2003年环境资源法学国际研讨会（2003.10.24~26•武汉）论文集P261-272 论南极环境保护以及我国的对策 王 曦 陈维春 （上海交通大学法学院，武汉大学环境法研究所） 摘要：本文通过对南极条约以及南极环境保护议定书的考察，认为由于南极环境的特殊性，就要求我们在南极开展任何的活动都要对南极环境给予特别的足够的重视。我国也应该对南极问题给予足够的重视并采取相应的对策。 关键词：南极环境 南极环境保护 对策 中图分类号：D996.9 文献标识码：A 1 南极问题的由来和现状 南极，也称南极洲，在地理学上，是指南纬66.32? 即南极圈以南的大陆及其周围的岛屿，总面积达1410.7万平方公里。在国际法上，南极地区也称南极条约地区，是指1959年《南极条约》第6条规定的南纬60以南地区，包括一切冰架。南极洲气候恶劣，98%的地表终年为平均1700多米厚的冰层所覆盖，终年冰封，夏季（一月）平均温度为摄氏零下28度，冬季（七月）平均温度为摄氏零下50度。i 人类所测量到的南极绝对最低温度为摄氏零下88.3度，故有世界极寒之称，除少数科学家外，是地球上迄今为止尚无固定居民的唯一大陆。   南极的自然资源十分丰富。已知的矿物资源有20余种，有异常丰富的石油和天然气，有世界上最大的铁矿区，足够全世界开采200年。南极的水生资，捕获量占世界捕鲸总数的90%。ii 但南极地区的环境和生态系统非常脆弱。恒定的低温环境，使任何污染物如人类遗弃的各种废物得以在南极地区长久保存。iii 地球的温室效应正导致南极冰源的大面积的崩塌、融化iv。南极冰源是地球气候得以稳定的重要的因素，有地球气温调节器之称。对南极环境的这种破坏将对地球气候和生态系统的平衡带来致命的扰乱和破坏。因此，保护南极地区的环境对于保护地球环境和人类生存具有极为重要的意义。   有关南极的法律地位问题，起因于1908年英国以扇形理论对南极提出领土要求。它分别于1908年和1917年分别颁布两项特许状，宣布成立福克兰群岛属地。1962年，英国的一项枢密令将福克兰群岛属地的一部分划出来，正式确定为英属南极领地，其范围为南纬60度以南西经20度至西经80度之间。v 新西兰和澳大利亚的南极领土要求最初是由英国提出来的。1923年英国的一项枢密令授权新西兰总督对位于东经1609度和西经150度之间的南极的罗斯属地行使行政和立法权。1933年英国的一项枢密令宣布设置澳大利亚南极领地，澳大利亚同年接受这一领地，其范围在除阿德利地（东经136度~142度）之外的南纬60度以南东经160度至45度之间，约占整个南极大陆面积的42%。法国于1924年将阿德利地（东经136度~142度）宣布为其南极领地，并于1938年将其范围扩展至南极点。挪威于1939年正式对南极提出领土要求。阿根廷和智利于本世纪40 年代初正式对南极提出领土要求，分别称为“阿根廷南极”和“智利南极属地”。   上述7国对南极提出的领土要求的根据尽管不同，但归结起来主要有发现、先占、行政管理、继承权利、毗连性、扇形原则等。vi 这些根据的有效性历来遭到国际社会绝大多数 国家的反对，并且这些根据的来源也是令人怀疑的。比如，美国和俄罗斯就一方面保留其提出自己领土要求的权利，但同时又明确地表示拒绝承认任何南极领土要求。vii 同时其他一些拉美国家，如巴西、乌拉圭、秘鲁曾私下考虑是否对南极提出领土要求，而且，巴西曾提出一个所谓的“面对理论（frontage theory）”，即面对南极的每一个南美国家应拥有与其在毫无阻挡的子午线之间的应的一块直至南极点的扇形地区。viii   我国对于南极问题的态度也是很明朗的，与世界上绝大多数国家一样，我们也反对任何国家对南极主张领土主权。1985年10月我国取得了南极条约协商国资格。此后，我国根据南极条约的规定积极参与南极的各项活动，包括科学考察、和平利用和环境保护等。   1959年的《南极条约》创设了南极的法律制度。它不仅冻结了各国对南极地区的主权要求,而且有助于促进各国和平利用南极地区的国际合作。然而在《南极条约》中却无法直接找到“环境”这一词汇,仅在条约第1条有关禁止一切形式的军事性措施及第9条有关在以后的会议上讨论“南极生物资源的养护和保护”的规定中间接地流露出了对环境的关注。此后南极条约的协商国（ATCPs）曾不断致力于解决南极环境问题，并通过了一系列有关南极地区环境保护的公约。这些公约包括 1964年《南极动植物保护协定》、1972年《南极海豹保护公约》、1980年《南极海洋生物资源保护公约》和1991年《关于环境保护的南极条约议定书》等。特别是议定书的通过使之成为保护南极环境的最主要的法律文件。不仅如此，它还是迄今为止内容最全面和最严格的环境条约。   通过对南极条约体系及相关国际公约，这些公约包括 1964年《南极动植物保护协定》、1972年《南极海豹保护公约》、1980年《南极海洋生物资源保护公约》、1972年《伦敦倾废公约》、1982年《联合国海洋法公约》、1973年《国际防止船舶污染海洋公约》、1989年《巴塞尔公约》等的探讨，特别是对1991年《关于环境保护的南极条约议定书》这一专门规定南极环保的法律文件的探究，我们认为《关于环境保护的南极条约议定书》才真正标志着国际社会向南极环境保护为目标的法律体制的建立迈出了坚实的一步。它不仅确认了南极条约协商国在处理南极环保方面进行国际合作的实践,而且还详细制订了一套保护南极环境及其生态系统的法律规范，并把南极命名为“专门用于和平和科研的自然保护区”。ix 2 有关南极环境保护问题的国际公约的相关规定   有关南极环境保护的国际公约很多，我这里仅就构成南极条约体系的几个与南极环境保护有关的公约进行介绍。南极条约体系是以1959年《南极条约》为核心而发展起来的一个区域性国际性法律制度，以南极大陆极其沿海以及其中的人类活动作为规范对象。该体系除《南极条约》外，还包括与《南极条约》相联系却又独立的法律文件，如1964年《保护南极动植物议定措施》、1972年《南极海豹养护公约》、1980年《南极海洋生物资源保护公约》、1988年《南极矿物资源活动保护公约》和1991年《南极条约环境保护议定书》等。现分别介绍如下： 2.1 《南极条约》的主要内容   1959年的《南极条约》是南极条约体系的基石和主干。x《南极条约》现有42个缔约国，它代表着90%以上的世界人口。其中包括26个协商国和16个非协商国。   《南极条约》的主要内容有：   (1) 《南极条约》的目的或价值：《南极条约》在其序言和第一条、第二条中规定 ：“承认为了全人类的利益，南极应永远专为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象。”、“南极只应用于和平目的。”“在国际地球物理年内所实行的南极科学调查自由和为此目的而进行的合作，应按照本条约的规定予以继续”。从上述规定我们可以看出南极条约的目的或价值是和平利用和科学研究。   (2) 《南极条约》的国际合作：南极条约第三条规定：“一、为了按照本条约第二条的规定，在南极促进科学调查方面的国际合作，缔约各方同意在一切实际可行的范围内：（甲）交换南极科学规划的情报，以便保证用最经济的方法获得最大的效果；（乙）在南极各考察队和各考察站之间交换科学人员；（丙）南极的科学考察报告和成果应予交换并可自由得到。二、在实施本条款时，应尽力鼓励同南极具有科学的技术兴趣的联合国专门机构以及其他国际组织建立合作的关系。”我们可以从上述规定看出南极条约的国际合作仅限于科学领域，包括科学资料情报交换、科学人员交换、国际组织之间的合作等。   (3) 冻结领土主权要求：《南极条约》第4条规定，“一、本条约的任务规定不得解释为：（甲）缔约任何一方放弃在南极原来所主张的领土主权要求或领土的要求。（乙）缔约任何一方全部或部分放弃由于它在南极的活动或由于它的国民在南极的其他活动或其他原因而构成的对南极领土主权的要求的任何根据；（丙）损害缔约任何一方关于它承认或否认任何其他国家在南极的领土主权的要求或要求的立场。二、在本条约有效期间所发生的一切行为或活动，不得构成主张、支持或否定对南极的任何主权权利的要求的基础，也不得创立在南极的任何主权权利。在本条约的有效期间，对在南极的领土主权不得提出新的要求或扩大现有的要求。”南极条约本身并没有要求原先的领土要求的放弃，但是要求其冻结该主张，并且原来没有提出主权或领土要求的不得提出新的要求。   (4) 《南极条约》协商会议：该协商会议最初是每两年召开一次，从1993年起每一年召开一次，它是南极条约体系决策制定和体系创新的主要机制。协商会议也是议定南极条约体系内法律文件的场所。根据《南极条约》第9条的规定，《南极条约》协商国为了交换情报，一起协商共同关心的有关南极事项，并系统规划、审议并向本国政府建议旨在促进《南极条约》的原则和宗旨的措施。因此，该机制是整个南极条约体系不断发展和完善的关键。   (5) 生物资源的保护：《南极条约》虽然没有直接规定环境保护的条款，但第5条“一、禁止在南极进行任何核爆炸和在该区域处置放射性尘埃。”以及第9条“（己）南极生物资源的保护与保存。”的规定，我们认为南极条约已经涉及到了环境保护问题，特别是生物资源的保护。但是该条约的规定并没有明确地提及对南极环境要采取一定的保护措施。因此，1991年的《南极条约环境保护议定书》可以说是对南极条约这一缺陷的弥补。   (6) 纠纷或争端的解决机制：《南极条约》第10条规定：一、如两个或更多的缔约国对本条约的解释或执行发生任何争端，则该缔约国各方应彼此协商，以使该争端通过谈判、调查、调停、和解、仲裁、司法裁决或它们自己选择的其他和平手段得到解决。二、没有 得到这样解决的任何这种性质的争端，在有关争端所有各方都同意时，应提交国际法院解决，但如对提交国际法院未能达成协议，也不应解除争端各方根据本条约第一款所述的各种和平手段的如何一种继续设法解决该争端的责任。由此，我们看出南极条约规定了两种解决手段，一是通过谈判、调查、调停、和解、仲裁、司法裁决或它们自己选择的其他和平手段得到解决；二是在争端各方统一的情况下，可以通过司法途径解决。 2.2 1964年《保护南极动植物议定措施》xi   1964年《保护南极动植物议定措施》由《南极条约》第三届缔约国协商会议制定，其宗旨是促进并实现保护、研究和合理利用南极动植物资源。该协议宣布南极地区为特别保护区（Special Conservation Area），并规定一系列议定措施和相关的四个附件。   议定的措施包括：一、参加国政府（指该议定措施对其生效的国家的政府）应禁止在南极地区未经许可猎杀、伤害、捕捉、骚扰任何本地的哺乳动物和鸟类或企图作出此类行为；二、上述许可应尽可能具体明确并只有在符合为人和狗提供必不可少的有限数量的食物或为科研、博物馆、动物园和其他文化教育机关提供标本的目的的条件下才可能颁发；三、各参加国政府应限制此类许可的颁发以最大可能地确保不致过量捕猎本地哺乳动物和鸟类并保持南极地区的生态平衡；四、以附件一列举特别保护的物种；五、对捕猎特别保护物种的许可，只有为迫不得已的科学研究的目的和不损害生态系统的平衡和该物种的生存的情况下才能颁发；六、除为建立、供应和运输考察站所必需外各参加国应采取适当措施尽量减少对南极地区本地哺乳动物和鸟类正常生活条件的干扰；七、应采取合理措施减轻比邻海岸和冰架的水体的污染；八、以附件列举具突出科学价值的特别保护区以保护其独特的自然生态系统；九、特别保护区内除使用其他保护措施外，还禁止未经许可采集本地植物和行使车辆；十、未经许可，不得将非本地动物或植物带入南极地区；十一、以附件列举可以带入南极地区的动物或植物；十二、带入的非本地动物或植物如可能对南极地区自然系统造成危害，则应将其置于控制之下并在利用之后将其带出南极地区或将其销毁；十三、以附件D列举应采取措施防止对南极地区意外的引进寄生虫或疾病。 2.3 1972年《南极海豹养护公约》   1972年6月1日签订于伦敦，1978年3月11日生效。《南极海豹养护公约》的适用范围是南纬60度以南地区，应该说它的适用范围比南极的范围要大。该公约的主要目的在于保护南极地区的五种海豹和所有的南方海狗。公约规定未经许可，不得捕杀受保护的海豹和海狗。公约要求缔约国为其国民和悬挂其国旗的船舶制定有关捕猎上述海豹和海狗的许可证制度。公约以一个附件详细规定了保护措施，其中主要有关于许可的捕获量、受保护的和未受保护的物种、禁猎区、禁骚扰海豹的特别区域、对各物种的性别、大小和年龄的限制、对捕猎时间、方法和器具的限制、捕获记录、便利科学情报审查和评估的程序等规定。此外，公约还有关于特别许可证规定；关于缔约国之间协商的规定；以及关于公约的修订、签署、批准、生效等方面的规定。 2.4 1980年《南极海洋生物资源保护公约》   该公约的缔结起因于日本和苏联对于构成南极生态系统基础的磷虾的大量捕捞。这种快速的立法反应确保了在大量的南极渔业出现之前就缔结了《南极海洋生物资源保护公约》。xii这样《南极海洋生物资源保护公约》就成为少数几个关于野生物保护公约中在大规模的商业压力危及野生物之前就设计保护的公约之一。该公约可以说是首先发展了预防方法。1980年《南极海洋生物资源保护公约》的目的，是为了保护所有的南极海洋生物资源，除了海豹和鲸（它们分别由1972年的《南极海豹养护公约》和1946年的《国际捕鲸公约》管制）。公约规定了关于保护的三项原则，即，一、防止受捕获种类的数量低于保证能使它稳定补充的水平，为此，其数量不低于保证最大静增量的水平；二、维护南极海洋生物资源中被捕获的种群和相关种群之间的生态关系，使枯竭种群能恢复到能稳定补充的水平；三、考虑到目前捕获对海洋生态系统的直接和间接影响、引进异种生物的影响，有关活动的影响以及对环境变化的影响方面的认识，为了能持久保护南极海洋生物资源，应防止在近二、三十年内海洋生态系统发生不可逆转的变化的危险，或尽可能减少这种变化的危险。xiii   《南极海洋生物资源保护公约》要求建立南极海洋生物资源保护委员会。委员会的职责主要是对南极海洋生物资源和南极海洋生态系统进行调查，汇编南极海洋生物资料，查明保护的必要性和有效性，制定、通过和修改保护措施，落实观察和检查制度等。该公约要求缔约国各尽其能，采取措施实施公约，并将这些措施报告南极海洋生物资源保护委员会。每个缔约国应将其发现的任何违反公约的活动报告委员会。 2.5 1988年《南极矿物资源活动保护公约》   整个二十世纪八十年代南极协商国召开了一系列特别协商会议谈判创制一种能规范南极矿产资源将来发展的制度。这就是1988年《南极矿物资源活动保护公约》。然而，在两年内大多数南极协商国都失去了对于这个条约的法律吸引力和政治支持，到了1990年《南极矿物资源活动保护公约》的法律地位从一个被确认正在建立一个新的国际制度的国际法文件变为一个基于政治上的不希望和实践上的无效率而被抛弃的不受欢迎的概念。xiv   对于《南极矿物资源活动保护公约》而言，问题的本质在于如何创制一种制度能够确保南极矿物资源的适当使用，既包括对南极地区的环境提供适当保护的方法以及采用在主权要求国和非主权要求国之间进行协调的程序。   南极矿产资源的利益第一次是在1970年东京召开的第六次南极条约协商国会议上提出来的。后来在1976年在巴黎召开的一个特别会议上讨论了正在出现的南极矿产资源的潜能问题。第二年，在伦敦召开的第九次南极协商国会议上关于南极矿产资源的基本原则获得通过。下面的这些原则为南极矿产资源的谈制定了一个框架：(1) 在处理南极矿产资源问题上各协商国应该继续扮演一个积极和负责任的角色。(2) 南极条约必须保持她的完整性。(3) 对南极独特的环境保护及其相互依赖的生态系统的保护应该作为基本的考虑。(4) 在处理南极矿产资源问题上各协商国不应该损害全人类在南极的利益。(5) 南极条约第四条的规定不应受该制度的影响。它应确保这些具体化在第四条里的原则在适用于南极条约地区时会得到维护。同时为了使得南极矿产资源制度具有效率，《南极矿物资源活动保护公约》创制了四个新的组织机构，即南极矿产资源委员会、缔约国特别会议、科学技术和环境咨询委员会和秘书处。矿产资源活动可分为三个阶段，第一个阶段是勘探阶段，它是有关地质和地质物理活动其目的是确立潜在的资源的地区，根据获得优先授权的需要，这是不受特定的矿产的存在或储藏量限制的。第二个阶段是探测其目的是确定和评估特定的矿产的存在或储藏量。第三个阶段是开发，包括与特定的矿产的储藏量有关的活动。获得这样的开发许可证的申请是由适当的管制委员会以三分之二的多数投票决定。   《南极矿物资源活动保护公约》创制了一个在南极管制采矿活动的体制，这样使它可能成为任何将来矿产开发活动的一个制动闸。《南极矿物资源活动保护公约》试图通过这样做来寻求使曾经在南极进行的矿产开发活动的政治和法律形势得以稳定。该条约体制也通过有目的地分配可能发现的矿产资源的权利填补了一项法律空白。这就很明显地减少了法律的不确定性和有关矿产资源的经济敌对行为。这两者都可能在南极产生冲突和竞争并以南极环境为代价。同时《南极矿物资源活动保护公约》还通过以下的规定确立了预防原则，诸如：管制 委员会的监督（第五十二条）、组织和国家的视察（第十二条）、活动的停滞、更改和取消（第五十一条）、责任条款（第八条）等等。 2.6 1991年《南极条约环境保护议定书》   1991年10月4日在西班牙首都马德里签订了《南极条约环境保护议定书》，该议定书的生效以通过它时的全体《南极条约》协商国的签署为条件，现有9个协商国签署，我国于1991年10月4日签署了该议定书。该议定书对南极地区的环境保护作了全面的规定，在它生效之后，将成为保护南极环境的最主要的法律文件。这是因为所有政府参加南极条约谈判的真正目的当然是为了提高对脆弱的南极环境的保护，然而，对于某些政府来说，其主要目的是对这些年来南极条约协商国批准的各种建议进行更新和发展以便为南极环境保护提供一个新的综合性的体制，对其他一些政府来说，南极环境保护只有通过禁止南极矿产活动并解除1988年的《南极矿物资源活动保护公约》以满足国内公众舆论的要求。xv但不管怎样，它还是迄今为止内容最全面和最严格的环境条约。   《南极环境保护议定书》除序言外，有27个条款，一个关于仲裁程序的计划和五个附件。   在序言部分，议定书申明加强对南极环境及依赖和与之联系的生态系统的保护的需要，重申《南极条约》关于南极只得用于和平目的和不得成为国际纷争的对象和场所的规定，确认1964年《保护南极动植物议定措施》关于将南极地区划为特别自然保护区的规定和1980年《南极海洋生物资源保护公约》关于南极环境保护的三项原则。议定书特别指出建立一个全面保护南极环境及其附属生态系统的体制符合全人类的利益，牢记南极特殊的法律地位与政治地位以及各南极条约协商国保证使在南极的一切活动符合南极条约的宗旨与原则的特殊责任。