中美二氧化硫排污权交易制度之比较 李 铮* 摘要：美国自1990年在全国范围内实施SO2排污权交易政策以来，在实践中取得了显著的生态效益和经济效益。我国在90年代初也实行了关于大气排污交易许可证的试点工作，并取得了一定效果。本文旨在通过对中美二氧化硫排污权交易制度的法律地位、实施主体、条件、方式以及实施的监督管理机制等诸方面的比较，借鉴美国在这方面的有益经验，展示中国的二氧化硫排污权交易制度之实现的美好前景。 关键词：排污权交易 总量控制 环境经济政策 一、排污权交易的理论基础 环境问题日益成为当今社会人们普遍关注的问题。如何解决环境问题产生的外部不经济性而造成的低效率和不公平是我们应予以着重考虑的问题。由于传统的命令—控制模式在解决环境问题时有其难以克服的缺陷和不适应性，因而一系列基于市场的环境经济政策手段的作用变得尤为重要。排污权交易政策就是这样一项以市场为导向的环境经济政策，它主要是通过“看不见的手”即市场机制本身来解决环境问题，其理论根据是1960年科斯在《社会成本问题》一文中提出的“科斯定理”。该政策于20世纪70年代由美国经济学家戴尔斯提出， 首先在美国《清洁空气法》及其修正案中得到应用。 排污权交易的主要思想是：在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利即排污权（这种权利通常以排污许可证的形式出现），并允许这种权利像商品那样买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。 排污权交易的原理是首先规定总允许排放量，然后再让市场确定价格。具体而言是首先由政府部门根据一定区域的环境质量目标，评估该区域的环境容量，然后确定该区域的污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权。政府可以选择不同的方式分配这种权利，如公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。在排污权市场上，排污者从其利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权。 由此可见，排污权交易作为一种以市场为基础的环境经济手段，充分发挥了市场机制的作用，有利于优化资源配置，使全社会总的污染治理成本最小化。它不同于以政府调控为主的经济手段（如排污收费），因此它有利于政府利用市场经济行为进行宏观调控，通过市场机制作用促使企业达标排放以促进经济发展。 二、中美二氧化硫排污权交易概况 （一）美国二氧化硫排污权交易概况 美国通过《清洁空气法》1977年和1990年修正案将排污权交易政策用于大气污染源的管理。 70年代中期，美国联邦环保局（EPA）提出了“排放抵销”政策，即以一处污染源的污染物排放削减量来抵销另一处污染源的污染物排放增加量或新源的污染物排放量。主要的排放抵销办法有“泡泡政策”（buble policy）、“排放交易”(emission trading)和“排放库”(emission banks)。 “泡泡”是一个形象的说法，即把一个企业的多个污染源当作一个“气泡”只要企业排放总量保持不变，则允许“气泡”在减少某些污染源排放的同时，增加另一些污染源的排放。 接着出现的是补偿政策，该政策在1977年的《清洁空气法》修正案中获得法律认可。补偿政策允许新建或扩建的污染源在未达标地区投产运营，条件是它们以现有的污染源购买足够的排污权，其目的是保证新的污染源取得排放许可证后，该地区的排污量不高于以前水平。 1990年美国国会通过的《清洁空气法》修正案中提出了“酸雨计划”，该计划明确地规定了在电厂之间实施SO2排污的总量控制和交易政策。这一政策是迄今为止尝试过的最广泛的排污权交易实践。这政策实施几年后便可见它的显著效果：SO2排放削减量大大超过预定目标，排污许可证的市场价格远远低于预期水平，这充分体现了排污权交易政策保证环境质量，降低达标费用和治理成本两大优势。 （二）中国二氧化硫排污权交易的实践 中国的SO2排污权交易起步较晚。1990年国家环境保护局在16个城市进行了大气排污许可证的试点工作。