性，负面的影响称负外部性或外部不经济性。就环境问题而言，外部性主要表现在生产和消费的外部不经济性上。 市场经济条件下,环境资源的开发利用,目的是效率和收益。市场经济有利于资源的优化配置与效率利用,但资源利用过程中的外部负效应却不能在市场上反映出来,从而形成“市场缺陷”,并产生“市场失灵”。市场失灵的原因一是在于技术进步的非对称性，即市场的利益驱动性总是促进资源、环境的开发利用技术,往往忽略环境资源保护和持续利用的技术进步。二是在于市场非对称性。对于基础资源的开发、加工与分配,市场运作富有效率,能产生足够的激励;而对于污染废弃物的处置,市场运作失灵,几乎完全不具效率。这主要是因为环境资源(如水、大气等)具有公共资源的属性,污染物排放是对公共资源的破坏,这种破坏所造成的环境成本代价及对他人和社会的损失,在不受社会的严厉惩罚时,破坏者是不会自觉弥补和赔偿的;并且这种破坏发生在生产和交换过程之外的生产外部,不受生产力量的约束。三是在于非市场交易资源，即没有市场价值的资源,如生物多样性、生态系统功能、许多没有被人类开发利用的动植物品种等。这些没有市场价值的资源,实际上只是没有直接经济价值,但它们有间接生态价值。由于生态价值没有在市场上交换,市场对它们均忽略不计,所以这些没有市场价值的资源,均不受市场力量的保护。 2．解决外部不经济性的经济学理论分析 环境问题作为一个典型的外部性问题,不能在自由放任的市场经济里靠“看不见的手”来解决。正如前面所论述的,市场经济的缺陷不足以保证环境的可持续力,必须要有人力的干预,这种干预既要摒弃政府强制环境管制带来的环境低效率或无效率,同时又要弥补市场机制的缺陷,使外部不经济性内部化,以实现环境管理的目标。 美国经济学家科斯在分析外部不经济性时认为，只要适当地确定资源的财产权或使用权，就会消除外部不经济性。这就是著名的科斯定理（Coase theorem）。科斯首先假定对外部不经济性的受害方规定所有权和使用权。这样，当局便可以根据受害方的请求，强制行为方将外部不经济性的数量减至为零。亦即受害方有免受外部不经济性的权利，而且这种权利可以在政府的强制下或法律规定下转让（以接受同等数量的外部不经济性损失补偿向行为方转让）。这样，便在行为方与受害方之间存在交易的可能性。反之，若受害方没有免受外部不经济性的权利，除非他们愿意购买这种权利。这样，受害方面临的选择一是忍受外部费用或污染，二是出资诱使行为方减少外部不经济性水平。因此，在一个完善的市场条件下，行为方和受害方将会造成均衡的交易。所以，实现科斯定理的前提是要明确自然环境与资源的所有权并创造高效率的权利交易市场，只有这样才能进行权利的交易。科斯的产权途径,在其假定条件得到满足的情况下,从理论上讲,可能在不需要政府干预的情况下,通过产权的拥有与协调各方的利益或讨价还价过程,而实现没有社会成本的环境优化管理，它为解决环境保护的“市场失灵”问题提供了一个新的思想方法。 面对市场在环境资源保护领域的“失灵”,政府必须加以干预,采取有效措施保护环境资源,鼓励环境资源的有效利用,即通过促使外部不经济性内部化(Internalization),达到社会所期望的目标。环境外部不经济性内部化的方法，就是使生产者或消费者产生的外部费用，进入他们的生产和消费决策，由他们自己承担或“内部消化”。经济学家提出，将环境外部不经济性内部化的方法包括直接管制方法和经济刺激方法两大类。直接管制就是由国家制定环境法律，以行政控制标准的形式规定活动者产生外部不经济性的允许数量和方式。它又可分为末端管制和全程管制两类。末端管制即直接以环境标准的形式对排放污染物作出规定；全程管制即通过生产投入或消费的前端过程中可能产生的污染物数量予以规定，最终达到控制污染排放的目的。经济刺激方式又包括市场刺激和非市场性刺激两大类。非市场性刺激是由国家通过价格、税收、标志、抵押金、补助金、保险、信贷和收费等手段以迫使生产者或消费者把他们产生的外部费用纳入其经济决策之中。市场刺激方式即依照科斯定理，将“环境纳污(自净)能力”或曰“排污权”（Pollutant discharge right）作为一种稀缺性资源,在实行“总量控制”的前提下,通过可交易的排污许可证,使排污资格产权化,通过市场达到高效率的配置。实践证明，排污权交易制度具有很多优点，如降低成本、管制当局可以通过发放或购买排污权来控制排污权价格、环保者可以通过控制排污权降低污染水平、避免管制部门对控制成本错误估计从而造成企业不愿投资的问题。 二、排污权交易制度的法律价值 1．实现可持续发展的环境立法目标 环境法以可持续发展为基本原则，以寻求人与自然和谐共处为最高目标，确立自身的价值体系：第一层次法律价值是以人与自然和谐为核心的自由价值，即在协调人与自然、主体与客体、主观世界与客观世界的关系的过程中，实现人类由必然王国向自由王国的跃进；第二层次的法律价值是环境正义与效率价值、生存秩序等；第三层次的法律价值是环境权、环境安全和经济增长等。