从上述规定我们可以看出议定书已经将南极条约的和平目的扩展为和平、科学和环境保护三个目标。   议定书将南极地区定为贡献和平和科学的自然保护区，并为之规定了全面的保护措施。议定书规定保护南极环境及其附属生态系统和南极的固有价值，包括其荒野价值、美学价值和科学研究价值，必须是规划和在南极条约区域从事任何活动的基本考虑。为此，议定书规定在南极地区区域的一切活动必须遵守以下五项原则：一、规划和从事南极条约区域内的活动必须限制对南极环境及其生态系统的不利影响；二、规划和从事南极区域内的活动必须避免对气候模式的不利影响和对空气和水质量的严重影响，避免引起大气、陆地、冰川和海洋环境的重大改变，避免引起动植物种群的分布、丰富性和生产力的不利变化，避免进一步损害频危物种及其种群，避免减损或严重危及具有生物学的、科学的、历史的、美学的或荒野的重要性的区域；三、南极条约区域内的活动的规则和从事必须建立在足以事先评价和知情判断该活动对南极环境及其生态系统的可能影响的资料的基础上，该资料主要是关于活动的范围、累积影响、对其他活动的有害影响、环境安全技术的可得性及其程序、监测能力、应急能力等事项的资料；四、通过定期的和有效的监测以便评价现行的活动；五、通过定期的和有效的监测早期发现在南极条约区域内或外进行的活动的未预见的影响。该议定书规定的保护原则体现了风险预防原则和风险防范原则，这些原则通过1992年里约会议的国际公约的发展，对于国际环境法的原则体系做出了很大的贡献。   议定书要求缔约国加强合作，以促进有关保护南极环境及其生态系统的科学的、技术和教育的合作项目。此外，公约要求缔约国对其他缔约国的环境影响评价项目提供援助；应要求提供有关环境风险和减轻事故影响的情报资料；与其他缔约国就考察站的选址进行协商以便减少对环境的累积影响；联合进行考察和共享考察站和其他设施。各缔约国应为保护南极环境及其生态系统而尽可能地分享有关规划和从事南极条约区域内的活动的情报资料。   议定书禁止在南极条约区域从事除科学研究以外的任何与矿产资源有关的活动。   议定书规定所有拟议的在南极条约区域内从事的科学研究的、旅游的或政府的或非政府活动的规划过程和决定必须遵守关于环境影响评价的规定。议定书以附件一对环境影响评价作了具体规定。   议定书规定南极条约协商会议有关南极环境保护的职责包括确定全面保护南极环境的一般政策、制定有关实施本议定书的措施和审查议定书设立的环境保护委员会的工作。此外，南极条约协商会议还有权在本议定书生效50年之后，应任一协商国的请求审查本议定书的实施并决定对议定书的修改事宜。   议定书决定成立一个环境保护委员会。该委员会由议定书缔约国各派一名代表组成。非议定书缔约国的南极条约缔约国可派观察员出席委员会。委员会应邀请南极研究科学委员会和南极海洋生物资源保护科学委员会的主席为委员会观察员。委员会的职责，除了向南极条约协商会议报告其每次会议活动外，还包括对缔约国提供有关议定书及其附件的执行的咨询意见和建议。   议定书要求缔约国以立法、行政和执法措施保障对议定书的遵守。缔约国应将它采取的这些措施通知其他缔约国。每一缔约国应提请所有其他缔约国注意它所认为影响议定书的目标和原则的实施的活动。南极条约协商会议应提请任何非议定书缔约国注意其或其机关、部门、国民或法人的任何影响议定书实施的活动。议定书要求缔约国根据《南极条约》第7条关于观察员的规定单独地或联合地安排观察员以监督议定书的履行情况。议定书要求缔约国制定应急计划以应付在南极地区发生的环境事故。缔约国在议定书中承诺制定关于在南极条约区域内的活动所致损害的赔偿责任的程序和规则，并以议定书的附件规定之。议定书规定缔约国应通过谈判、询问、调解、和解、仲裁、司法解决等和平手段解决其有关议定书的解释和适用的争议。议定书对争端解决程序的选择和争端解决程序作了比较详细的规定。此外，议定书以附属文件《议定书计划》详细规定了仲裁程序。议定书生效以通过议定书之日的所有南极条约协商国的批准、接受、核准或加入为条件。 3 世界主要大国有关南极问题的立法 3.1 澳大利亚的南极政策 在澳大利亚政府的国内南极政策制订程序中，国内政治程序的影响与南极条约体系的其他大多数成员相比似乎更大。这种情况的出现有两个主要的但又不相关联的理由。一是澳大利亚把自己在国际上的角色定位为一个中间力量；二是国家的丰富的汞储藏量无论是从历史的还是从地理的角度看都与南极大陆有关。这两个因素广泛结合促进了精英与大众之间在澳大利亚的一般的国际优先考虑事项上取得普遍的紧密的一致。xvi 因为把澳大利亚的国内决策与其他南极条约体系的其他国家相区别的一个特征就是南极与一般大众的关联，但因此就得出澳大利亚的南极政策的启动是受欢迎的也是不对的。应该说，很大一部分是以官僚为基础的政策决策过程的产物。 道格拉斯•毛森的南极探险最终为对南极即现在称之为澳大利亚南极领土（AAT）的两个部分提出领土要求提供了基础。而对南极相当大一部分领土的主权要求同时也是由于对长期对南极的开发和利用的参与已经成为澳大利亚的南极政策的一个主要因素。另外还有两个动机促使澳大利亚提出领土要求----安全和经济收益。澳大利亚的历届政府都保留着对澳大利亚南极领土的正式先占（formal preoccupation）甚至在南极条约第四条冻结了领土要求以后。但澳大利亚官方对澳大利亚南极领土的责任已由南极条约生效后几年的外部事务转变为由一系列部门共同关心的内部事务。除了解释为试图加强对澳大利亚南极领土的象征性主权要求外，在南极已经“国际化”的今天是很难解释这种转变的。澳大利亚的主要目标是：提高澳大利亚在南极以及在南极次大陆等相关的地区的科学的、环境的、政治的、政策的和经济的利益(除了矿产资源活动外)并保留对澳大利亚南极领土的主权。一个国内和一个国际的政策部门对制定和解释国家优先考虑事项负主要责任----澳大利亚南极处（AAD）一个环境、运动和领土部的组成部分和外事贸易部。第三个机构是南极科学咨询委员会这是一个由高级政策制定者和研究人员组成的，就科学研究的需要和有限考虑事项向环境部长提供直接和独立的建议。它也认识到了再当代南极政策中科学界的重大利益。根据有关南极政策的日常和特别的决策，这三个机构都能被期望发出较早的和有分量的声音，虽然他们不能在每一个问题上都会发出同样分量的声音。澳大利亚南极处不仅对澳大利亚国家南极研究考察队提供逻辑支持，而且作为其行政部门对包括逻辑和科学支持的政策负主要责任。外事贸易部的责任则相对模糊，它主要负责所有的外交事务和谈判，也是南极条约会议代表团的领导。在南极事务上，外事贸易长久以来保留着内部利益的两条线。除了其南极政策部门外，法律处由于要对国际协议和其他法律事务负责参与很多。近年来为了跟上澳大利亚在促进全球环境合作所扮演的更加积极的角色，法律处的权力扩张也许可以帮助弥补澳大利亚政策部门在这个时期人事上的困难。 澳大利亚的国内南极政策制定程序也随着南极条约体系的发展变化而变化。即澳大利亚的政治文化已经转向一个更加参与的、双重主义的政策制定的风格。这种转变也表现在南极政策程序中议会、非政府组织和公众比过去更充分的参与。但行政部门仍占据主导地位，澳大利亚南极处、外事贸易部和科学界仍是关键的官僚机构的和潜在的行为者。这些部门已经被重新组织他们之间的相互关系也被重新解释，但没有新的部门来挑战他们在政策制定程序中的中心地位。很明显最近一段时期---从《南极矿产资源保护管理公约》到南极环境保护议定书的实施----已经成为特殊时期。澳大利亚在很大程度上迫于公众的压力在南极这个国际问题上起了一个带头作用。当南极问题不再聚焦为全球议程和制度变化的基础及为了澳大利亚的国家利益而产生的结果时，这么多不同的利益集团花费这么多的时间和努力来影响国内的南极政策的制定似乎是不可能的。就环境议定书而言，澳大利亚政府把遵守第三条的责任放在了环境部长的身上。通过把第三条结合进澳大利亚的国内立法，环境部长个人要对维持议定书的第三条第二段d项建立的监测标准负责。环境部长还要接受各种活动和探险的许可申请并被授权颁发许可证。他也有权基于议定书的目的和原则而改变、暂停、或撤消某个许可证。联邦内阁享有广泛的立法权，包括制定遵守综合性环境影响评估的程序和废弃物的管理、处置、和转移的程序的法规。另外，作为女王的代表总督也有正式的决策权。他对议会制定的有关特别保护物种和地区的法令可以同意或否决。实际上，这仅是形式而已，环境部长制定的法律议会和总督必须同意，后一步仅是一种形式。 3.2 智利的南极政策xvii   智利新任总统拉格斯上任不久，即赴智利南极费雷站视察，并在室外签署了智利新的国家南极政策。智利新的国家南极政策的主要目的如下：   (1) 以鲜明的地理、历史和法律依据，保护和加强智利的南极权益。   (2) 通过忠实履行南极条约的行动，加强和提高智利在南极条约中的影响《南极条约议定书》永远禁止在南极地区从事矿产活动，它解决了南极事务中一些法律方面的突发纠纷。但却在环境保护和破坏环境责任的法律实践和参与方面提出了严重的挑战。在南极地区，智利特殊的政治和法律地位增加了存在主权要求国和非主权要求国这一难点，存在着南极条约国和国际大家庭成员潜在对峙的威胁。   (3) 对南极条约体系有效的参与南极条约体系是根据通常的国际体系建立的一个国际体系，并对它产生着影响。它的规则是决定南极事物时采取协商一致的原则。但南极条约协商国的法律平等并不意味着对同一事物定义和立场的一致。