美俄环境影响评价制度比较 谷德近 （武汉大学环境法研究所） 摘要：环境影响评价制度是环境法损害预防原则和风险预防原则的要求和体现，美俄两国是世界上的人口、资源大国，通过比较二者环境影响评价的目的、对象、主体、内容和效力的异同，可以为我国相关法律制度的完善提供借鉴。 关键词：环境法；环境影响评价；国家生态鉴定 中图分类号：D922.604 文献标识码：A 从经济学的视角而言，环境污染与生态破坏是外部性造成的市场失灵所致，[1] 但是，政府的决策失误无疑使生态环境问题雪上加霜。[2]同时，随着环境科学、生态学等对环境问题认识的深入，环境法学的旨趣也由末端治理走向事先预防与综合防治相结合，并且已确立为预防原则与风险预防原则。[3]事先预防政府决策、立法行为和其他组织的经济活动对生态环境可能造成的破坏，已经成为各国预防环境污染，保障生态安全的关键措施，环境影响评价制度就是其法律保障。1969年，美国制定了《国家环境政策法》，在世界范围内率先确立了环境影响评价制度，依据该法设立的国家环境质量委员会制定的《关于实施国家环境政策法程序的条例》（National Environmental Policy Act ----- Regulation; Implementation of Procedural Provisions）又为其提供了可操作的规范性标准和程序。受美国这一立法的影响，日本、澳大利亚和欧洲各国也相继建立了环境影响评价制度。然而，直到20世纪80年代俄罗斯和苏联才有了环境影响评价的实践，[4] 90年代初，俄罗斯才最终确立了与环境影响评价制度类似的国家生态鉴定制度，[5]主要法律依据有1991年的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》和1995年的《俄罗斯联邦生态鉴定法》，另外，俄罗斯联邦原环境与自然资源保护部于1994年还颁布了《俄罗斯联邦环境影响评价条例》。 美国和俄罗斯在人口、国土面积和自然资源方面都是世界上举足轻重的大国，与其他国家相比，这两个国家与我国有更多的相似性，对这两个国家的环境影响评价制度（为了行文方便，也指俄罗斯的国家生态鉴定制度）进行比较研究，无疑会对完善我国的环境法律体系大有裨益。 1 环境影响评价的目的 由于各国环境立法对环境影响评价制度的不同规定，并没有统一的环境影响评价的概念，随着环境法学研究的进一步深入，这一概念仍然处于不断发展之中，并出现了“战略环境影响评价（SEIA）”、“可持续发展影响评价（SDIA）”等概念，[6]所以，它的目标和任务也处于不断的变化之中。本文仅就美国和俄罗斯有关立法对其目的的规定进行简略评介。 美国环境影响评价制度的宗旨在于保障《国家环境政策法》的实施，其最终目的是“促进人类和环境之间的充分和谐；努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利，充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”。[7]直接目的则是强迫联邦政府在立法提议和其他对人类环境有重大影响的重大联邦行动的建议或报告中对各种可能的环境影响进行详细说明。[8] 《俄罗斯联邦生态鉴定法》的第一条就明确了生态鉴定的目的，即预防经济与其他活动对自然环境可能产生的不良影响，和与此有关的不良的社会、经济影响。[9]在环境立法比较先进的国家，环境影响评价制度是一项根本性的制度，它的目的由该国环境法的基本目的决定，同时又是其基本目的的表现，协调人类活动与自然的关系，保护和改善生态环境无疑是所有国家环境放的根本任务，就其最终目的而言，则有“目的一元论”（monism of objectives）和“目的二元论”（dualism of objectives） 之分，前者指环境法的唯一目的是保护人群健康，后者则指首先保护人群健康，其次保障经济与社会的可持续发展。[10]美国《国家环境政策法》的第一条就开明宗义地宣称“增进人类的健康与福利，充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”，其中，生态系统和自然资源的重要性应当理解为包括了对经济发展的重要性，从联邦行政机关的环境影响报告书的内容上可以证明这一点，其中包括“对人类环境的区域性短期使用与维持和提高长期生产力之间的关系”，这是典型的“目的二元论”。但就《俄罗斯联邦生态鉴定法》而言，则规定的比较笼统：“生态鉴定 … 其目的在于预防这些活动对自然环境可能产生的不良影响和与此相关的，因将生态鉴定对象付诸实施而导致的不良的社会、经济及其他后果。”可见，仅仅从立法规定来看，俄罗斯生态鉴定制度的目的并不十分明确，但从“社会后果”的措辞来看，也应该包括了保障人群健康的内容，只是不象美国环境影响评价制度那样特别强调“增进人类的健康和福利”。通过上述比较可见，单从立法规定的角度进行考察，美国的环境影响评价制度是侧重保护人群健康的“目的二元论”，俄罗斯的生态鉴定制度将防止不良的社会、经济后果并列，应当认定为是侧重促进经济发展的“目的二元论”。 