2003年环境资源法学国际研讨会（2003.10.24~26•武汉）论文集P167-170 环境法的经济发展功能探讨 罗 吉 （武汉大学环境法研究所，武汉430072） 摘要：可持续发展的思想明确了环境保护与发展的统一关系，是人类在环境保护问题上的认识飞跃。要适应这种要求，就有必要对环境保护的目的，对环境法的目的进行新的评估和定位，应当从保护和改善环境、解放和发展生产力的角度来认识、协调环境与经济、社会发展，推动先进生产力发展，实现经济与环境“双赢”，实现可持续发展。 关键词：环境法 功能 经济发展 中图分类号：D912.6 文献标识码：A   近年来，我国环境污染和破坏未能得到全面控制，局部反而恶化。而未来尤其是头二十年，随着西部大开发战略的推进和全面建设小康社会的发展，我国经济和社会发展将有快速跨越，其可能同步伴随的环境污染和生态资源破坏能否有效控制必为重要问题，前景堪忧。现行环境法律制度因功能单调、适用范围窄、研究的严重不足，调整环境保护与经济发展关系的原则和制度存在着一些迫切需要建立和完善的地方，势必构成在可持续发展观念指导下加强和健全环境法制建设的主要障碍和“瓶颈”因素。解决这一问题需要环境法律制度的创新，需要环境法律机制的调整，需要环境法律观念的进步，需要环境法的环境保护功能与经济发展功能的完善与实现。 1 环境法的生产力发展功能   生产力是社会进步和发展的最终决定力量，作为生产力要素之一的自然环境，是生产力发展的重要基础。但长期以来，一般将环境保护与经济发展归于不同的领域，把环境问题与经济发展进程分割开来看待，甚至认为它们相互对立、相互抑制；或者片面强调经济发展的重要性，这种理性也反映在环境法中，使得“经济发展与环境保护，孰优先？”长期争论。片面认识环境保护与经济发展关系，也使我国环境法虽然提出了经济发展与环境保护协调的原则，但在制度设计上注重的是经济外部性的控制。造成环境法的经济发展功能与环境保护功能不能得到有效实现。   随着人们对环境与发展问题的认识深化，人们认识到发展不仅仅是经济发展，还包括社会进步与环境保护和改善。环境保护在社会发展进程中的重要作用之一在于它具有生产力发展功能。社会逐渐普遍注重发展的综合性、合理性、长期性、稳定性、健康性、安全性，注重经济发展与环境保护的融合，把环境保护作为经济发展的追求目标和基本内容，不只是经济发展的外部条件，而是内在要求和不可或缺的内容，经济只有在注重环境保护的过程中才能持续、稳定发展，环境保护只有放在包括经济发展在内的更大范围内才能最终解决，追求实现经济、社会发展与环境保护一体化。1992年里约热内卢世界环境与发展大会召开以后，可持续发展成为国际社会的广泛共识。可持续发展的思想明确了环境保护与发展的统一关系，是人类在环境保护问题上的认识飞跃。   要适应这种要求，就有必要对环境保护的目的，对环境法的目的进行新的评估和定位，应当从保护和改善环境、解放和发展生产力的角度来认识、协调环境与经济、社会发展，推动先进生产力发展，实现经济与环境“双赢”，实现可持续发展。   环境法的生产力发展的功能，表现为三个主要方面，一是环境法保护的对象——环境，是生产力的决定因素——人的生存基本条件的唯一载体，良好的环境是维持人的生命和健康所必须；二是环境法保护的对象——环境，是人类发展的物质基础，劳动对象的唯一载体。环境既是总资源库，又是总废物处理场。没有环境作为物质基础，任何人类社会的发展活动从根本上来说都是不可能的。三是环境法保护和改善环境的作用，是发展生产力的巨大动力，环境法通过调整和优化经济结构，淘汰能耗高、污染重、竞争力差的产业和生产工艺，促进清洁生产和循环经济；发展环保产业、绿色产业、生态经济，改变经济增长方式，解放生产力、发展生产力。   因而，环境法应从推动先进生产力发展的新理念出发，完善我国相关法律制度，从单纯的防治环境污染和其他公害、以保护和改善生活环境和生态环境，转变为在以人为中心的自然—经济—社会复合系统的协调发展基础上循环经济活动模式，推动从传统经济线形模式“自然资源一产品和用品一废物排放”组织成为“自然资源一产品和用品一再生资源”的封闭式流程，以持续的方式使用资源，提高效益，节约能源，减少废物，绿色消费，实现可持续发展。 2 环境法的经济发展与环境保护平衡和调整功能   法律的目的与作用是对各种利益的衡平。