1991年在此基础上，选择在包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳六个城市进行大气排污交易政策实施的试点。 排污权交易是一种环境管理的经济手段，它必须在总量控制区域内实行排污许可证制度后才能实施。我国1989年开始实施的环境管理“新五项制度”中确立的排污许可证制度以及《大气污染防治法》（1995年和2000年修正）确立的总量控制制度为排污权交易提供了实施条件。根据我国大气污染的特点，排污指标的有偿转让方式有4种：第一，老企业将现有的污染指标有偿转让给新建企业；第二，将多余的排污指标有偿转让给其他排污指标不够用的单位；第三，停掉部分经济效益差、工艺落后、污染严重又争能源、争原料的产品项目，让出部分排污指标给经济效益好、工艺先进、污染轻的项目；第四，面源排污指标有偿转让给点源。 我国的SO2排污权交易试点工作也取得了一定成效，它加快了这些地区达到大气环境质量目标，促使SO2污染治理费用趋于最小化，在一定程度上改善了空气质量。 三、中美二氧化硫排污权交易制度之比较 从两国SO2排污权交易发展情况可以看出，中美在该政策的实施上存在许多方面的差异，只有找出差异，才能发现问题并提出解决方案。具体而言，中美SO2排污权交易制度在法律地位、实施的主体、条件、方式和监督管理机制诸方面都存在着差异。 (一)该制度的法律地位不同：美国立法予以明确确认，而中国立法无此项规定 制度需要法律的确认才具有合法性和权威性。尤其是一项对传统管理模式有所突破的新制度更需要法律指引方向并为之保驾护航。如果一项制度游离于法律之外，其实施可谓“名不正，言不顺”，也不能期望它有显著的成效了。我国适时的总结和推广排污权交易试点工作的经验，将它以立法的形式确定下来。专家建议排污权交易先在经济基础好、法制较为健全、执法力度强的发达地区，如北京、上海、广州等地实施，在积累了成熟的经验和各方面条件逐步加强后再大范围地推广实施。 遗憾的是我国的《大气污染防治法》几经修改，却始终没有明确规定排污权交易制度，甚至没有为该制度的确立打下伏笔，为它的发展预留一定的空间，这使排污权交易制度的实施在我国举步维艰。 而美国本着立法先行的原则，在《清洁空气法》1977和1990年修正案中明确规定了排污权交易制度及其运作规程，使该制度在全国范围内的推行畅通无阻，在实践中取得了比预期效果更为理想的成效。这使我们不得不对我国现行立法作出深刻的反思。 （二）交易主体不同：美国交易主体多样而中国交易主体较单一 排污许可证交易主体的种类及其活跃程度是衡量该政策成熟与否的标志之一。在美国，交易主体按其持有许可证的目的可分为四类，即达标者、投资者、环保主义者和政府。达标者是SO2交易体系的参加者，主要有两类：一是1990年《清洁空气法》修正案在“酸雨计划”中列出的法定参加者，二是获选择加入计划批准的自愿参加者。它们购买许可证是为了在年度审核中持有相当于SO2排放量的许可证，以满足政府对其达标的要求。投资者包括经纪人、企业等，它将许可证当作类似股票的有价证券低买高卖，从中赢利，这有利于完善和活跃许可证市场。环保主义者购入排污许可证而不排放污染物，使市场上许可证总量减少，相应的SO2排放量减少，促进环境质量的提高。而政府通过买进或卖出许可证可以进行宏观调控。当政府觉得环境恶化时，就大量买进许可证，以防止环境继续变坏的趋势。多种主体在市场上充分发挥作用，使这一政策更具生命力。 中国SO2排污权交易的主体一般为当地SO2污染大户，但它们还不是真正意义上的市场主体，因为它们是由行政部门安排进行SO2排污权交易的。如6个城市的试点都是在国家环境保护总局的统一领导下，根据对交易技术、管理和实施有统一的规定下进行的。 （三）从交易方式看；美国属于市场推进型，中国属于行政干预型 排污权交易政策是一项完全以市场机制调节为主导的环境经济政策。美国实施该政策就是充分发挥了市场机制的作用。1990年清洁空气法修正案采用可交易的排放许可以实现环保目标的大规模项目的方法，即“限额与交易”法。许可证的交易完全通过市场完成，许可证价格也是由价值规律作用决定的。 相比之下，在中国的SO2排污权交易的试点中价值规律却未充分发挥作用。六个城市的试点都是在国家环保总局的统一领导下在特定时间段进行的。