2 环境影响评价的对象 美国环境影响评价的对象是联邦政府的立法建议和其他的对人类环境有重大影响的重大联邦行动。可见，美国环境影响评价的对象是联邦政府的行为，这些行为的主要种类有：一、联邦政府机关向国会提出的议案或立法建议，其中包括申请批准条约；二、全部或部分地由联邦政府资助的、协助的、从事的、管理的或批准的工程或项目以及新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序。但是并非所有联邦政府的上述行为都要进行环境影响评价，还要以这些行为“对人类环境有重大影响”为条件。那么，如何认定某一联邦行为有这样的影响呢？《关于实施国家环境政策法程序的条例》规定了“背景（context）”和“强度(intensity)”两个判断标准。所谓背景是指联邦行为对社会整体、行为实施地和相关利益的影响，强度则指联邦行为影响的严重程度，它又通过更具体的标准来认定，可以归纳为：一、对公众健康和安全、特殊地理区域、国家历史遗迹和濒危物种的不利影响的程度；二、行动的环境影响的不确定性及其危险程度；三、行动的环境影响引起重大争议的可能性；四、行为成为未来行动的先例或代表的可能性；五、行为是否分散进行会比集中进行产生较小影响；六、行动是否可能违反联邦、州或地方的环境保护法。[11] 由于俄罗斯的生态鉴定分为联邦和联邦主体（即组成联邦的各成员）两级，所以其鉴定对象也分为两类，即联邦一级和联邦主体一级的国家生态鉴定对象，同时，按照鉴定对象的性质，又可以划分为三大类：一、联邦和联邦主体的其实施可能会对自然环境产生消极影响的规范性和非规范性法律文件草案。这些草案包括联邦和联邦主体立法机关的法律文件草案、行政机关的立法建议和其他法律文件草案；二、需要联邦和联邦主体批准或认可的法律文件，例如国际条约、如果发放所允许实施的活动可能对自然造成影响的许可证的论证材料和新技术、新工艺、新材料、新物质的技术文件草案和商品质量说明书草案及服务行业说明书草案等。三、俄罗斯境内企业组织和其他经济活动项目的新建、改建、扩建、技术改造、歇业和关闭的经济技术论证材料和方案。 可见，俄罗斯国家生态鉴定对象的范围是很广泛的，美国环境影响评价的对象只是联邦政府和准联邦政府的行为，并且需要对人类环境有重大影响，而俄罗斯的生态鉴定对象不仅包括联邦政府的行为，还包括联邦主体的行为；不仅包括政府行为，还包括立法行为；除了国家行为外，还有企业和其他经济组织的行为；不仅涉及一般法律文件草案，还有技术规范草案，而这些行为只要可能会对自然环境产生消极影响，就属于国家生态鉴定的范围，这较之美国环境法对环境影响评价对象的规定而言，俄罗斯的国家生态鉴定要求是极其严格的。这种立法上的差异可以从两国环境影响评价制度确立的时间上得到解释。美国于20世纪60年代末在世界上最早建立环境影响评价制度，而俄罗斯《国家生态鉴定法》则制定于90年代，这期间世界各主要国家几乎都确立了类似制度，在其实践活动中积累了大量宝贵经验，通过借鉴其他国家的先进成果，俄罗斯生态鉴定立法表现出很强的后发优势。但是，俄罗斯环境法对生态鉴定对象的要求只是笼统地规定可能对自然环境产生消极影响，并没有可操作性的具体标准，另外，加之其鉴定对象范围极其广泛，几乎包括了所有与利用自然环境有关的国家和企业组织行为，这是否会达到预期的实际效果，还值得进一步研究。 3 环境影响评价的主体 美国环境影响评价的主体是其行为对人类环境有重大影响的联邦政府行政机关，而俄罗斯的国家生态鉴定机关是“俄罗斯联邦国家环境保护委员会”及其在各联邦主体的分支机构。可见，美国环境影响评价的主体是行动者本身，而俄罗斯的生态鉴定机关是与行动者完全不同的国家机关，这是美俄两国环境影响评价主体的最大不同。 由于上述差异，在确定具体的评价机关时，依据的标准也是不同的。美国需要进行环境影响评价的联邦行动往往涉及多个行政机关，为了明确各机关的不同职责，《关于实施国家环境政策法程序的条例》把这些机关分为“领头机关（leading agency）”和“合作机关 (cooperating agency)”。环境影响评价由领头机关主持，承担主要责任，合作机关指对有关联邦行动的环境影响有法定管辖权或专业知识的联邦行政机关，它们应领头机关的要求确定环境影响评价的范围，提供有关的情报开发、环境分析等技术和人员的支持。如果各机关不能就“领头机关”达成一致意见时，可以根据下列因素确定机关：一、某机关卷入或参与的程度、时间和先后次序；二、批准或否定项目的权力；三、是否在有关专业知识方面有优势。[12] 相对而言，俄罗斯的生态鉴定机关是特定的，但鉴定活动由国家环境保护委员会，还是其在各联邦主体的分支机构管辖，决定的依据是评价对象的不同。在本文第二部分列举的俄罗斯国家生态鉴定对象的第一、二类中，凡属联邦一级的国家行为或需要由联邦政府批准、认定的行为或法律文件的鉴定机关都是俄罗斯国家环境保护委员会，其他在联邦主体管辖范围内的事项，由俄罗斯国家环境保护委员会在各联邦主体的分支机构进行鉴定。