论环境资源法律制度的功能及其外化 ——兼谈环境资源法律制度功能外化的行政执法机制 王小萍 （山西财经大学法学院 030001山西太原） 摘要 作者从现有的环境资源法律制度在现实中发挥作用方面存在缺憾出发，分析了环境资源法律制度的功能与作用不同。环境资源法律制度由于其内在的特性所具有的功能：能够防止环境污染和环境破坏、维护生态平衡与保护生态环境、促进和实现可持续发展。但是，其能否完全外化对现实产生积极作用，除取决于自身之外，还受各种外在因素的影响，归结起来主要有：环境资源法律制度实施要符合目的性要求、要有完善的环境法律体系的保障、得到全社会的重视和强化实施的监督力度四个方面。最后，就环境资源法律制度功能外化的行政执法机制从宏观和微观两个层次谈了自己的看法。 关键词 法律制度的功能；法律制度功能的外化；环境行政执法机制 随着环境问题的日益严重以及社会公众对环境保护要求的日益强烈，环境法作为一门独立的学科在上世纪60年代应用而生。环境资源法律制度作为环境法的重要组成部分，对环境与资源的保护应起着极为重要的作用，但常有不尽人意之处。如何认识环境资源法律制度，如何最大限度地发挥环境资源法律制度的作用，这是一个非常重要、不容忽视的问题。作者着意从环境资源法律制度本身所应具有的功能分析出发，就如何将环境资源法律制度功能外化，对现实发生影响的条件进行阐述。此外，还就环境资源法律制度功能外化的环境行政执法机制作一探讨。 一、环境资源法律制度的功能 基于对环境的保护，环境法在其发展过程中创造了诸多法律制度。其中主要的有：环境影响评价制度、“三同时”制度、排污申报登记制度、环境保护许可证制度、排污收费制度等。对一项法律制度的评价，首先应是对其功能的评价。因为，“法的功能是作为一种特殊的社会规范本身所固有的性能和功用。这就是说，不论法是否直接地实际地影响于社会，但法的性能和功用却是固有存在的。而且这些功用是基于法的属性、内部诸要素及其结构所决定的某些潜在的能力。” “法的功能是法内在所具有的。法一经产生就具有了其功能量度的规定性。” 环境资源法律制度作为具体存在的一种法律制度，基于保护环境，实现环境保护同经济、社会持续发展相协调这一根本目的所制定，应当具有符合其目的所追求的功能是毫无疑问的。但是，这种固有存在的功用作用于现实时能在多大程度上满足其目的性要求，确实是一个需要认真探讨的一个问题，它涉及到立法目的在立法过程中在多大程度上得到尊重、立法采用怎样的方法以及立法技术的应用等多方面的问题。环境资源法律制度应当具有怎样的功能，作者认为至少应考虑到以下几个方面： （一）防止环境污染和环境破坏 环境污染主要是指因为人类的活动向环境排入了超过其自净能力的物质和能量，导致环境发生危害人类生存和发展的事实，主要包括大气、水、噪音、固体废物、有毒化学品、放射性等污染；环境破坏是指因人类不适当的开发利用环境，致使环境效能受到破坏或降低，从而危及人类的生存和发展的事实，主要包括土地资源、森林资源、草原资源、水资源、矿产资源、物种资源等的破坏。“鉴于环境问题主要的分为环境污染和环境破坏这两种现象。” 环境资源法律制度作为解决环境问题的法律机制必然的应当具有防止环境污染和保护自然资源的功能，这是其首要的和基本的功能。 （二）维护生态平衡，保护生态环境 “由于自然变化和人类活动而引起或可能引起的生态系统失衡和生态环境恶化，以及由此给人类和整个生物界的生存和发展带来的不利影响，” 就称为生态问题。“生态环境是通过生物与环境的关系确定环境的状况，它除了科学技术内容以外，还包含大量的哲学、伦理学、经济学观念。” 这样就要求环境法对于环境污染和环境破坏不能简单地分别对待，而要把两者看作一个有机的整体，放在人类生存这一大的自然生态系统中加以综合的防治和保护，实现对整个生态环境系统的保护。这是人类发展到今天，解决环境问题，保护环境所应达到的一种状态。 （三）促进和实现可持续发展 可持续发展以“人类和生态共同利益”为中心作为价值观念取代了以“人类利益为中心”的传统价值观念。 它体现为环境保护同经济、社会持续发展相协调，当代人与后代人利益相协调。促进和实现可持续发展是当代环境法的基本的理念和首要的基本原则，也应是环境资源法律制度最重要的功能。 但是，法的功能状况如何，或曰是良法还是恶法，决定于法的制定。对于环境资源法律制度而言，如何确保其是一种良性法律制度——从其内在能够保证保护环境目的的实现。作者认为，制定环境资源法律制度必须从环境保护同经济、社会协调发展的整体性与地域性、单一性与复杂性、现实性与长期性的特点出发，遵循环境保护的科学规律，将环境保护目的的实现作为出发点，从宏观整体上把握环境法律制度的构建。因此，必须保证宏观环境管理目的的实现和微观管理的实际运作。所以，应实现环境立法权、管理权的集中，以保证立法过程中立法目的的全面贯彻；实现环境管理权的集中和在集中基础上的合理分配；在此基础上，考虑机构的设置和人员的配备。作者认为，在环境法律制度的制定方面，必须排除两种现实的倾向：一是以条条为主的部门保护主义；二是以块块为主的地方保护主义。这二者都是与环境立法目的的实现相违背的。如果不能排除这两方面的影响，就不能保证环境资源法律制度内在功能的优良性，也就谈不上其功能外化所能产生的积极作用。 二、环境资源法律制度功能外化的条件 基于保护环境的目的而构建的环境资源法律制度具有保护环境的功能。但是，“法的功能是内在的，存在于法本身之中。一个法律一旦被拟订，其功能也就被确定，并不受外在和以后实施状况的影响。” 法律制定的目的在于作用于现实，其功能必须要由内在转化为外在，功能外化的结果就是作用于客观的社会现实，产生实际的影响，即法的作用。法的功能外化过程中，法的功能对于法的作用具有的目标意义——法的功能为法的作用的良好发挥设立了一个立法上的理想模式。之外，还受到各种环境条件因素的影响。环境资源法律制度功能外化作用于环境保护的过程中，同样的受这一原理的支配，一方面要受环境资源法律制度本身功能的引导，这一点是由立法行为所决定的；同时也要受到多种客观外在因素的影响，这一方面存在与环境资源法律制度的实施过程中。作者认为，要将环境资源法律制度功能外化，实现保护环境目的至少应具备以下条件： （一）合目的性 保护环境，实现环境保护同经济、社会持续发展相协调是环境法不言而喻的目的。这一目的不仅要在立法过程中得以贯彻，而且还要在法律实施过程中得以贯彻。立法目的的正当性并不能代替法律实施目的的正当性。在环境保护实践中，我们经常可以看到一项制度实施难以达到预期的效果，究其原因，或者从立法本身去寻找，或者从法律实施过程中去寻找。如果说由法的本质和属性决定的法的功能是一个“恒量”的话，相对而言，法的作用除受法的本质、属性、功能的制约外，它还要受法的实施的主体状况、社会条件，以及各种偶然因素的影响，可谓是一个“变量”。也就是说一项好的制度也会由于实施过程中种种因素影响其功能的外化，以至于难以发挥应有的作用。正如前面所述，在环境资源法律制度的实施过程中，同样也要排除来自于条条的部门保护主义阻力和来自于块块的地方保护主义阻力。这两种力量都与保护环境的目的不相容，在很大程度上阻碍了环境资源法律制度功能的外化，使环境法律制度的作用走向了功能的反面，距离功能的指向变得遥远甚至适得其反。因此，在环境资源法律制度实施过程中，应从合目的性出发，排除各种不利因素的影响，追求“法的作用与法的功能相重合，即实现了法的功能，达到法的作用的最佳境界。” （二）完善的环境法律体系的保障 任何一项法律制度的全面实施必须借助于完善法律体系的保障，环境资源法律制度的实施也同样如此。这种体系的保障首先表现为除要有根本法律依据之外，还要有较为完善的环境、资源基本法律及单行法律，还要有各种环境资源法律制度的完善与协调，各项法律制度之间彼此不发生冲突，能够很好地相互衔接，彼此之间没有真空地带；其次表现为其内容的可操作性。