其中环境效率价值是实现自由价值的工具和手段，又是环境权、环境安全和经济增长等价值的目的。而排污权正是环境权利体系下的一种“种权利”或“子权利”。 环境法的目的指立法者通过环境立法所表达的实现人类的权利、保护生物圈的共同利益的思想和需求。在所有制定成文环境法的国家中，环境立法的一个重要目的就是确立国家基本的环境政策和环境保护目标，为政府采取环境保护措施以及其它环境保护行动提供法律上的保障。我国《环境保护法》第1条规定“为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”表明我国主张环境立法“目的二元论”。 从19世纪开始，环境立法便被西方各国提上议事日程。环境管理思想经历了保持对自然资源的永续利用、保持美观和卫生、消除环境污染和救济污染损害、保护人类的健康、可持续发展这几个阶段。可持续发展是由世界环境与发展委员会主席、挪威前首相布伦特朗夫人于1987年所作报告《我们共同的未来》中提出的，其含义是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。可持续发展以追求人与自然的和谐为核心，主张人类追求过健康而又富有生产成果的生活权利，应当以与自然相和谐的方式来实现，而不能以耗竭资源、破坏生态和污染环境的方式来实现；保护环境的最终目的是使发展更加持续、持久、健康、快速，强调必须放弃单纯靠增加投入、加大消耗、牺牲环境来实现发展的传统发展模式，而应当运用使发展更少地依赖地球上有限的资源，更多地与环境承载能力达到有机协调的方式来发展经济。 传统的污染治理方式存在着保护环境和经济发展的矛盾，排污权交易制度可以缓和这种矛盾。在交易市场中，如果污染源数量增加，对许可的需求量也会增加。如果发放的许可量不变，价格就会上涨，治理成本也会上升，但排污量不变。在命令控制方式下，如果管理部门不采取行动，排放标准对污染源的增加没有约束，现有污染源只治理根据标准应当治理的那部分排放。也就是说，新污染源的出现将导致该地区污染物排放总量的增加，造成环境质量恶化。此时管理部门要么阻止经济增长（限制新污染源的数量），要么提高现行污染源排放标准。排污权交易制度则有很大的灵活性。只要能够满足既定的环境标准，污染源就可以进入这一地区，满足经济增长的需要。因为排污权可以出售，污染源就有动力提高自身的治污能力。排污权交易制度的这种灵活性可以使参与各方受益。环境管理部门不再被视为经济增长的阻力，也不需要决定如何给每个现有的污染源分配治理责任。也就是说，排污权交易制度有利于政府利用市场经济行为进行宏观调控。由于信息不对称的存在，政府决策可能出现失误，也可能落后于形势；而政府制定的环境标准的修改因为受一定的程序限制存在“政策滞后”的影响，不利于政府针对环境质量突发变化作出灵活有效的反应。有了排污权交易后，一方面政府可以通过排污权的市场买卖，对环境保护中出现的问题作出及时的反应。例如，环境标准偏低，导致发放的排污权总量偏高，可以买进排污权；环境标准偏高，可以卖出排污权。而且还可以通过少量的排污权交易，对环境状况进行微调。经过一定时期，证明调整后的环境状况可以兼顾环境保护和经济发展，再将其正式定为环境标准。另一方面，认为现有的环境质量偏低或环境标准偏低的社会团体或个人，也可以通过购买排污权而不排污的办法，对这种状况主动进行改进。所以说，排污权交易制度正是在平衡保护环境和经济发展的矛盾中实现可持续发展的环境立法目标。 2．排污权交易制度的法理分析 （1）利益追求――企业利益和公共利益的统一 利益是指人们受客观规律制约的、为了满足生存和发展而产生的、对于一定对象的各种客观需求。法律对人的行为的规范，主要是依靠人与人之间的利益抗衡，即“他律”来实现。法所体现的意志的背后乃是各种利益，法就是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需求的表现。离开了利益关系，法既无从产生，也无以存在。利益关系是指人们在社会生活中形成的具有一定利益内容的社会关系，是一定的社会主体之间的社会关系的具体表现。法律处理的利益关系一般包括公共利益和私人利益的关系、短期利益和长远利益的关系、物质利益和精神利益的关系、整体利益和局部利益的关系。 传统的污染治理制度包括排污收费制度、环境税、财政刺激制度及政府环境管制等等都存在着各种各样的不足。排污收费制度是指向环境排放污染物或者超过国家排放标准的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据相关法律规定征收一定的费用。该制度充分体现了“谁污染谁治理”、污染者付费的基本精神，但也存在明显不足，如征收方式不科学（单因子收费）、收费标准不合理（超标排污收费且标准过低）、列支与使用不合理（成本中列支且80％返还）、排污收费的征收范围过窄。总之征收排污费制度使得企业利益大于社会利益，无法有效控制污染。