南极主权要求国和非主权要求国通过协商一致的规则形成的内部共存，原则上可以解决南极条约体系内部的挑战和竞争。   (4) 加强国家南极机构的建设加强智利南极政策委员会的计划和协调功能，将各类南极活动统一和集中到国家南极计划内。   (5) 保护南极的和平区、科学活动区和自然保护区南极条约体系应致力于将南极条约体系地区毗邻区域发展成无核区和和平区。坚持南极的科学考察自由和可进入性是一个对南极有主权要求及长期兴趣的国家的基本要求。但现在对信息的商品化倾向，利用专利手段对信息使用的限制，或由于其他国际论坛采纳的决议危及了科研信息的自由和可进入性。《南极条约议定书》所宣布的自然保护不应被曲解为可以随意扩大保护区和管理区，而不考虑建立的理由是否严肃、它所代表的价值，以及对环境的保护等。   (6) 国际合作应突出以下方面的国际合作：(a) 同其他进入南极的桥梁国家，如阿根廷、澳大利亚、新西兰、南非等在政治、环境、经济和安全方面的合作。(b) 同其他拉美国家在南极后勤方面的合作。(c) 在“南极局长理事会”同各成员国的合作。(d) 通过“南极科学研究委员会”同其他南极科考水平高的国家的合作。(e) 参与所有关于南极大陆及毗邻海域的管理活动，在不损害智利领土权益的前提下，加强成员国之间的政治合作。   (7) 作为南极桥梁国家，改善在智利内陆为各国南极考察提供服务设施的条件。   (8) 国家南极科考方向同国际大趋势接轨大力发展南极科学数据系统，建立国家南极数据中心，鼓励智利科学家参与国际南极研究计划，优化对现有南极站、基地和避难所的使用。   (9) 海洋生物资源保护和南极水域捕鱼对海洋生物资源的开发与根据科研成果和政治协议对这些资源的保护间产生了矛盾。世界捕鱼船队的超大规模和不能按比例的经济开发给这些资源带来了巨大的压力。包括磷虾在内的南极生物的药理和生物技术特性将会加大南极大陆及其资源的重要性。   (10) 促进有控制的旅游在突出其在南极的影响方面，智利的南极旅游比她有限的科学活动、基地和设施要大得多。因此国家财产部应解决对智利南极领土土地的使用、权利和许可等问题。   (11) 需要新的规划在智利新的南极计划中，减少和去掉不现实地建立居民点的计划。利用智利在运输、通讯及同智利本土联系的优势，向智利南极领土开发不足的内陆高原、沿海和海域发展。   智利将通过以上政策，维护其国家利益、法律和控制机制，并对国际南极科学作出她的贡献。 3.3 挪威的南极政策   智利是唯一一个同时对南北极提出主权要求的国家。虽然主权要求一直是挪威南极政策的稳定的主题，但它们通常是作为一种手段性术语而被主张的。主权要求的保留是为了支持其他的目标，首先是经济利用，后来是政治介入和环境保护。   总的来说，四个方面构成了挪威的南极政策的基础。   (1) 商业方面：捕鲸业曾经是挪威在南极存在的最初的直接原因。xviii但是今天商业利益已不再是挪威参与南极政治事务的主要原因。在974年关于矿产资源制度的非正式讨论开始之后，挪威的外交部长就向国会陈述，经济利用不允许干扰科学活动或脆弱的环境。挪威的观点是在法律问题被解决之前经济活动应该避免。因此就是从关于资源管理的南极条约体系的商讨开始，经济方面的考虑要附属于其他主要的南极政策主题。当然这并不是说挪威公司在南极就没有商业利益。因为相当数量的设备和轮船服务都是挪威卖给不同的南极考察队的。虽然目前挪威公司在南极旅游业中并未扮演重大角色，但这可能是挪威公司将来的一项活动。因为挪威公司在全球豪华客轮业中的占主导的市场地位以及他们长期积累的极地经验。   (2) 主权方面：挪威对南极的主权要求的正式基础是挪威人的独有的探险活动和对他们的活动地区的绘图。从此以后，主权要求的保留就一直成为挪威南极政策的一个稳定的组成部分。但另一方面，挪威又一直是一个相当冷静的主张者，即挪威政府不愿把它放在第一位，而进行低调处理。挪威的南极主权要求在以下三个方面也是独特的：第一，不象其他南极主权要求国，挪威明确地提到的只有沿海区域；第二，皇家法令对主权要求明确声明它不寻求排斥非挪威人在邻近海域的活动；第三，皇家法令避免提及参考扇形理论这一其他国家为支持他们对南极以南地区的主权要求而适用的理论。xix   (3) 外交政策的威望：挪威在南极所追求的重大的国家利益是与这个第七大陆的象征性的效率紧密相关的，即一个自我形象的承诺，尽管它的有限的领土和财富，但挪威在国际事务中扮演着一个重要的调解人的角色。xx特别是通过帮助其他国家在各种问题上达成一致以促进国际和平与合作。这种调解的角色在战后先是在东西关系中后是在南北关系的注意的地区经常被描绘为具有特别高的固有价值的地区。南极环境的固有价值的一部分来源于它所代表的地球上具有相似质量的其他地区的象征性角色；第二，通常的关于保护南极环境的官方文件并不真正关心，我们不应无视南极的这种象征性效率也会产生工具性目标这个事实；在很多国内的场景中，在南极进行绿色行动是证明对待环境目标的一般态度的一个既有效又廉价的方法。而且这种观察并不仅仅适用于政策指定者；第三，也是一种工具性的方法即保护与全球监测有关的某种功能。   (4) 环境保护：智利在南极所追求的环境保护包括了相互纠缠的三个方面。第一，像南极这样质朴、遥远的足以引起人们注意的地方，经常被描绘成具有极高的固有价值，这个固有的价值就是南极环境。其价值的来源是它代表了地球上其他地区具有相同特点的环境的象征性角色；第二，当人们常常愤世嫉俗地说通常官方关于南极环境需要保护的声明与对南极环境的真正关心并没有关系时，我们不能无视这样一个事实，即对于南极的这样的象征性的效率也产生了工具性的目的。在很多国内的背景下，在南极实行“绿色”行动，是一种很有效通常也很便宜的方式来证明对于南极环境目标的普遍态度，而且，这种观察并不仅仅适用于政策制定者。它的效率已经使得南极成为环境保护组织努力刺激成员缴纳基金的一个舞台；第三，也是工具性的，即保护与全球环境监测有关的功能。xxi比如，在可预见的将来，某种类型的经济活动诸如石油生产就可能会对南极环境造成损害。   如上所述，挪威在南极没有巨大的商业利益，而且其主权要求也是相当温和的。对挪威代表的唯一的重大限制就是他们参与南极条约体系的环境辩论的目的就是能够调解辩论双方，因此他们一般不愿意处于极端的地位。对南极保护主义的措施的支持对于挪威来说几乎不会花费昂贵的代价。这是为什么不象其他国家那样，在挪威环境演讲未能产生对保护南极环境的强烈的社会反应的理由之一，只有在几少数的情况下，当这个问题在国内进行辩论时，政府能够表明它自己是的政策是与绿色相一致和相依靠的。挪威在1993年批准了环境议定书并在1995年春天通过了实施的立法。 3.4 美国的南极政策   美国的南极政策的来源各种各样，或者来源于美国政治制度的国内需要和政治要求；或者通过形成美国外交政策的程序；也可通过管理和知道它们的人来制定。xxii要检讨美国外交政策的国内来源就要检讨美国内部的条件，而非仅仅为不得因素。考虑到内部因素的相互关联和相互影响，美国南极政策就是要承认美国社会内部的力量对于外交行为的质量和内容的贡献。外交政策带表着美国的决策者努力在国际上要实现的目标，制定出这些目标的价值和规范以及他们所追求的方法或手段。   美国南极政策的无数的国内影响可分为三个大的部分：   (1) 美国的社会环境：主要指美国的政治文化---由美国人普遍享有的关于他们的政治制度的基本的价值、信仰和自我形象的序列----是怎样地影响外交政策的制定；   (2) 政府的组织结构：指美国政府的分支以及为决策和政策的制定承担责任的部门，也包括由决策者限制或提高外交政策的机会的美国政府的财产和实施这些机会的条件；   (3) 美国决策者的个人的性格特点和决策者所占据的地位：前者是指决策者的影响美国南极政策制定的态度和结果的个性、心理特征、领悟力和责任感。在这个方面单个的美国决策者变成影响美国南极政策的最终的来源。人们普遍认为外交政策决策者应该是理性的政治行为者，他们根据自己所理解的短期的最低成本而作出决策。要想做到这一点，就必须有具体的目标、明确的国家利益和可以得到的准确的和综合的信息供决策者评估机会和责任。后者则指诱发某种行为的角色的期待而非心理的偏好。   南极政策问题一般是通过美国政府以一周期性的方式来进行制定和作出解释的。通过美国南极政策的最初阶段的通过，我们可以看出为了提高政策的成果至少的经过三个阶段：第一阶段是议事日程的安排：南极项目被提交给决策者认真考虑因为一个项目要想变成公共政策，就必须是一个决策者感兴趣要表述的问题。进一步说，利益集团和国会议员必须能够就此政策和某些政府部门---必须有执行该政策所应有的激励和需要的资源---达成一致。第二个阶段是实际的政策制定：在美国，制定外交政策的焦点主要落在行政部门，特别是总统、国家安全委员会、国务院、国防部、贸易部和中央情报局。有关南极问题则通常落在国务院特别是它的南极政策工作组身上。第三个阶段就是实施，认识到事实上美国南极政策可能发生在美国政府这三个部门中的任何一个是很重要的。甚至不行动---社会现状的继续----也是导致政策形成的一种方式。这儿至关重要的一点就是必须得到影响实施美国南极政策过程的资源。这方面最有用的资源是的金钱、政治支持、信息和专业知识等培养跨部门的生产性的行为的传统资源。   对于建立保护南极海洋生物资源的制度，美国的外交政策是坚定的和一贯的。