环境法的利益平衡功能就必然表现在对单纯追求经济利益的这种利益格局重新作出估价与衡量，进行新的调整，确立新的要保护的利益。环境法的利益具有同一性与冲突性。经济利益与环境利益均为人类的生存和生活质量要求，是同质同源的，共生为人类的基本利益，相互间有着同一性与冲突性，由此发生衡平的必要。   随着现代环境问题的发展，环境公益与经济公益的联系表征化，显现出环境与经济不是互不相关的两件事，经济发展的要求与环境保护的需要应是一个整体，这种发展不仅应是对环境无害的，且能增进环境公益。经济发展的同时不损害和破坏环境，即在追求经济公益时，须兼顾环境公益，以达成经济公益与环境公益的协调共生与增长共进。这是经济发展本身的内在要求，亦为环境保护的客观需求。而在推进环境保护时，也不能忽视经济公益，环境公益只能在经济发展的基础上得以维护和增进。因此，公益的实现表征于经济发展和环境保护的同增共进和一体化，在实践中片面强调经济发展或环境保护的极端举措必是行不通的。   环境问题是以工业污染和城市生活污染为特征的改变生物圈的结构和功能，是系统性的质与量的变化。环境问题的加剧是与传统的经济发展模式和发展战略密切联系的，其发生的本质性原因是人类在追求和实现生存和生活质量的利益要求时单纯片面追求经济利益，忽视环境利益所致。这种不当利益的追求与利益追求的不当。对环境的整体功能造成冲击，严重影响人们的生活质量，威胁到人们的生存与发展。不改变这种失衡的传统模式，单靠对环境问题采取事后性、补救性的治理，环境问题永远不可能得到根本解决①。   随着社会的发展和生活水平的提高，人民群众对环境质量的要求越来越高，拥有良好的工作和生活环境成为最广大人民群众的根本利益和强烈要求。人们的环境利益意识，促使环境利益的得到法律确认、调整与保护，促成环境权的诞生。   环境问题的实质是环境利益与经济利益的失衡与悖逆。解决环境问题的目的实质在于修正和防止这种不当，消除此种失衡与悖逆，合理确认经济利益与环境利益之间的关系，在经济利益与环境利益之间的进行权衡与取舍，这是当今社会的人们不得不面对的难题，也是环境法产生和发展的原因与动力。合理的利益制度是能够真正促进不同利益主体之间以及利益不同方面之间实现良性互动的利益制度。环境法就是要合理确认经济利益与环境利益之间的关系，在确认同质同源和均为合理利益的基础上，在经济利益与环境利益之间的进行权衡、取舍、分配和引导。不能轻言环境利益优先或经济利益优先，而应强调二种利益的共生协调和“双增”②。   我国环境法应体现人民群众的意志和利益，以维护最广大人民的根本利益为目的，根据环境公益多元、多样的特点，协调环境利益与经济利益、短期利益与长期利益、物质利益与精神利益、代内利益与代际利益，以公益调节与保护为主导，建立的公正、公平的利益平衡、整合与增进的环境法律机制，发挥法的利益关系调节与整合功能，维护和改善公众的环境权益。 3 环境法对经济发展的非理性的环境不良后果的控制功能   法律带有强烈的目的性，代表了人类对自己行为的理性选择与安排，因而法律能够对经济发展的非理性及其不良后果进行制约。经济发展存在非理性的因素，主要表现为“市场失灵”与“政府失灵”。由于企业追求利润的目的合理性、动机强烈性、行为投机性，以及个人追求生活便利的天性，使得多数企业和个人在防治污染问题上，没有政府等外界力量的外部强制，是难以产生或持久产生保护环境的热情、防治污染的自觉性和经济投入的稳定性和增长要求。因此强有力的政府决心及干预和推动措施是不可缺少的。行政管理机制作为对环境资源与环境功能的分配与再分配的公共机制，是解决全局与局部利益、公众整体与个体利益的利益冲突与协调问题的具体方式。同时，我国计划经济产生的“政府失灵”也是我国环境问题产生与发展的重要原因。特别是经济发展的决策过程在一定程度上与环境保护要求相脱离，造成许多决策失误，给环境带来严重的不良后果。 4 当代中国环境法的理性发展方向 江泽民同志在党的十六大报告中提出：“当人类社会跨入二十一世纪的时候，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。”