就企业或其他经济组织的行为而言，其经济活动的影响在两个或两个以上的联邦主体的，由俄罗斯国家环境保护委员会进行鉴定，其余的由其分支机构鉴定。当鉴定机关不能确定时，由俄罗斯国家环境保护委员会决定。 通过上述比较可见，美国环境影响评价是一种自我评价，评价主体就是进行联邦行为的机关本身，而俄罗斯的生态鉴定机关是特定的，尽管要求进行生态鉴定的机关或其他组织也要提供环境影响评价材料，但最终还要由鉴定进行评价，而美国则没有这么一个置身于联邦行动之外的机关专门对起进行评价。那么，在是否意味着，美国的联邦机关为了达到自己的行动目的而不会严格执行有关环境评价的标准呢？答案是否定的，其原因将在下文论述。从另一个角度而言，美国环境影响评价的主体是不特定的，其中专业知识上优势是确定主要评价机关的重要标准，这适应了环境影响评价专业性较强的特点，可以避免因相关信息情报或知识的缺陷而导致的疏漏，而俄罗斯的生态鉴定机关是特定的，这要求它拥有各种类型的生态鉴定所需的专业知识，这在机关建设上会是一个难题。 4 环境影响评价的内容 美国环境影响评价的内容，也就是环境影响报告书的内容。根据《关于实施国家环境政策法程序的条例》的规定，环境影响评价主要有三项内容：一、包括建议行动在内的各种可供选择的方案。详细说明各种可供选择的方案是环境影响评价的核心内容，它包括建议行动（the proposed action）和替代行动（the alternatives）两类，后者是相对于前者而言的，指可以替代建议行动并实现其预期目的的方案。按照替代方案的性质，它又可分为基本替代方案（primary alternative）和二等替代方案（secondary alternative）和推迟行动三种。基本替代方案指的是以根本不同的方式实现建议行动的目的、可以完全代替建议行动的方案，包括不行动（no action）。二等替代方案是指在不排斥建议行动的前提下，以不同方式实施建议行动。推迟行动是指，当建议行动的环境影响在科学上具有不确定性时，应当谨慎地推迟行动。二、各种方案可能会影响的环境，这一部分的数据和分析必须和与环境影响的程度相称。三、各种行动方案及其补救措施的环境后果。补救措施是限制、减少、弥补行动的不利环境影响的手段。这一部分的内容应该包括各种行动方案及其补救措施的直接的、间接的环境后果的程度，各种行动方案和补救措施对包括能源在内的自然资源的要求等。[13] 《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国环境保护法》和《俄罗斯联邦生态鉴定法》并没有明确规定生态鉴定的内容，但是从国家生态鉴定的原则、结论的种类等方面可归纳出俄罗斯国家生态鉴定的内容，主要是鉴定对象的环境影响和鉴定对象的合法性。前者是指利用多学科的知识对鉴定对象的实施可能造成的生态破坏、环境污染的程度、范围、规模、对人类健康的影响和各种补救措施进行分析和评价。分析和评价标准是俄罗斯环境立法和相关法律规定的标准，也可以是生态鉴定机关成员自身具有的相关知识，还可以是权威的论述、论著。而对鉴定对象的合法性评价则以前者为基础，通过对鉴定对象环境影响及其补救措施的分析，以鉴定结论的形式说明鉴定对象是否符合环境和自然资源保护法律和俄罗斯宪法、民法、刑法等其他法律、法规的规定。[14] 俄罗斯生态鉴定主要强调生态鉴定对象的合法性，而美国环境影响评价的内容则是很广泛的，最鲜明的特点是对替代行动方案的要求，并要对其各种环境影响和补救措施造成的环境影响进行论证。 由于在环境影响报告书中提出了替代方案，这样既可以选择对环境最优的方案，又可以在很大程度上保证实现建议行动预期的目的。俄罗斯的生态鉴定显然缺乏这种灵活性，这与两国环境影响评价的对象的范围不同是直接相关的。美国的环境影响评价对象仅限于联邦政府的行为，就社会整体而言，它是公益行为，只要能达到预期目的，其实施方式、地点、时间都是可以变通的，而俄罗斯的国家生态鉴定对象则大大超过了这一范围，除了国家行为之外，有大量企业和其他组织的行为都是鉴定对象，这些行为大多是不能替代的，例如许可证的申请、企业的设立等，否则这些行为者也就完全不能实现预期目的，因此，其生态鉴定结论也只能是肯定和否定。 五、环境影响评价的效力 美国的环境影响评价本身不会产生法律效力，只能作为一种决策依据。立法建议的环境影响评价要和立法程序相结合，本文不作讨论，但联邦政府的其他行政行为却是可诉的，根据美国联邦《行政程序法》，任何因联邦政府行政行为受到损害的个人和团体都可以就该行政行为提起行政诉讼。如果联邦行政机关在作出某一行政行为时，应该按照《国家环境政策法》的要求进行环境影响评价而没有或没有按有关要求进行环境影响评价时，相关利害关系人就可以向法院申请强制令制止被控行政行为的实行，通过美国最高法院的判例，许多环境保护团体事实上都已获得了起诉资格，并且经常胜诉。