自从1970年代以来，美国就强烈支持在南极条约体系内设计和制定一种特别的保护政策制度美国决策者们已经有力地主张对整个南太平洋的生物资源的水平实施科学的评估和监测以及他们的分布。   在整个1992-4年间美国就已经阐明并维持其在旅游业问题上的立场。根据美国的观点，南极环境保护议定书可以适用于所有南极协商国在南极的所有活动，即意味着无须再为旅游业制定一个新的特别制度。一个特别旅游业附件可能暗含着或者议定书的不充分或者不必要地重复了它的权威。具有重大意义的是，美国的意见在关于是否需要一个特别旅游业附件的辩论中很受欢迎。环境议定书对于为发起南极旅游的旅游组织者制定指南是充分的。 3.5 英国的南极政策   英国的立法要求首相确保对南极议定书的遵守。英国南极监察局向外事办提出建议。这就确保了外交办会得到既科学又有实践的建议。英国南极监察局的介入意味着确保议定书和新的法规的实施是既简单又实在。英国的立法要求所有在南极运行的英国船只必须遵守南极议定书除了军舰外，都不能有效地获得主权豁免。英国对南极所有的探险活动都需要获得许可证。所有的许可证申请都需交给首相，首相负责授予许可证、对许可证附加条件和管理许可证（包括探险、捕获当地的动植物、引进非当地的动植物、进入保护区和轮船和飞机的运营）。首相也可将此职责授权给英国南极领土行政官、英国南极监察局局长或者任何一个代表英国南极监察局在南极办站的人。当首相选择授予这些任务时，被授权人需要向首相报告所有的许可证的地位。不幸的是，许可证的申请或授予在申请的任何一个阶段上都应公开接受公众的监督却未得到保证。整个许可证制度正如他所代表的那样几乎都是秘密发生的。关于申请问题，申请者被要求在七天内在伦敦的政府公报上公开其申请通知，并且要使每一个感兴趣的人都能得到一份申请书的副本。如果首相认为所提议的活动对南极环境有大于忽略不记的影响，申请者就必须提交一份初始环境影响评估书。初始环境影响评估书必须考虑对南极环境的环境影响的量，即该活动是否会于其他活动一起造成南极环境的累积性的影响；以及是否会减少环境影响的替代方案。如果首相认为该活动的环境影响超过了微小的或暂时的，那么综合环境影响评估草案必须有申请者本人完成。首相必须邀请感兴趣的人对综合环境影响评估草案作出书面评论（在公布后锝90天内），而且所有的最终的综合环境影响评估都必须在伦敦的政府公报上公布（在公布后30天内）。   英国立法的弱点是：1.它特别不适用于深海海床2.整个的许可和监察的权力都被受给了行政机关，他们才对南极的科学活动拥有真正的垄断权并且对它自己支持的活动负全责。3.他表明只适用于英国公民。深海海床的除外可能代表了一种法律漏洞，如果其他成员国不反对，这个法律漏洞可能会允许在南极条约地区进行矿产资源开发活动。 3.6 德国的南极政策   德国的立法授权联邦环境部门控制许可证。联邦环境部门是联邦环境、自然保护和反应堆安全部的一个特别的、非政治的分支机构。它接受所有的许可申请并在接受其他相关机构的评论后授予许可证，这些相关机构包括阿佛列威格纳研究所和一个联邦外交办、联邦环境、自然保护和反应堆部和联邦研究和技术部共同任命的独立专家委员会。联邦环境部门在决定颁发许可证时必须吸收这个委员会的建议。所有的许可证都必须包含环境影响评价。所需评价的水平由联邦环境部门在与其他权威机构、专家和第三方协商之后决定。如果提议的活动被发现至少有较小的或暂时的影响，那么许可证的申请和评估就必须在联邦的政府公报上进行一个为期90天的公众评论的公告再此期间对评估的反对意见可以书面的形式向联邦环境部门提出。联邦环境部门也可要求其他条约缔约方和环境保护委员会作出评价。只有南极条约协商国会议有了充分的检查综合环境评估的机会才可以对任何需要综合环境评估的活动作出决定。 4 南极环境损害赔偿责任制度   尽管在过去的二十多年里有关南极环境保护的条约在数量和范围上都有了长足的发展, 《南极环境保护议定书》着重点在于强调损害的预防，这固然是很有必要的。但是，如果缺乏损害责任的规则，南极的环境保护体制将是不完整的。为此，《南极环境保护议定书》提出了将以该议定书专项附件的形式制定出南极的环境损害责任制度。这种专项附件则被称为《责任附件》。为了配合《南极环境保护议定书》项下《责任附件》的制定，德国的鲁迪格•沃尔弗罗姆 (Rudiger Wolfrum)教授领导下的专家小组专门拟定了一份关于《责任附件》的文本草案 (以下简称“沃尔弗罗姆草案”)。此外，在《南极环境保护议定书》的谈判过程中发挥了重大作用的一个非政府间国际组织———南极与南大洋联盟也提出了一个有关《责任附件》的示范文本 (下称“南大洋草案”)。但就南极环境损害责任制度而言却始终是“国际法这一重要法律体系中很少有人问津的领域”。xxiii   南极环境议定书在其序言中就强调“深信制订一个保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的综合制度是符合全人类利益的”。该议定书通过一个附则和四个附件，基本建立了对南极环境进行保护的综合制度，但是对由于南极活动而引起的损害赔偿制度却缺乏规定。一个环境损害赔偿附件对于确保议定书的条款的遵守是必要的。议定书第十六条规定：“根据本议定书全面保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的目标，各缔约国承诺制定关于在南极条约地区进行的并为本议定书所涉及的活动造成损害的责任的详细规则与程序。” 4.1 南极环境损害的定义   南极环境损害的定义是制订《责任附件》首先要解决的问题。由于《责任附件》旨在调整对南极环境造成损害时所应承担的责任及采取的救济措施，因此，《责任附件》必须明确规定什么情况下才能构成环境损害。沃尔弗罗姆草案将环境损害定义为：“因人类活动而给南极环境……造成的任何影响……这些影响从性质上说已超出了可以忽视的程度,除非在从事这些活动之前已经按照《南极环境保护议定书》作过评估”。南大洋草案则建议将南极的环境损害定义为“任何超过可以忽视程度的侵害”。南极环境保护议定书第三条第2项规定：“(a) 规划和从事在南极条约地区的活动应旨在限制对南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的不利影响；(b) 规划和从事在南极条约地区的活动应避免：(I) 对气候或天气类型的不利影响；(II) 对空气质地或水质的重大不良影响；(III) 对大气环境、陆地环境（包括水中环境）、冰环境或海洋环境的重大改变；(IV) 对动植物物种或种群的分布、丰度或繁殖的有害改变；(V) 对濒危或受到威胁的动植物种或其种群的进一步危害；或 (VI) 使具有生物、科学、历史、美学或荒野意义的区域减损价值或面临重大的危险”。我们认为这款规定应该成为南极议定书对于环境损害范围做出了比较明确的规定。但是，这种不利影响是否可以成为对环境本身的损害，我们并不明白。可是她却表明了议定书所建立的南极环境损害责任体制的目的在于加强南极的环境保护, 以及对于南极生态环境具有重要意义的南极动植物及其种群。这也反映了南极环境保护议定书与其它任何责任条约相比更加强调环境的价值。至于在什么情况下才构成对环境的损害，《南极环境保护议定书》第3条在列举应该避免的行为时,把损害概括为不可忽视的“不利影响”、“重大不良影响”、“不利的后果或重大变化”、“有害改变”、“进一步危害以及重大的危险”。但这些用语没有对如何判断损害的成立提供实质性的指导，因为它没有解决达到什么程度才是无法接受的或不可忽视的不利影响，从而构成对议定书的违反。《南极环境保护议定书》附件二，即关于保护南极动植物的附件第1条第2款对“有害影响”下了定义。这一定义对解释什么活动及什么后果才是“不可接受的”具有一定的帮助。但这一定义仅适用于该附件二的范围，而且该定义也使用了未经定义的诸如重大损害、重大不利变更等用语。不过有一点是很清楚的，即如果对南极环境的影响仅仅是微不足道的或暂时的则不产生责任问题。弗郎西奥尼给损害下了这样一个定义：“人类活动给构成南极环境的生物及非生物所造成的影响，该影响已达到不可忽视的程度并按照环境影响评估程序断定为不可接受的。”xxiv   南极环境损害责任制度是否仅适用于在南极所从事的某些活动还是应适用于南极从事的一切活动？对此，《南极环境保护议定书》第16条也只是笼统地提到了“活动”，而没有对此作进一步解释。事实上，马德里会议最后决议把捕鱼活动排除于该议定书的适用范围之外，理由是捕鱼活动已经由专门的《保护南极海洋生物资源公约》予以调整。据此，有人主张《责任附件》作为《南极环境保护议定书》的附件应与该议定书的适用范围完全保持一致；因此，《责任附件》也不应适用于捕鱼活动。这一主张显然是有缺陷的。《南极环境保护议定书》第3条规定：“保护南极的环境及生态系统，保护南极的固有价值包括其荒野价值、美学价值、从事科研的价值，尤其是从事对了解地球的环境至关重要的科研的价值将是在南极计划和从事所有活动最根本性的考虑。”《南极环境保护议定书》第3条和附则确立了未来南极环境损害责任制度的基础，即保护南极的环境及其生态系统以及发生纠纷时的解决途径。该条文包含了一系列适用于南极所有活动的环境保护原则。这些原则就像在南极撒下了一张环境安全网，即使没有在《南极环境保护议定书》或其附件中列明的活动也须符合第3条的要求。第3条还列举了南极活动应避免产生的后果，即所有的南极活动在计划和进行中应避免对气候或气象形态、空气或水质、大气、陆地、冰川或海洋环境、动植物种类造成不良或重大影响。