同时指出：“必须看到，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，人民日益增长的物质文化需同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。……生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出。”全面建设小康社会的目标之一是“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”在全面建设小康社会的进程中，认真审视经济和社会发展的历史，反思经济增长的模式与道路，认识并解决经济发展中的异化问题，将可持续发展的思想与价值追求，作为环境法的基本理念，把环境保护与经济发展紧密结合起来，探索实现环境、资源与经济、社会相互协调的发展道路，是环境当代中国环境法的理性发展方向。 4.1 基本环境公益与基本经济公益应当满足   可持续发展思想指明，经济只有在注重环境保护的过程中才能持续、稳定发展，环境保护只有放在包括经济发展在内的更大范围内才能最终解决。“从长期和保持可持续的角度讲，经济发展不能成为环境的敌人。同样的道理，最好的环保政策也应该有助于进一步的经济活动。好的环境政策是好的经济政策，反过来也一样。”③ 经济公益与环境公益的对立矛盾，只有在彼此协调、互相转化中才能统一。也就是说，经济公益与环境公益必须衡平。 因此，在环境法的利益平衡中，首先应明确基本的环境公益和基本的经济公益应当满足的原则，建立基本环境公益的保障机制。环境是人类生存的基本条件。阳光、空气、水、土地、生物等自然因素为人类生存所不可或缺，这些自然因素的构成成分以及其相互之间的作用，同样也是人类生存所不可或缺的。同时环境是人类发展的物质基础。人类社会发展的基本活动形式是生产和消费，即在一定的环境空间和条件下，开发利用环境资源，生产生活消费品，同时又将在生产和消费过程中产生的无用物质和能量排入环境。在这一意义上，环境既是总资源库，又是总废物处理场。没有环境作为物质基础，任何人类社会的发展活动从根本上来说都是不可能的。环境法应保证人类生存和发展的基本环境需要的满足，在保持环境安全的前提下，规范人们与环境有关的行为，保护整个生命支撑系统和生态系统的完整性和持续性，不损害支持地球生命的自然系统，不能超越资源与环境的承载能力。同时，基本的经济公益是人类发展的基本需求，环境法应不限制这种需求的实现。 4.2 确立公益最大化原则   应确立利益最大化原则，使环境公益和经济公益最大限度地得以实现。在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策、民主决策，建立环境与发展综合决策制度，采取有利于环境资源保护的宏观调控政策，以建设可持续发展的经济体系、社会体系和保持与之相适应的可持续利用的资源和环境基础。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、调整产品结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应当进行环境影响评价，考虑环境和资源的承载能力，控制总量，建立从根本上防治环境污染的合理的能源结构、产业结构和生态结构。应将环境保护作为生产和消费过程中的重要环节，优化经济结构，淘汰能耗高、污染重、竞争力差的产业和生产工艺；提倡清洁生产，发展循环经济。经济、国家在社会发展重大决策中，应采取有利于环境保护的经济、技术政策，大幅度增加环境保护投资，加强环境保护科学技术的研究和推广应用。制定全面、科学、可行的环境规划，切实保护和改善环境质量。 4.3 限制开发原则   经济发展过程中可能会对人类环境带来严重的影响和后果，而随着经济发展，人类改造自然的能力不断增长，可能会产生的环境影响可能会越来越大，环境后果也可能越来越严重。因此，在完善环境法的进程中，应改善经济决策过程，加强预测与评估经济发展可能带来的环境影响的制度建设。对于可能给环境造成危机和灾难的经济行动应严格限制。通过行政强制机制，确立基本的环境资源安全标准，使得人类行为对环境的影响控制在一定的损失和不产生不可逆性有害影响的界限内；同时通过行政指导、调节机制，提高环境资源利用效率和环境质量。通过法律预防和控制经济发展的非理性的环境不良后果。 