环境税是国家为保护自然环境和维护生态平衡而凭借自己的权利对一切开发利用、消费环境资源的单位和个人进行调节的一种税收，由于信息不对称使得政府难以确定税率。政府环境管制是政府以非市场途径对环境资源利用的直接干预，是一种集权式的运行管理机制，缺乏效率且容易导致政府的寻租行为。 作为一种以市场为基础的环境经济法律制度，排污权交易制度具有明显的优势。它有可能提高治理责任分配的费用有效性，实现社会公共利益和企业个别利益的统一。环境管理部门和污染源是空气污染控制过程的主要参加者，环境管理部门根据法律对保证环境质量达到一定标准负有责任，污染源必须采取措施，减少污染物排放，满足环境标准的要求。环境管理部门的主要职责是决定在各污染源间如何划分治理责任，制定并实施管理制度，但缺乏所必须的信息；企业掌握治污所需的技术和信息，但为了减少治理责任，他们不愿向管理部门提供真实信息。而在排污权交易制度下，信用可以有偿转让，那些治污成本低的工厂通过治理，减少排污，然后卖出多余许可而获利，这样就解决了命令控制型环境政策造成的信息与动机之间的矛盾。排污指标交易的实质是治理任务在各企业之间进行再分配，而治理成本低的企业将承担较多的治理任务，这自然增加了社会福利。管理部门可以确保污染源有适当的经济刺激，并对信用转让加以调节，使之满足环境标准的要求。在管理部门划定的范围内，充分利用排污权交易的灵活性，不但降低了各污染源自己的治理成本，并且降低了所有污染源的总治理成本。因此，实施排污权交易制度可以实现社会公共利益和企业个别利益的统一，同时也实现了局部利益和整体利益的统一。 （2）价值追求――效率与公平的统一 法的效率价值是指法能够使社会以较小的社会资源投入，获得较大的社会实际效果；法的公平价值是指依照自然法则或自然权利的正义。效率与公平是法所追求的价值目标，它们是既相适应又相矛盾的社会价值。一方面，以效率为标准配置社会资源，促进经济增长，增加社会财富总量，在此基础上才有可能实现高层次的公平，即共同富裕。另一方面，如果把效率绝对化，不考虑公平，就可能导致收入悬殊，两极分化，造成社会不稳，影响以致从根本上损害效率。这就需要运用各种机制来衡平价值，尽可能缓和它们之间的张力，扩大它们之间的互补性。 在市场经济和价值规律起作用的场合，费用和效益的动机支配着经济活动。就企业用于环境的投资来说，企业内部的经济性和社会效益是不一致的，企业治理污染，对社会有益，企业则要支付费用。如果没有经济杠杆的作用，企业会对环境保护缺乏热情。因此，学术界主张，为了使环境污染的外部不经济性内部化，在环境管理中应该广泛采用各种经济刺激手段，或者把行政、立法与经济刺激结合起来，这样比单纯行政管理或法律强制更为有效。传统的污染控制法的基本问题是能力与责任的不协调。如前所述，管理部门为每个主要污染源的每个污染物排放点制定各自的排放标准，这就需要大量的信息，而真正掌握治理污染所需信息和技术及技术的成本和可靠性的企业管理者出于自身的利益考虑，往往过高申报治污成本，以便降低治理标准；或以无力负担或在技术上不可实现为理由，请求减免治理责任。而且即使各排污点符合排污标准排污，但由于排污点的集中，排污总量也有可能超出环境的自净能力，造成环境污染。排污权交易制度对企业的经济刺激在于排污权的卖方由于超量减排而剩余排污权，出售排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿；买方由于无法按政府要求减排而购买排污权，支出的费用实质上是外部不经济性的代价。排污收费是先确定一个价格，然后让市场确定总排放水平；而排污权交易制度恰好相反，先确定总量排放，然后再让市场确定价格，因此，排污权交易制度既能控制排污总量又能有效地配置环境资源。排污企业为了节约环保开支，必然要采用先进的污染治理技术并不断地开发更加有效的技术，由技术进步而带来的排污权节余又会为企业带来收益，从而体现效率与公平的统一。 参考文献 [1] 《马克思、恩格斯全集》，第19卷。 [2] 泰坦伯格，《排污权交易》，三联书店1992年。 [3] 金瑞林，《环境法学》，北京大学出版社1999年。 [4] 汪劲，《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年。 [5] 吕忠梅，《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版。 [6] 陈泉生，《可持续发展与法律变革》，法律出版社2000年。 [7] 张帆，《环境与自然资源经济学》，上海人民出版社1998年。 [8] [美]罗伯特.考特、托马斯.尤伦，《法和经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1999年。 [9] 赵震江、付子堂，《现代法理学》，北京大学出版社1999年。 [10] 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