这一环境原则表明了一种对南极环境的所有方面予以全面保护的强烈意愿。 4.2 南极损害责任的赔偿责任   如果南极环境损害一旦发生，从承担责任的主体来看，从公约的规定应该是在南极从事各种活动的个人或国家，这里个人包括单个的自然人也包括法人。因为在南极的活动已经不仅仅限于科学考察，现在还包括旅游等活动，所以责任主体也就不仅仅限于国家，还应该包括自然人和法人。从责任后果的角度来看有两种后果。一是《南极环境保护议定书》第15条明确规定成员国有义务对“在南极条约区所从事的科学研究项目、旅游及一切其他政府性和非政府性活动包括相关的后勤支援活动可能产生的紧急事态采取迅速采取有效的反应行动，对南极环境或依附于它的和与其相关的生态系统有潜在不利影响的事故作出反应的应急计划以便立即终止或纠正损害行为”。第二种后果就是恢复原状和损害赔偿。南极具有独特的环境，对南极环境的损害通常无法完全恢复，因此恢复原状并非切实可行 ,而且从经济角度上讲定的。其理由在于无论损害最终能否复原，《南极环境保护议定书》第15条所规定的各项旨在恢复原状的义务如反应行动、遏制不良影响和尽量减少损害等仍然需要履行。其次，如仅仅因为损害无法最终完全恢复便因此免除有关国家或其它主体在恢复原状方面所承担的各项义务，这将是非常不公平的。赔偿限额的问题是各国争议的焦点之一。对该问题如果达不成协议可能会阻碍《南极环境保护议定书》建立的综合责任体制的执行。所以南极环境损害赔偿责任制度中可以不设立最高赔偿限额的规定。因为根据国家责任原则，在国际环境污染争端中对于并非是国家本身行为引起的，而是由其控制的法人和自然人的越境污染活动所引起的环境损害，国家仍然要承担责任。 因为在确定国家责任时，受害国面临举证的双重困难：一是证明行为人的主观过错；而是证明行为人的行为与其国家过失失控有因果关系。如果受害国不能举证是否就不追究国家责任而自己承担损失呢？显然有悖常理。行为人、法人或自然人承担民事上的责任是毫无问题的，但从防止国际环境污染的发生和取得应有的赔偿双重目的出发，仍有理由要求行为人的国家承担赔偿责任。xxv 如果应予赔偿的数额超出了债务人的能力，债务人所属的国家应承担未清偿部分的剩余责任。再次，如果赔偿限额的目的在于降低经营者的风险或损失的话，那么强制责任保险或剩余责任制将是更好的解决方法。而赔偿限额这种方法则会削弱《南极环境保护议定书》已确立的全面保护南极环境及其生态系统这一基本原则。最后，对赔偿责任规定一个限额是经营者求之不得的，他们会因此认为，不管其行为如何，其承担的责任总是有限的。这样显然不利于加强行为人的责任心和国家的监管。相反，如果对责任不规定限额，则会给国家施加更大的压力和动力，促使其积极监督其经营者在南极的活动，并严厉制裁违法行为，同时也使经营者谨慎从事，确保遵守《南极环境保护议定书》。 4.3 南极环境损害的纠纷解决程序   《南极环境保护议定书》第十八条规定：“如果发生关于本议定书的解释或适用的争端，该争端各方经其中任何一方提出要求，应尽早彼此协商，以便通过谈判、调查、调解、和解、仲裁、司法解决或争端各方同意的其他和平方法解决该争端。”同时第19条和第20条规定了争端解决程序的选择，即争端各方可以以书面声明的方式在 (a)国际法院；(b)仲裁法庭之间任意选择一个，否则就视为同意仲裁。第19条规定了对于争端解决的程序可以选择的八种方式：“1.各缔约方可于签署、批准、接受、核准、或加入本议定书时，或在其后任何时间，以书面声明的方式选择下列一种或两种方法来解决关于本议定书第七、第八和第十五条及任何议定书的规定（除非该附件另有规定）以及第十三条（如其与上述条款和规定有关）的解释或适用的争端：(a)国际法院；(b)仲裁法庭。2.依据上述作出的声明不得影响第十八条和第二十条第二款的实施。3.未依据上述第一款作出声明或其在这方面的声明已试销的缔约国，应被视为已接受仲裁法庭的管辖权。4.如争端各方接受了解决争端的同意方法，除非各方另有协议，该争端仅可提交该程序。5.如争端各方未接受了解决争端的同一方法，或她们都接受了解决争端的两种方法，则除非各方另有协议，该争端仅可提交该仲裁法庭。6.未依据上述第一款作出声明在按照该声明的规定期满之前或在撤消该声明的书面通知交存于保存国后满3个月之前，应一直有效。7.新的声明、撤消声明的通知或生命的期满均不得影响国际法院或国际仲裁庭中尚未终结的诉讼程序，除非争端各方另有协议。8.本条所指的声明和通知应交存保存国，保存国应将其副本分送所有缔约国。”第二十条规定了争端解决的程序：“1.如关于本议定书第七、第八和第十五条或者任何附件的规定（除非该附件另有规定）或第十三条（视其与上述条款和规定的相关程度）的解释或适用的争端各方未能在依照上述第十八条的协商要求提出后12个月内就解决争端的方法达成协议，经争端 任何一方提出要求，该争端应提交根据第十九条第4和第5款的规定的程序加以解决。2.仲裁法庭无权裁决或裁定南极条约第四条范围内的任何事项。此外，本议定书任何规定不得解释为授予国际法院或其他为解决各缔约国之间争端而设立的任何法庭裁判或以其他方式裁定南极条约第四条范围内任何事项的权限或管辖权。”由于仲裁市南极环境损害争端的最重要的解决方法，所以议定书附则专门对于有关南极环境损害的国际仲裁用十三个条款作出了详细的规定。它规定了仲裁员的资格、任期、仲裁庭的组成及仲裁员的委派方式、提起仲裁程序的通知、仲裁庭的管辖权、仲裁庭的裁决方式及裁决以及对仲裁附件的修正或修改。   以上这些规定为南极条约的争端解决提供了制度上的安排。我们认为我国作为南极条约的协商国同样应该遵守南极环境保护议定书的规定。我们应该利用该议定书第十八、第十九和第二十条规定的有关争端解决程序及其选择机制对损害南极环境的行为进行监督并在其对南极环境造成损害时可以向国际法院或其他的国际仲裁机构提起诉讼以保护南极环境。   综上所述 ,南极环境损害责任制度是全面保护南极环境的重要环节。一旦实际发生了损害，责任制度将成为明确责任和进行赔偿的法律基础。因此，未来的《责任附件》对保证《南极环境保护议定书》各条款的履行十分重要。《南极环境保护议定书》中所规定的环境影响评估、监测和计划制度的有机结合创立了一套重要的损害预防体系，而有效的责任制度的建立正是为了加强这一体系。但是任何责任制度都必须做到切实可行。这就要求在环境保护和开发利用之间达到一种平衡。过于严格的责任制度是脱离现实的，而过于宽松的责任制度又失去了其存在的价值。在建立一个普遍接受的法律责任制度过程中既要考虑现实状况，又要循序逐进。所谓循序渐进是指至少在最初阶段先将责任制度适用于在南极最常见的和最危险的人类活动，而不能一开始就试图建立一种大而全的并能够保证对人类南极活动的损害予以全面恢复的责任制度。所谓考虑现实状况是指既要尽快地建立南极责任制度，又不能因此而全面限制或阻止目前在南极已经开展的各项必要的科研活动。 5 我国对于南极环境保护的立场和对策   地球是一个整体，中国的自然环境的形成和演化是地球环境的一部分。南极的存在与演变与中国有着密切的关系。科学研究表明，中国大陆的发育成长与古刚瓦纳大陆的裂变有着密切的关系。约在2.8亿年前的二叠纪早期，当时的古特提斯海的海水几乎完全浸漫着今天的中国大陆。而后，由于瓦纳大陆分裂出来的中南半岛板块与欧亚大陆板块相碰撞，经过复杂的褶皱、断裂运动，到了二三千万年前的第三纪的晚期，才形成景天的格局。由此可见，研究南极和古刚瓦纳大陆的裂变，对中国大陆的地壳变化、动植物的形成和分布，以及成矿规律都具有重大意义。全球性的气候变化是人类关心的重大问题因为这于每个人的生活息息相关。南极大陆上大部分的太阳辐射被镜面一样的冰面折射回太空。因此，南极大陆的气温极低，南极大陆成为全球主要冷源之一。南极冷水向北流动以及绕极流的存在和变化，不仅对世界各大洋的气体交换和热交换起着举足轻重的作用，也影响着全球气候变化。而且与中国的气候变化有着密切的联系。xxvi现在，全球环境日益恶化，是全人类关注的重大问题之一。南极作为最后一块未被开发的、受人类干扰最少的原生大陆，她不仅提供了全球环境演变的历史背景信息，并且还是研究目前全球气候变化的最有价值的参照区。因此，对南极环境的背景研究、容量研究以及动态分析，将为人类环境研究提供依据，为衡量人类活动强度提供指标。通过对钻取冰样的研究分析，可以了解全球气候的历史演变过程，可以判别人类活动（特别市进入工业社会以来）对全球环境的影响，还可以获知天体和地球演化史上发生的重大事件。   经济、科技发达的国家对南极的领土和资源的欲望从来没有减弱过，他们千方百计想染指南极大陆，独霸南极资源，提出分割南极和开发南极资源的种种理由，并从各自的利益提出所谓的扇面理论、对面理论、先发现先占有理论等，为在南极地区的利益分配寻找依据。正是这样，南极事务一开始便带有很强的政治色彩。使原本和平稳定的南极，成为国际事务中的热点，致使南极的资源开发和领土纷争国际上的磋商和争论长达11年之久。在惠灵顿会议上通过的《南极矿产资源活动管理公约》，终因许多国家政府拒绝签字而夭折，取而代之的是1991年马德里会议上签字的《南极环境保护协议书》。由于中国进行了南极考察，有了发言权，充分发挥了维护南极环境，和平利用南极，造福人类的作用。