流域水环境管理：问题与建议 李广兵* 按流域进行水环境的一体化管理是大势所趋。中国的《水污染防治法》、《水法》等有关的法律虽然已经确立了这一思想，但是还缺乏配套的机构设置和行之有效的管理措施与手段，对这一问题加以研究与解决将是中国今后水环境管理与相关法制建设的方向。本文以黄河流域为例，对如何加强和改进流域水环境管理的立法与机构建设提出一些意见和建议。 1． 流域水环境管理机构体制 1.1 现在的主要问题 目前我国的流域水污染管理体制，存在着“统一管理与分级、分部门管理相结合”的《水污染防治法》管理体制和“统一管理和流域管理与行政区域管理相结合”的《水法》管理体制矛盾。具体表现如下： (1) 缺乏流域级的水环境管理（或水污染防治）机构或机制； (2) 现有的机构之间职责权限交叉不清，导致重复劳动和互相牵制，严重影响流域水环境管理制度的实施； (3) 缺乏公众参与。 1.2 流域机构设置模式 根据国际上的流域水环境管理经验，流域管理机构有三种设立模式： (1) 协调委员会。这是一种由有关管理部门和流域地方政府代表共同组成的非常设组织。委员会的主要功能是给有关各方提供一个论坛，共同协商制定一些政策，解决纠纷。委员会不干预实际管理机构和地方政府的日常工作。 (2) 流域委员会。这是一种常设流域管理机构，具有一定的制定规章和执法的权力。黄河水利委员会就是类似的机构。 (3) 流域管理局。这是一种最强有力的流域管理机构。它几乎囊括了所有有关流域的管理职能，具有广泛的规章制定权与执法权。例如美国的田纳西流域管理局。 1.3 建议 中国流域水环境管理体制的改革，必须依据中国的国情和流域具体的特点，既要健全流域统一管理的机制，又要解决好流域管理与行政区域管理的关系，中央统管部门、分管部门、协同管理部门和各级地方管理的关系，不断完善流域水环境的管理体制。 在中央一级，有必要在现有部门管理机构的基础上成立具有协调功能的水资源委员会，负责全国水资源的协调管理，协调现有与水资源管理有关的部门的职能。 同时，建议修订《水污染防治法》和《水法》，对“统管”与“分管”、“协同管”进行明确的界定，明确划分环境保护部门与水利部门和其他有关部门的职责权限。可以明确的是，水利部门负责编制流域综合规划与水资源保护规划，保证水体的生态用水量，确定水体纳污量，提出总量控制意见。环境保护部门编制水污染防治规划和污染物总量控制计划，对排污者实施许可证管理。 在流域层次，重组流域水资源管理机构，成立包括各方利益代表参加的委员会形式的机构，独立于现有国家机构，行使中央水资源管理委员会或流域法规授予的管理职能。同时建立具有行政管理职能的流域水污染防治管理机构。根据水资源按流域一体化管理的要求，该机构应是流域水资源管理机构的执行机构（或职能部门），负责流域水污染防治工作的统一监督管理。它是处于中观层次的水污染防治机构，在中央国家机构与地方行政区域环境保护机构之间起桥梁作用，同时它又具有直接执法权。如果流域内某个行政区域的环境保护管理机构执行法律不力，流域机构可以直接在该区域执法。这样一种流域水污染防治机构，与中央国家机构的关系更多表现为一种横向分权的关系，与地方环境保护机构的关系更多表现为纵向的上下级关系。 在地方一级，主要由地方环境保护部门执行水污染防治的监督管理工作。但现有环境保护机构在开展工作时必须服从流域水污染防治的统一规划和计划，服从流域管理机构的统一协调管理。否则，由中央环境保护部门为该地方政府制定实施计划，责令地方执行或授权流域水污染防治管理机构代执行。 同时，为了协调好流域内各方利益主体的关系，在管理体制内应给公众参与留有足够的空间。建议在流域水资源管理委员会中吸收公众和有关团体参加，让他们有一个发表意见的讲坛，在决策过程中充分发表自己的意见。 2． 流域水污染防治规划与水环境管理功能区划 现在的问题是，流域水污染防治规划、水环境功能区划由国家环境保护部门根据《水污染防治法》编制并组织实施，而流域水资源保护规划、水功能区划由国家水利部门根据《水法》组织编制并实施。现行《水法》和《水污染防治法》都没有明确，流域水污染防治规划与流域水资源保护规划如何衔接和协调的问题。由于这两者之间缺乏必要的协调与沟通，造成了不必要的重复劳动与混乱。 改革的第一步，是要明确它们之间的关系。流域水污染防治规划应与流域水资源保护规划保持一致，水污染防治规划只是水资源保护规划的一部分内容的具体化。