具有可操作性的立法，是法律由应然向实然转变，将其内在功能转化为外在作用的必要条件。由于我国环境立法的起步晚，立法水平较低，环境资源法律制度立法的原则和抽象，缺乏操作性，加之执行性法规、规章不能及时配套，使法律的功能难以外化，给环境行政执法和环境法律的司法适用带来了较多的困难。这种状况不仅浪费了立法资源，更重要的是使法律制度仅仅停留在理性的层面难以实施。如果这种状况大面积、长时间的存在，将严重影响环境资源法律制度功能的发挥。 （三）得到全社会的重视 随着科技和经济的迅猛发展，目前，全球性的生态形势急剧恶化，环境污染、资源枯竭、物种灭绝等导致的生态危机已成为一个十分严重的问题。各国政府都将解决环境问题作为头等大事，加强了环境资源法律制度的制定和实施力度，我国政府也不例外。但是，就我国而言，人们在认识到解决环境问题紧迫性的同时，由于环境法律意识的缺乏，不能真正把这一解决环境问题的法律机制付诸于实践。例如：在进行环境影响评价时，违反法律规定，弄虚作假现象时有发生；“三同时”制度不能严格遵守，污染物乱排、乱放现象突出等问题。因此，在加强环境资源法律制度制定和实施的同时，应在全社会进行广泛而深入地宣传，使全社会的人们普遍了解环境资源法律制度并自觉遵守。在这个过程中，不仅要发挥政府的作用，而且要动员社会各界，包括政党、人民团体、基层自治组织和企事业单位等的力量参加到这一活动中来。因为保护环境本来就具有社会性、公益性，单凭某一方面的力量都是不行的。其中，大力扶持和发展民间环保组织，充分发挥他们在保护环境中的作用，还应特别重视民间环境保护组织在促进环境资源法律制度功能外化方面的作用。它们通过组织专业人员和技术力量，为环境受害人提供专业的环境法律帮助，以及筹措诉讼和律师费用等方式救济受害人的权利，唤起了人们对环境资源法律制度的认识和重视，为促进环境资源法律制度的实施发挥极为重要的作用。 （四）强化实施的监督力度 强化实施监督力度是环境资源法律功能外化必不可少的条件。强化监督应包括两个方面：一是强化法律监督；二是强化社会（包括新闻舆论）的监督。法律监督是指由特定法律监督主体遵循法定程序对环境法律实施的监督。由于其监督的法律规范性特点，必然带来监督的法律后果，因此这种监督是强有力的。在这方面，首先要充分发挥最高国家权力机关的地方各级国家权力机关的监督作用，强化其监督力度。由于这一监督主体的特殊地位，监督具有全局性、权威性，特别有利于对由某一地方政府或部门难以解决、某些长期难以解决等问题的处理，从而保障环境资源法律制度的实施；其次，要充分发挥司法监督，通过审判机关正确适用环境法律审理环境案件，上级审判机关对下级审判机关的监督，保障环境资源法律制度的实施；再次，要加强行政系统内环境行政主管机关和环境行政协同管理机关对执行环境法律制度的内部监督，上级机关对下级机关执行环境法律制度的上下级监督，特别是各级人民政府对其具有环境管理职能各部门执法的监督。 社会监督的依据是社会主义民主原则，具有及其的广泛性。在这方面，要开通各种各样的渠道，建立起各种各样的监督反馈机制，保证公民、社会团体、企事业单位以及其他各种社会组织能够正常行使对环境自然法律制度实施的监督权。在我国社会生活中，依据宪法及有关环境法律公民享有监督权，但是，由于受理监督的机关不够明确、监督渠道不畅通，缺乏相应的机制保障，妨碍了社会监督作用的发挥，不利于环境资源法律制度的实施。对这一问题应引起足够的重视，建立相应的制度以改变这一状况。另外，应充分保障新闻自由，发挥新闻媒体对环境资源法律实施的舆论监督作用。新闻媒体是公众的代言人，舆论监督既表达了公众的现实利益要求，又表达了公众对环境资源法律制度功能外化的一种期待。由于这种表达是由社会所推崇的公共力量的代表机构所完成，因而使它成为环境资源法律制度功能外化，发生积极影响的催化剂。 三、环境资源法律制度功能外化的行政执法机制 环境资源法律制度固有功能的外化可以通过多种机制得以实现。