南极洲生态系统比较独立而且基本上保持其原生状态，全面综合研究南极植物、植物与动物、生物与环境之间，以及南极大陆与其他大陆之间的关系，不仅为生物的专业学科填补了空白，而且可以综合探讨系统进化、大陆漂移、地球变迁、生态系统中土壤的形成和发展，环境污染和指示生物、生物的抗寒嗜冷和抗旱机制等，从而完善生态学理论，认识南极洲特殊生态环境，并使人类与之相适应。xxvii此外，在极区进行日地关系的观测研究，有助于人类更深入地探索太阳辐射及其活动对地球环境变化的直接影响，更科学地解释温室效应，海平面上升等自然现象，最终找到化解和控制的方法。南极的鸟类、海豹和鲸，南大洋的鱼类和磷虾，还有鲜为人知的锰结核和稀有、贵重金属，普遍认为是相当丰富的，经济价值可观。我国作为南极条约体系的一个重要的协商国当然应该在有关南极的一切重大问题上有我们自己的立场。我们应该坚持南极条约体系所确立的和平、科学和环境保护这三大基本价值，并在此基础上积极地参与对南极的科学考察活动和环境保护活动。   过去南极是一个供人类探险、捕海狮和鲸的地区，而如今对南极的开发和利用已不再是自然资源而是科学知识和生态系统。在很大程度上，南极条约体系的三个价值---和平、科学和环境保护都用来服务于南极条约体系在国际社会的外部地位（standing）。首先，南极条约规定南极的“和平利用”，即南极应只用于和平目的，并禁止建立军事基地和港口、军事演习和任何类型武器的实验等任何其他措施，在同一意向下，南极条约缔约方同意将其对南极的领土要求放在一边，就主权问题达成了一项“不同意协议”（agreement of disagreement）。其次，南极条约第三条对于在南极进行科学考察以及进行科学研究、合作规定了充分的保护、合作机制，体现了南极条约体系的对科学的关怀。即为了按照本条约第二条的规定，在南极促进科学调查方面的国际合作，缔约各方同意在一切实际可行的范围内；（甲）交换南极科学规划的情报，以便保证用最经济的方法获得最大的效果；（乙）在南极各考察队和各考察站之间交换科学人员；（丙）南极的科学考察报告和成果应予以交换并可自由得到；同时在实施本条款时，应尽力鼓励同南极具有科学和技术兴趣的联合国专门机构以及其他国际组织建立合作关系。最后，南极条约体系的环境保护的价值主要体现在南极环境保护议定书中，正如其前言所言，深信有必要加强对南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的保护；确信有必要加强南极条约体系以确保南极应继续并永远专门为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所；忆及为了保护南极环境依附于它和其他相关的生态系统，将南极确定为特别保护区以及根据南极条约体系所采取的其他措施；重申南极海洋生物资源保护公约的变化原则；深信指定一个保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的综合制度是符合全人类利益的。同时在第二和第三条明确的规定各缔约国承诺全面保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统，特兹将南极指定为自然保护区，仅用于和平和科学；对南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的保护以及南极的内在价值，包括其荒野形态的价值、美学价值和南极作为从事科学研究，特别是从事认识全球环境所必须的研究的一个地区的价值应成为规划和从事南极条约地区一切活动时基本的考虑因素。   由上可知，《关于环境保护的南极条约议定书》是有关南极未来的长期辩论的一个具有重大意义的转折点。有关环境保护的有法律约束力的义务为对在南极地区的人类活动进行计划、颁发证件、实施监督等提供了一个法律的框架。虽然议定书采取了一种综合的方法来保护南极免受不同类型的有害的人类活动的侵害，但是议定书还是改变了这些活动的法律含义。缔约国被要求在国家的水平上采取任何必要的法律和实践的措施确保议定书的要求被适当地遵守并产生圆满的效果。这就意味着要颁布新的国家法律、法规或修正现存的法律法规。在南极执行活动的每一个国家将不得不修改这些活动的计划以及修正其行为。最终，每一个国家都必须决定其自己怎样解释议定书的义务以及怎样指定新的国家机制来确保这些义务的遵守，虽然每一个国家对于议定书义务的解释并非具有无限的权力。因此，我建议我国应根据《关于环境保护的南极条约议定书》的有关规定制定我国的南极环境保护的法规。该法规应由国务院极其下属的国家海洋局和国家环保总局等相关机构共同制定。   应确立中国南极环境保护法规的立法目的是：为全面保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统，并认识到其内在价值，包括其荒野形态的价值、美学价值和南极作为从事科学研究，特别是从事认识全球环境所必须的研究的一个地区的价值；为和平利用南极环境并禁止一切具有军事性质的活动；促进在南极所进行的科学考察活动及其国际合作以及南极地区的可持续发展制定本法规。   应确立该法规的适用范围和效力，即该法规只对于中华人民共和国的公民和企事业单位在南极条约规定的南极地区进行任何的科学考察、旅游以及其他可能对南极环境造成危害的活动进行规范，而不涉及任何非中华人民共和国的公民和企事业单位在南极地区的活动。   应确立冻结南极的领土主权要求：在南极条约有效期间内，中华人民共和国不对南极地区提出领土主权要求，也不允许其他国家包括南极条约其他缔约国对南极的领土主权提出新的要求或者扩大现有的要求。   应根据《关于环境保护的南极条约议定书》第二条规定：中国承诺全面保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统，并同意将南极指定为自然保护区，仅用于和平和科学以及环境保护的目的。   应根据《关于环境保护的南极条约议定书》第三条规定：为了保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统，对中国在南极条约地区的所进行活动进行规划并应避免：①对气候或天气类型的不利影响；②对空气质量或水质的重大不利影响；③对大气环境、陆地环境（包括水中环境）、冰环境或海洋环境的重大不利影响；④对动植物物种或种群的分布、丰度或繁殖的有害改变；⑤对濒危或受到威胁的动植物种或其种群的进一步危害；或⑥使具有生物、科学、历史、美学或荒野意义的区域减损价值或面临重大的危险。   应根据《关于环境保护的南极条约议定书》第三条规定：对中国在南极地区的活动应根据充分的信息来规划和进行，其充分程度应足以就该活动对南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统及对南极用来从事科学研究的价值可能产生的影响作出预先评价和有根据的判定。此种判定应充分考虑：①该活动的范围，包括活动的地区、期限和强度；②该活动的累及影响；③该活动是否会对在南极条约地区的其他活动产生不利影响；④是否具备在环境安全方面作业的技术和程序；⑤是否具备监测关键环境参数和生态系统各组成部分的能力，以确定该活动的任何不良影响并就此提出早期预报，并且根据监测结果或对南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的进一步了解对作业程序进行必要的改进；或⑥是否具备对事故特别是对具有潜在环境影响的事故作出迅速有效反应的能力。   应根据《关于环境保护的南极条约议定书》第三条规定：应进行定期有效的监测，以便对正在从事的活动的影响，包括对预计产生的影响进行的核查作出评价；应进行定期有效的监测，以便有利于早期检测出在南极条约地区内外从事的活动对南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统所可能产生的无法预见的影响。   应根据《关于环境保护的南极条约议定书》第三条规定：根据科学研究计划对中国在南极条约地区从事的活动、在南极条约地区的旅游及一切其他政府性和非政府性活动，根据南极条约第七条第五款均需事先通知；上述一切活动包括相关的后勤支援。   应根据《关于环境保护的南极条约议定书》第六条规定：中国在规划和从事南极条约地区活动时应与其他国家进行合作。为此目的，中国应努力：①促进具有科学、技术和教育价值的关于保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的合作性项目；②在其他缔约国准备环境影响评价时向其提供适当的帮助；③根据请求向其他缔约国提供有关潜在环境危险的信息并提供协助，以最大程度地减少可能破坏南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的影响；④与其他缔约国就未来的南极站或其他设施进行协商，以避免因过于集中在一个地方而造成累积性的影响；⑤在适当的时候共同进行考察，共同使用南极站和其他设施；并且⑥执行南极条约协商会议一致同意的其他此类步骤。   应根据《关于环境保护的南极条约议定书》第八条规定：中国对在南极地区根据科学研究计划所进行的科学考察活动，在南极条约地区所进行的旅游及一切其他政府性的和非政府性的活动，根据《关于环境保护的南极条约议定书》的附件一和《中华人民共和国环境影响评价法》的规定的程序并根据此类活动是否确定为具有下列几种影响来进行环境影响评价：①小于轻微或短暂的影响；②轻微或短暂的影响；③大于轻微或短暂的影响。