4.4 环境保护产业发展激励机制   环保产业已成为许多国家新的经济增长点，环保产业是以环保设备制造、自然保护开发经营、环保设施及系统建设、环保服务为主体的新兴产业。20世纪80年代以来，随着全球生态危机的日益加剧，环境保护运动的不断深化，人类发展观念的重大转变以及可持续发展战略的实行，环保市场化、产业化的发展，环保产业正在全世界迅速发展，成为新的经济增长点，并在全球范围内成为一个十分重要的、前景广阔的新兴产业，被称为朝阳产业。加快发展环保产业，对于治理环境污染，提高环境质量，优化经济结构，促进经济、资源、环境的协调发展，具有十分重要的意义和影响。   环保产业区别于其他产业的一个突出的特点是环境政策与环境标准、环境法律法规是环保产业发展的重要推动因素，环保政策法律是环保产业发展的基础，其发展需要加强政策法律引导，要求重新界定企业、消费者和政府这三大环保市场主体的责、权、利。环保产业化法律规制的实质和核心问题是如何以环境质量为根本，利用市场机制对环境资源的合理调配问题，是环境资源利用所产生的各种既有和预期利益的协调问题，是各种权益的确认和分配问题。我国环保产业虽已形成一定规模，但发展还不如人意。一方面，我国环境质量不断恶化，因环境问题造成的巨大损失不断增加；另一方面，环保产业总体水平低下，难以形成规模经济，远未能满足环保要求，面临发展困境，国家虽然采取了一些优惠政策，但收效甚微。这种现象的出现与我国政策法律对环保产业的引导不足、现行环境法律的一些原则和基本制度不适应环保产业化的发展要求存在密切关系，我国环保政策法律未能起到环保产业发展的基础和重要推动因素的作用。面对环保产业发展的问题和障碍，我国迫切需要加强政策法律引导，通过市场体制、政府强制和指导、企业内部机制、社会和公众推动等手段，促进环保产业向社会化、市场化、专业化、企业化方向发展。      时代在前进，事业在发展，社会在进步。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化这个新的发展阶段，环境法的发展面临机遇和挑战。环境法应及时回应时代要求，充分体现时代精神，为解决矛盾、实现目标而改革、创新和完善。“为着中华民族的繁荣昌盛，为着子孙后代的生生不息！” ① 张坤、夏光：《新发展方式与中国环境政策创新》，载《环境科学动态》2000年第1期。 ② 李启家：《环境法的特点与环境法的实施机制》，2002年环境资源法学高级研讨会发言，2002.11.22。 ③ 1995年9月世界银行环境可持续发展部发表的《监督环境工作进展报告》，转引自戴星翼著，《走向绿色的发展》，复旦大学出版社1998年版，第36页。 On Economic Development Functions of Environmental Law LUO Ji （Research Institute of Environmental Law，Wuhan University & SEPA of PRC） Abstract: Environmental law has the function promoting economic growth. The idea of sustainable development causes problems for current basic environmental principles and measures, as well as shall bring forth new ideas in environmental legal systems of China. Guieded by the strategy of sustainable development, Chinese environmental Law is a combination of environmental protection, resources’ exploration and economic & social development. Key words: Environmental Law; Function; Economic Development 基金项目： 作者简介：罗吉，武汉大学环境法研究所副教授