例如，最近美国国家公园保护协会(National Parks and Conservation Association )为了保护阿拉斯加冰川河湾的国家公园和保护区，就成功阻止了国家公园署(National Park Service)未进行环境影响评价就实施其制定的“船只管理计划”。[15]可见，通过公众和环境保护团体、各级联邦法院的参与，美国的环境影响评价制度并没有因为评价主体是行动机关本身而失去法律约束力。 俄罗斯的国家生态鉴定机关对俄罗斯联邦及其主体的规范性法律文件草案的鉴定结论没有法律约束力，只能客观地提出建议，供立法者参考，这与美国的联邦政府机关就立法建议所做的环境影响评价是相同的，但是，就其他鉴定对象所做的鉴定结论就有肯定和否定性的结论，它会产生批准或否定鉴定对象予以实施的法律效果。因此，俄罗斯的生态鉴定制度既有美国环境影响评价的特征，又有行政审批的特点，后者起到了美国公众和环境保护组织与联邦法院对环境影响评价进行监督的效果。 参考文献： [1] [美]斯蒂格利茨著：《经济学》（第二版），梁小民、黄险峰译，中国人民大学出版社2000年9月版，第138页。 [2] 例如，我国1958年的大跃进不仅在经济上是失败的，而且也导致了严重的生态环境问题；苏联50年代在中亚干旱地区的大规模开垦是这一地区严重沙漠化的重要诱因。参见戴星翼著：《走向绿色的发展》，复旦大学出版社1998年12月版，第36页。 [3] 风险预防原则的英文表述为precautionary principle，有的学者也将其译为谨慎原则。参见高家伟著：《欧洲环境法》，工商出版社2000年11月版，第61页。 [4][9][14] 参见王树义著：《俄罗斯生态法》，武汉大学出版社2001年5月版，第372页，第306页，第317---318页。 [5] 另外，俄罗斯的生态鉴定类型还有社会生态鉴定，其主体是非政府团体，其结论也不具有法律效力，它实质上是公众参与环境保护的一种途径，所以本文仅讨论与美国环境影响评价制度大致相当的国家生态鉴定制度。 [6] 参见王曦、万劲波：《有关我国环境影响评价立法的几点思考》，载《法学评论》2001年第1期。 [7] 《美国法典》第4321条，参见赵国青主编：《外国环境法选编》（第一辑），中国政法大学出版社2000年10月版，第5页。 [8][11][12][13] 参见王曦著：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年9月版，第220页，第221---223页，第223---224页，第227---233页。 [10] 参见金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社1990年版，第34页。 [15] National Parks and Conservation Association v.Babbitt, 241F.3d 722 (9 th Cir. 2001). Comparative Study on Environmental Impact Assessment between U.S.A and Russia Gu Dejin Research Institute of Environmental Law, Wuhan Univ. and SEPA Abstract: In the light of the principle of prevention and precautionary principle, environmental impact assessment is required. The author analyzes the objective, object, assessor, content and force in American environmental impact assessment and Russian ecological identify, it may be helpful for the development of the environmental legislation in China. Key Words: environmental law; environmental impact assessment; national ecological identify 1 the objective of environmental impact assessment 2 the object of environmental impact assessment 3 the assessor of environmental impact assessment 4 the content of environmental impact assessment 5 the force of environmental impact assessment 基金项目： 作者简介：谷德近，武汉大学环境法研究所2003级博士生。