它并不是真正意义上的市场机制下的排污交易，而是在地方环保局的运作下，结合新、扩建和技术改造项目进行的。这种实施方式使排污权交易的本质遭到一定程度的扭曲，其优化资源配置和有利于宏观调控的优越性没有充分凸现。 （四）从实施条件看：相对美国而言中国实施条件尚不充分 排污权交易是一种运用市场刺激手段管理环境的经济政策，它的有效运作有赖于四个条件：一是总量控制制度和排污许可证制度的确定；二是要求市场发展良好；三是要求合理分配排污权；四是要求对污染源进行连续的监测。以上四个条件的充分程度就决定了SO2排污权交易的有效程度。 美国充分具备了实施SO2排污权交易的条件。它70年代中期实施的“泡泡政策”已具总量控制的雏形。《清洁空气法》1990年修正案增设了“许可证”一章，强化了关于空气污染物排放许可证的规定，它还确立了一个在联邦环保局监督下的各州实施的空气污染控制许可证管理体制。 美国市场经济起步较早，市场机制作用发挥较充分，因此当实施一项以市场为导向的经济政策时，遇到的阻力就小，容易使之推行。以上两点是美国SO2排污权交易的基础条件。若缺乏这两个基础性条件，该政策就无法在全国范围内推行。另外，对SO2许可证的分配方式的多样化以及联邦环保局对SO2排污权交易情况的监测也是该政策得以有效实施的有力保证。例如美国联邦环保局依靠3个严密的数据信息系统对排污情况进行监测，即排污跟踪系统、年度调整系统和许可证跟踪系统。 完整、及时和准确的排污信息是有效实行排污许可证交易政策的关键。而美国在这方面建立了较完备的体制以保证该政策的顺利实施。 相比之下，我国全面实施SO2排污权交易的条件还不充分。实施排污交易应与完善的总量控制制度有机的结合起来，缺乏科学合理的总量控制制度和完善的排污许可证制度，排污交易就失去了基础。我国虽然采取了总量控制制度，但还没有完全落实到具体的污染源，也缺乏相应的监督管理措施。对于多年处于计划经济体制下的中国而言，虽然已实行市场经济若干年，但非市场手段的惯性颇为强大，实施一项完全以市场手段为主导的经济措施时，其阻力是可想而知的，这不得不使该政策在实施中受到传统经济机制的束缚而扭曲变形。而且我国SO2污染源排污监测信息体系并不畅通，加上长期以来浓度控制的思想根深蒂固，总量控制制度和排污许可证制度确立时间还不长，加大了在全国推行SO2排污权交易的难度，削弱了该政策实施的预期效果。 （五）从实施的监督管理看：中国环境监管体制还不健全 美国建立了一套较完备的SO2排污权交易监督管理体制，从交易参加者的确定、许可证的分配到许可证交易和许可证的审核各环节都制定一系列制度保障该政策的实施。就许可证审核环节而言，美国联邦环保局对交易体系参加单位每年进行一次许可证审核和调整，检查各排污单位的当年子帐户中是否持有足够的许可证用于SO2排放。 而中国的监督管理机制还不健全，现有的管理制度如月报、年检、通报、企业自检等不能满足SO2排污权交易对信息和监管的要求。已形成的初步的管理办法和管理体系有待于上升为法律法规并进一步细化使之具有可操作性。 四、构建我国二氧化硫排污权交易制度的若干建议 从中国SO2排污权交易的情况及其与美国相关制度的比较中我们不难看出，该制度在中国的实施还刚刚起步并且现阶段只在若干试点城市展开，一般是在行政部门统一安排下进行，市场机制发挥作用的空间较小而且对SO2排污情况缺乏先进而科学的监测以及监督管理体系不健全等问题的存在，都影响该制度的实施效果。 “他山之石，可以攻玉”，我国可以借鉴美国在这方面的有益经验，构建中国的SO2排污权交易制度，笔者试提出以下几方面建议： （一）立法上明确规定SO2排污权交易制度 一项制度在法律上得到确认，是它在实践中能够真正发挥实效的基本前提。美国的SO2排污权交易之所以能取得巨大成效，在很大程度上得益于其1990年清洁空气法修正案。我国有必要通过立法建立可行的SO2排污权交易法律制度，使之与总量控制、排污许可证和两控区等大气污染防治制度相互呼应，形成一个有内在逻辑联系的有机的制度系统，以期实现更好的大气污染防治效益。 （二）充分培育排污权交易市场 在排污权交易制度的设计过程中必须充分尊重市场的主导地位。政府也应顺应市场经济的要求，加快转变政府职能，将工作重心由直接的行政控制转变到努力培育排污权交易市场，为市场服务上来。