如果《中华人民共和国环境影响评价法》的规定与《关于环境保护的南极条约议定书》的附件一的规定有不同之处，则按照《关于环境保护的南极条约议定书》的附件一的规定进行。   应根据《关于环境保护的南极条约议定书》第十四条规定：中国将根据南极条约第七条的规定指派观察员对在南极条约地区所进行的一切活动进行视察以保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统。   应根据《关于环境保护的南极条约议定书》第十六、十八、十九和二十条及议定书附则规定：中国将根据《关于环境保护的南极条约议定书》第十六、十八、十九和二十条及议定书附则的规定对于上述第十条规定的活动对南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统所造成的损害或者其他的人身或财产损害的，根据《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国环境保护法》以及相关的有关国际法的规定进行处理。 中华人民共和国应在国务院内设立一个由各方面专家组成的南极问题环境保护委员会，其组成人员应由科学家和环境法学家组成。   应根据《关于环境保护的南极条约议定书》附件二和附录的规定，制定南极特殊动植物保护名录。   应根据《关于环境保护的南极条约议定书》附件三的规定，对因上述第十条规定的活动所产生的废弃物进行管理和处理，并不会对南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统产生不利的影响。 On Antarctic Environmental Protection and Chinese Countermeasures WANG Xi CHEN Weichun Law school, Shanghai Jiaotong University Research institute of environmental law, Wuhan University and SEPA Abstract: Through inspecting Antarctica Treaty and Antarctica Environmental Protection Protocol, this paper suggests that we must pay special and enough attention on Antarctica environment when we take any action in Antarctica based on the specialty of Antarctica environment. Our country also should emphasize on Antarctica problem and make relevant countermeasure. Key Words: Antarctica Environment; Antarctica Environmental Protection; countermeasure Contents: 1 The origin cause and present condition of Antarctica problem 2 Relevant provisions of the international conventions on Antarctic environmental problem 3 Some countries’ legislation on Antarctic problem 4 Liability system of compensation for damage on Antarctic environment 5 Chinese standing and countermeasure on Antarctic environmental production 注释: i 王曦编著：《国际环境法》，法律出版社1998年版，第269页。 ii 梁西主编：《国际法》，武汉大学出版社1993年版，第150页。 iii 王曦编著：《国际环境法》，法律出版社1998年版，第269页。 iv “Giant glacier falls into ocean near Antarctica”，China Daily 2002,05,10。 v 王铁崖主编：《国际法》，法律出版社1995年版，第250页。 vi王铁崖主编：《国际法》法律出版社1995年版，第251页。 vii Olav Schram Stokke & Davor Vidas, “Governing the Antarctic, The Effectiveness and Legitimacy of the Antarctic Treaty System”, Cambridge University Press, p37. viii 王铁崖主编：《国际法》法律出版社1995年版，第251页。 ix Catherine Redgwell, “Protection of Ecosystems under International Law: Lessons from Antarctica”, p206. x Catherine Redgwell, “Protection of Ecosystems under International Law: Lessons from Antarctica”, p206. xi王曦编著：《国际环境法》，法律出版社1998年版，第271--272页。 xiiCatherine Redgwell, “Protection of Ecosystems under International Law: Lessons from Antarctica”, p210. xiii王曦编著：《国际环境法》，法律出版社1998年版，第273页。 xiv Olav Schram Stokke & Davor Vidas, “Governing the Antarctic ” ,Cambridge University Press, xv Olav Schram Stokke & Davor Vidas, “Governing the Antarctic ” , Cambridge University Press,p174-175 xvi Olav Schram Stokke & Davor Vidas, “Governing the Antarctic ” , Cambridge University Press,p331 xvii 该部分内容主要参见李锐,“智利的国家南极政策”载《全球科技经济瞭望》，2000, No.12,p25。 xviii Olav Schram Stokke & Davor Vidas, “Governing the Antarctic ” , Cambridge University Press,p385 xix Olav Schram Stokke & Davor Vidas, “Governing the Antarctic，The Effectiveness and Legitimacy of the Antarctic Treaty System” , Cambridge University Press1997,p387 xx Olav Schram Stokke & Davor Vidas, “Governing the Antarctic，The Effectiveness and Legitimacy of the Antarctic Treaty System ” , Cambridge University Press1997,p389 xxi Olav Schram Stokke & Davor Vidas, “Governing the Antarctic，The Effectiveness and Legitimacy of the Antarctic Treaty System” , Cambridge University Press1997,p391 xxii Olav Schram Stokke & Davor Vidas, “Governing the Antarctic，The Effectiveness and Legitimacy of the Antarctic Treaty System ” , Cambridge University Press1997,p409 xxiii 李薇薇，“南极环境损害责任制度的新发展”，载《法学评论》2000第3期，第74页。 xxiv 李薇薇，“南极环境损害责任制度的新发展”，载《法学评论》2000第3期，第75页。 xxv 周洪均主编:《国际法论》,同济大学出版社1992年版,第144页。 xxvi 吴金友，“南极考察十八年成绩斐然”载《极地考察》。 xxvii吴金友，“南极考察十八年成绩斐然”载《极地考察》。 基金项目： 作者简介：王曦，上海交通大学法学院教授、博士生导师，法学院副院长，上海交通大学环境与资源法研究所所长，武汉大学法学院教授、博士生导师      陈维春，武汉大学环境法研究所2002级博士生