推进水利法制建设 保障水利事业发展 ——2003年中国环境资源法学研讨会（年会）上的讲话 水利部政策法规司司长 高而坤 一、水利工作与水利法制建设 我国是一个水旱灾害频繁的国家，防治水害和开发水利历来都是关系治国安邦和国计民生的大事。新中国成立五十多年来，党和政府高度重视水利工作，领导全国各族人民大兴水利、治理江河。1998年大洪水之后，党中央、国务院及时作出了灾后重建、整治江湖、兴修水利的重大决策，提出了“封山育林，退耕还林，平垸行洪，退田还湖，加固堤防，疏浚河湖，以工代赈，移民建镇”的32字政策措施。党的十五届三中全会、五中全会把水资源提到突出位置，作为国家的重要战略资源予以高度重视，进一步全面、完整地阐述了水利工作方针。 我国正在经历着从工程水利向资源水利，从传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变。推进这种转变，除了需要调整思路和更新观念以外，推进依法治水，自觉地运用法律手段调整和规范水事活动已经成为非常重要的手段。水利法制建设在引导和规范水事活动、促进和保障水利事业发展方面正在发挥并将继续发挥积极的建设性作用。 以下就水利法制建设的基本情况作一简单介绍。 二、水利法制建设的发展历程和主要成效 制定水法规，规范各种水事活动，合理开发利用水资源，保障各方面的合法权益，维护正常水事秩序在我国有悠久的历史。唐代著名的《水部式》就是我国历史上第一部比较完整的水利法典。 新中国成立以来，特别是1988年《水法》颁布实施以来，水利法制建设在社会主义民主法制建设中书写了重要的篇章。1988年1月21日，六届全国人大常委会第二十四次会议通过的《中华人民共和国水法》是新中国第一部规范水事活动的基本法，它的颁布实施标志着我国水利事业进入了依法治水的新时期。《水法》颁布实施后，水利部把“依法治水”作为统揽水利的全局性工作来抓。我们以水法宣传教育为先导，水法规体系、水管理工作体系和水行政执法体系建设为重点，经过积极的工作和不懈的努力，有目标、有计划、有重点、有步骤地全面推进水利法制建设。总结15年来水利法制建设的取得的成效，可以归纳为以下几点： （一）全民的水法律意识有了较大提高，初步形成了比较好的水法制环境 《水法》颁布施行十多年来，我们始终坚持水利法制宣传教育与水利法制实践相结合、与水利改革和发展的实际相结合，制定规划和计划，加强组织和领导，采取灵活多样的形式组织实施。通过每年的“世界水日（3.22）”和“中国水周（3.22-3.28）”、“水土保持法颁布纪念日（6.29）”、“水法实施纪念日（10.1）”、“全国法制宣传日（12.4）”的集中宣传和经常性宣传，使社会公众的水法律观念明显增强，水利系统领导干部依法行政和依法决策水平明显提高，广大水行政执法人员的法律素质和执法能力进一步强化，水事秩序明显好转。 （二）初步形成了一个以《水法》为基本法的多层次的水法规体系 1988年《水法》颁布施行以来，国家先后制定或修订了《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理条例》、《取水许可制度实施办法》等法律法规，初步形成了一个由水法律（4件）、行政法规（20件）、地方性法规（160多件）、水利部等部门规章（90件）、地方政府规章（170多件）和规范性文件组成的水法规体系，为《水法》的贯彻实施和水利法制建设提供了良好的基础，各项水事活动基本做到有法可依。2002年8月29日，九届全国人大常委会第29次会议审议通过了《水法》（修订草案）。这标志着水利法制建设和依法治水工作从此进入了全面推进从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，建设节水防污型社会，保障经济社会可持续发展的新阶段。新《水法》以建立节水型社会、实现水资源的可持续利用、支持社会经济的可持续发展为目标，以提高用水效率为核心，把水资源的节约、保护、合理配置放在突出的位置，促进资源与经济社会、生态环境协调发展，具有鲜明的时代性、针对性、科学性，体现了与时俱进的精神。 （三）初步建立起了一支规范化的水政监察队伍 1989年6月水利部在全国水利系统启动了水利执法体系建设工作。1995年12月水利部在此基础上决定在全国水利系统开展水政监察规范化建设，达到 “执法队伍专职化、执法管理目标化、执法行为合法化、执法文书标准化、考核培训制度化、执法统计规范化、执法装备系列化、检查监督经常化”的规范化建设目标，使水政监察队伍成为一支关系协调、组织严密、纪律严明、运行有力的专职执法队伍。