同时，这两个规划都是专业规划，必须服从流域综合规划。水功能区划是根据水资源保护规划编制的，水环境功能区划是根据水污染防治规划编制的，既然两个规划是一致的，它们也应该协调一致。所以，应在《水污染防治法》中明确规定，流域水污染防治规划要依据流域综合规划编制，并与流域水资源保护规划协调一致，它们都是流域的专业规划，必须服从流域综合规划。 其次，法律应明确规定规划与功能区的编制程序。要在规划与功能区的编制阶段就实现部门之间的融合，避免将规划做成部门规划。建议对《水污染防治法》和《水法》中的“会同”程序做出明确的定义，环境保护部门与水利部门在制定规划时就必须吸收对方参加，而不是等规划独立编制完成后才象征性的征求一下对方的意见。为了实现这一点，建议在制定规划时发挥中央水资源管理委员会的作用，由委员会组织有关部门起草或讨论。 第三，明确流域水污染防治与水资源保护规划的制定时间。应具体规定在《水污染防治法》和《水法》颁布后多长时间内（比如说半年或一年），颁布流域水污染治理与水资源保护规划。 第四，强调规划的效力。经批准的流域水污染防治与水资源保护规划，是流域水污染防治和水资源保护的基本依据，各地、各部门必须遵照执行。地方各级人民政府应按照流域规划，在一定时间内（比如三个月或半年）制定本地区的水污染防治与水资源保护规划实施计划，报国家环境保护行政主管部门批准后实施。在规定的时间内没有制定实施计划，或者制定的计划未获得批准的，国家环境保护行政主管部门可以直接为该地区制定实施计划，责令该地方人民政府遵照执行。 最后，建议在同一个流域或同一个水体实行单一的功能区划，即将目前的水环境功能区划与水功能区划合并为一个。可以由中央水资源委员会委托一个权威性的研究机构编制一个统一的水功能区划，报国务院批准后，由环境保护部门、水利部门等部门去遵照执行。 3． 建立新型的流域水质监测体制与信息传播制度 以黄河流域为例，现在存在环保部门与水利部门的两套监测体系，发布的水质报告也不尽相同，既浪费了资源，也不利于流域水污染防治的统一监督管理。 因此，建议对目前的水质监测体系进行改革，建立新型的监测体制。有两种模式可供选择。一种是维持现有水利部门与环境保护部门的监测机构，但需要在统一的规划与水功能区划的基础上，整合为一个相互协调配合的单一水质监测网络。环保系统的监测机构主要负责行政区域内部的水体断面的监测，水利系统的监测机构主要负责跨省界断面的水质监测。这种监测体制需要有配套的信息传播制度相配合，否则，各自的监测数据相互封锁，将使流域一体化管理面临瘫痪状态。所以，要建立监测方法与数据共享制度，监测报告定期报告汇总制度和水环境质量状况定期公报制度。 另一种监测体制是将监测机构社会化，脱离现在的行政隶属关系，实行行业协会式的管理体制。监测机构作为技术咨询机构，受行政执法部门的委托开展监测工作，实行有偿服务，并对监测结果的客观性、公正性负责。这种监测体制下，信息的传播责任主要由行政管理机构承担。环境保护部门和水利部门应承担定期发布监测信息的义务。 无论哪一种监测体制，为了保证信息的公开与传播，法律应明确规定公众的环境知情权，掌握信息的政府机构应免费向公众提供相关信息。 4．跨行政区边界水环境管理 像黄河这样的跨越几个省的河流，除了流域利益外，还有区域利益。流域水环境一体化管理在强调流域利益的同时，也要照顾到区域利益。因此，跨行政区边界的水环境管理是不可以回避的问题。现行《水污染防治法》第17条和18条对国家确定的重要江河流域的省界水体的水环境质量标准和水环境质量监测作了规定，但是没有明确当省界水体的环境质量超标时，是否和如何追究上游行政区政府的责任？其次，法律也没有规定水利部门、流域机构与环境保护部门中的哪一个对违法行为拥有监督管理权和行政执法权，这样在实际管理中就会出现争议和冲突。因此，建议建立完整的跨行政区边界水环境管理制度。 (1) 跨行政区边界断面水环境质量标准的确定。根据《水污染防治法》第17条，黄河流域的省界水环境质量标准由国家环境保护总局会同水利部和有关省人民政府制定，并报国务院批准后实施。 (2) 跨行政区边界污染物排放总量控制标准的确定。由国家环境保护总局会同水利部和有关省人民政府确定主要水污染物省界排放总量控制标准，并报国务院批准后实施。 (3) 跨省界水质的监测。