它可以通过环境法主体公民、法人以及其他社会团体的自觉行为，也可通过立法机关对其实施的监督、司法机关审理案件过程中的适用，还可以是行政机关通过一定的执法机制，保障其功能的实现。下面作者就环境资源法律制度功能化的行政执法机制谈谈自己的认识。 环境行政主管机关通常是环境资源法律制度的实施者，有效的环境行政执法机制是环境资源法律制度功能外化的重要条件和必要途径。为此，我们可以从宏观和微观两个层面来考虑。从宏观层面来开看，首先应通过国家基本法律设立更具权威的统一环境行政管理机关 ，由他统一协调行使国家的环境行政管理权。其次，可由全国人大常委会以立法的形式将不同的环境行政管理权授予其他环境行政管理部门；此外，还可以根据实际需要适时地用法律、法规授权或委托的形式将一定的环境行政管理权授予事业单位和其他社会组织。从而实现环境管理权的高度集中统一与不同层次的合理划分，最大限度地消除部门利益和地方利益的不良影响。为有效的环境行政执法机制的建立创造执法主体的主体地位保障体系。在这个基础上，从微观层面进行环境行政执法具体机制的构建。其核心应是环境行政主体行政管理职权的分配，即环境行政主体“为了有效地行使行政职权，而对自己拥有的行政职权的行使权在其内部组成机构和公务员之间进行分工” 。通过行政职权的分配将行政职权依其性质不同分配给不同的机构和所属公务人员，由它们分别行使，不同的权力之间形成分工明确，又相互制约的关系，从而建立起环境行政主体内部执法的监督和责任制度，为环境资源法律制度功能的外化提供行为机制的保障体系。环境资源法律制度有很多，环境行政执法主体也不能一概而论，各有特点。下面，作者从最一般的角度就环境行政执法机制作一分析： 1．基本管理机构和制度。环境行政主体依据内部行政职权的分配，在其内部建立起基本管理机构和制度，由专门的机构和所属公务人员对其职权管辖范围内存在的各种情形以制度的形式进行登记管理，从整体上对管理事项的状况有一个全面的把握。这一层面是具体实施管理的基础。 2．具体实施机构和制度。环境行政主体依据内部行政职权的分配，在其内部建立起具体实施管理的机构和制度，由专门的机构和所属公务人员依据基本管理所提供的基本情况，对其管理的对象分别不同情况采取相应管理措施，通过促使环境行政相对人遵守相应的环境资源法律制度，从而保障制度的实施，实现环境资源法律制度功能的外化。 通过以上两个层面机构和人员的设置，依管理职权的不同对所管辖事项从不同角度的管理，建立起了分工协调的管理机制，既实现了分工清晰，明确各自的职责范围；又使管理的内容相对单一，有利于提高行政效率。将彻底改变现实中某一事项由个别人从头至尾大包大揽的情形，消除由此产生的不良后果。 3．监督、复议机构和制度。环境行政主体依据内部行政职权的分配，在其内部分别建立起监督和复议机构与制度。监督机构的职责是在其职权范围对基本管理机构的活动和具体实施机构的活动进行监督，以保证基本管理与具体实施两个机构和所属公务人员的活动能够确实保证环境资源法律制度的实施。具体监督的方式：一是进行定期和不定期的检查，二是接受群众的监督举报，针对群众举报反映较多的情况进行调查核实。 复议机构专门受理环境行政相对人认为基本管理机构与具体实施机构在执法过程中有违法和不当行为而提起的复议申请，承担环境行政复议职责。 独立的监督与复议机构和制度的建立，使行政主体在其内部形成了分工与监督的制约机制，保证了各机构和人员能在其职权范围内既享有权利，又严格履行义务，有效行使行政职权。 4．责任明确制度。以上制度的构建及其实施，有利于各机构和人员的责任得明确和细化。行政主体可以按照法律的规定和内部的统一规则，根据客观实际需要，设置一定的措施把它（他）们完成任务的好坏与对它（他）们的奖惩、升降等切身利益挂钩，从而保证行政主体组成机构和所属公务人员能够各司其职、各负其责。 作者简介 王小萍，山西财经大学法学院副教授。通讯方式：030001太原。Emil : wxp3615@163.com。