具体而言就是排污交易的价格应由市场决定，政府不应管得太多，其主要任务是确定总量控制的目标和初始量的分配。政府应为各排污单位提供畅通的信息渠道，使各单位及时获得有关交易的信息，并可为单位之间的交易提供中介服务以促成安全和快捷的交易。其次，可以借鉴美国的做法，发展环境金融事业，建立环境银行，开展环境容量及排污量存贷业务。 此外，政府要根据价格规律要求制定相应的价格评估和补偿制度、交易审批程序及相应的操作规范。 （三）合理分配初始排污权，确保企业公平竞争 目前我国SO2排污许可证的初始分配形式相当单一，一般是政府无偿发放，这样一来将会使新老污染源因获得许可证的方式不同而处于不平等的竞争地位。而美国的经验值得我们学习，我国对许可证的初始分配也可采取无偿分配、公平拍卖和奖励等多种形式以确保各企业在同一起跑线上公平竞争。 （四）完善环境管理信息系统（Environmental Management Information System, EMIS） SO2排污权交易必须有完善的环境管理信息系统的支持，因为只有当排污交易制度与实际的排污量对应起来，实施该制度才成为可能。因此精确完整的SO2排污信息显得尤为重要。我国可以参考美国的做法，建立SO2连续排放监测系统并建立排污许可证跟踪系统以期准确把握排污单位的排污信息和持有许可证的信息。此外，在法律上确认自动监测数据和在线数据的效力也极为重要。基于对知识产权的保护，明晰监测数据的所有权无疑也是完善环境管理信息系统的一股不可忽视的推动力。 （五）健全SO2排污权交易的监督管理体制 SO2排污权交易要顺利进行，离不开政府部门的有效管理。在监督管理过程中，政府应尽可能利用经济手段而非行政命令发挥宏观调控作用。要在两控区或重点污染源建立排污交易政策实施监督管理系统，政府应努力提高维护和管理排污权市场竞争交易秩序的能力。此外，对有关工作人员的行为进行有效监督，防止他们利用许可证的买卖谋取私利，也是实现政府有效监督管理的重要保障。 综上所述，排污权交易是一项符合成本—效益原则的可行性很强的环境经济政策。而我国SO2排污权交易制度的建立和完善却是一个较为复杂的系统工程。它的实施就内部条件而言，一方面需要对美国及其它发达国家在该领域的有益经验进一步予以借鉴和吸收，另一方面需要对我国SO2排污权交易试点工作的经验进行评价和总结，并将这一制度在立法中予以明确规定。就实施的外部条件而言，有赖于市场机制作用的进一步发挥。 The comparison on SO2 Emission Trading Policy of China and US Abstract: The emission trading is a marketed-orientedly environmental and economic policy. America has carried out this policy throughout the country since 1990 and gained remarkable biological and economic benefits. China has sampled the policy in some cities during the early 1990s and also gained some benefits. The purpose of this article is to learn some experiences from US and to demonstrate the bright perspective of China on setting the SO2 emission trading program by comparing China’s policy with that of US on legislative rules, subjects, implemental conditions, patterns, superintended and management mechanism and so on. Key Words: Emission trading; Total amount control; Environmental and economic policy