如果是建立上述第一种水质监测体制，则按现行《水污染防治法》的规定，由流域水资源保护机构负责监测省界水质。① 如果是实行上述第二种水质监测体制，则由国家环保总局委托相应的监测机构进行省界水质监测。 (4) 跨行政区边界水环境管理。对于超过主要水污染物省界排放总量控制标准的，由国家环境保护总局对上游省份实施处罚或者是征收超标排污费，并削减其允许的排污总量。 对省界控制断面的水环境质量超标的，国家环境保护总局可以重新核定上游省份的排污总量，并限期修改水污染防治计划。 (5) 建立跨行政区补偿机制。建议通过立法，建立上下游之间因防治水污染所产生的利益差别的补偿机制：上游污染下游，上游向下游补偿；上游因保护环境生态而限制必要的生产发展和城乡建设活动，下游向上游补偿；补偿可以采取实施补助政策、向受损行政区提供财政援助、建立转移支付机制、建立流域基金、上游向下游转让排污权、签订联合（用水、治水）协议等方式。因上游来水不达标给下游造成危害或增加下游治理污染的负担的，下游省份有权向上游要求经济补偿。 (6) 环境影响通报。上游行政区发生水污染事故或者建设对下游水质有重大影响的项目时，应及时通报下游行政区的环境保护行政主管部门。 5． 总量控制与排污许可证 根据现行的《水污染防治法》，总量控制与排污许可证制度只适用于实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体②，这是不充分的。建议全面实行排放污染物总量控制与排污许可证制度，禁止无证排污。建议实行以流域为单元的流域水污染物总量控制制度，由流域管理机构确立全流域及不同河道的纳污总量，由环保部门根据纳污总量确立相应的排污总量，并报有管辖权的人民政府批准后实施。应明确规定办理排污许可证的条件和许可证的内容，对某些不能达到要求的排污者，可以拒绝颁发排污许可证。 同时，为了与总量控制与排污许可证制度配套，建议法律明确规定国务院颁布总量控制具体办法的时限。 此外，在有条件的地方，可以实行排污交易制度。因此，建议国家尽快制定可交易的排污许可证的管理办法。 6． 排污收费 现在的《水污染防治法》实行的是排污费与超标排污费并存的制度，只有超标排污的单位，才有治理义务。③ 由于征收标准太低，排污者宁愿缴纳排污费，也不治理污染，排污费的经济刺激作用大大减弱。 建议尽快确立并加强执行新的排污收费制度，按排放污染物的数量征收排污费；对超过许可证规定排放污染物的，给予处罚，并责令限期治理。 7． 跨行政区水污染纠纷处理 根据现行水污染防治法律的规定，跨界水污染纠纷解决是有关地方人民政府的职责，而且都以协商或协调解决为原则，至于协商不成如何处理没有规定。④ 建议做如下改进： 跨行政区域水污染纠纷，由上一级人民政府环境保护行政主管部门组织有关人民政府协商解决；协商不成的，纠纷任何一方可以报请流域水污染防治机构协调解决；当协调不能解决时，由纠纷一方或流域水污染防治机构报上一级人民政府（如果是跨省级行政区水污染纠纷则报国务院）裁决。 因水污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷，由有关各方协商解决，协商不成的，可以请求相应的环境保护行政主管部门调解或者直接向人民法院起诉，调解不成的可以由纠纷当事人向人民法院起诉。 8．执法改进 《水污染防治法》的实施主要是依靠“命令+控制”的行政执法方式来进行的。问题是缺乏正式的执法方案与守法战略，法律的实施建立在临时性的行政命令基础上（如环境执法大检查、环境保护世纪行等），没有一贯的方针政策做指导，无法形成持久的法律威慑力，自然也就不能形成持久的守法效果。 建议：（1）用法律的形式规定各级环境保护部门必须制定执法方案与守法战略，建立重点防范单位名录制度、定期巡查制度。（2）严格规定行政执法机构和官员的法律责任，增强他们严格执行法律的自觉性、主动性。（3）建立公众参与执法的制度，用法律明确规定公众参与的途径与形式。（4）建立行政协同管理机制，打破条、块分割局面和地方保护主义，有关行政协同管理部门必须履行协同管理的职责。 ① 见《水污染防治法》第18条，1996。 ② 见《水污染防治法》第16条，1996。 ③ 见《水污染防治法》第15条，1996。 ④ 见《水污染防治法》第26条，1996。 *李广兵，武汉大学环境法研究所。