目前全国共建立省级总队25支，流域机构委（局）级总队7支、直属正局级总队9支，地市级支队328支，县级大队2170支，全国共有在编专职水政监察人员60548名。从总体上看，水政监察规范化建设任务基本完成。各级水政监察队伍在打击水事违法行为、维护水事秩序、保障水利工程和水利设施安全运行等方面发挥了重要作用。据不完全统计，1990年至2002年，全国共发生水事违法案件494629件，查处438820件，查处率为88.7%；各类水事违法行为造成直接经济损失68180万元，经采取措施挽回直接经济损失35648万元；全国共发生水事纠纷案件120822起，调处111122起，调处率为92.0%。 （四）水利政策研究为水利法制建设提供了重要的理论基础 近年来，水利部先后提出了《近期水利政策研究框架》、《西部大开发水利政策法规建设总体思路》，重点组织开展了水权理论研究、流域管理体制研究、水资源有偿使用制度研究等。一些研究成果在《水法》修订过程中被吸纳；对水管体制改革有关问题的研究为《水利工程管理体制改革实施意见》的出台提供了改革思路和政策措施；农村税费改革后农村水利发展机制的研究为应对农村水利的新情况、新变化提出了思路和政策建议；加入WTO对水利的影响研究以及水利行业行政审批制度改革研究为加快水行政管理机制的改革提供了理论依据。 三、水利法制建设中存在的主要问题 水利法制建设在取得很大成就的同时，也存在着一些不容忽视的问题，这些问题如果不能有效解决，将制约水利法制建设向更高层次推进。 （一）水法规体系不够完善 主要表现在：第一，流域管理、抗旱、节水方面的法规比重较小，行政措施难以解决实际问题，来自各方面的立法建议较多，水利立法须进一步加强；第二，水法配套法规建设滞后，立法步伐赶不上实践需求，《水资源费征收使用管理办法》等配套法规长期不能出台，在一定程度上影响了水资源有偿使用制度的统一实施；第三，地方水法规的制定存在地域上的不平衡。总体来说，国民经济和社会发展快的地方，水法规建设步伐也比较快；第四，在立法中存在着各自为政和按管理职责分割立法的倾向，法律文件之间有时存在冲突和矛盾的问题，法律制度之间缺乏必要的归并和整合，导致法律实施效果欠佳、法律适用有时比较困难。 （二）水法规立法质量总体不够高 主要表现在：第一，立法程序欠缺民主性和科学性。立法准备阶段调查研究不够，对立法的必要性和预期的实施效果缺少必要的评估和论证；法规起草阶段征询各方意见不够，特别是普通的公民、法人、其他组织和利益相关者没有适当的参与立法的渠道，公开向社会征求意见和立法听证等做法还没有全面推开，专家学者的作用没有充分发挥，行政主导的因素多；法规审议阶段往往过多考虑管理体制、行政机关职责划分等问题，对法律原则和法律制度的设计、法律关系双方权利义务的均衡、行政权力的制约和监督等问题考虑较少；第二，制定出台的法规欠缺前瞻性和稳定性。一方面，对社会生活的发展趋向和法律需求缺少科学分析，导致立法难以适当超前，无法对可预见的新生事物进行调整。另一方面，立法缺少前瞻性的同时，对已有的社会现实情况的分析、归纳、抽象也不够，容易出现顾此失彼、厚此薄彼的现象，法规往往颁布实施时间不长又出现需要修改的事由，影响法律的稳定性和连续性；第三，立法技术不够成熟。逻辑不严、法律制度之间的衔接不顺等问题或多或少地存在于水法规中，导致理解上的歧义和法律适用上的无所适从。 （三）水法规贯彻实施的效果不够理想 主要表现在：第一，对法规的宣传教育往往流于形式，不太注意根据需要灵活改进宣传方法、改革传统的灌输式的普法教育方式，倡导交流与互动，提高宣传效果和受众的关注度；第二，执法队伍的建设与管理需要加强。一个行政机关内部存在多支执法队伍，相对集中行政处罚权的改革措施没有到位，重复执法、多头执法的现象比较普遍；大部分执法队伍没有稳定可靠的经费保障，靠收费和罚没款养队伍的做法在基层比较普遍，执法队伍无法与利益真正脱钩，诱使执法行为集中于罚款和收费，忽视对违法行为的矫正和教育引导，在机制上使执法效果大打折扣；对执法队伍的建设与管理偏重于机构建设、设备购置等硬件建设，不太重视对执法效果的评价与考察；第三，执法人员的法律素质和执法水平总体不高。对执法人员的教育、培训、上岗要求把关不严，对执法行为的监督检查不够，执法行为中存在违法、违规现象。 此外，水利法制建设还存在着基础研究力量不足，人才缺乏，机构不健全，研究成果应用性差的问题，不能满足立法、执法、管理工作的迫切需求。 出现以上问题的原因主要是：第一，一些部门和领导对水法规建设不够重视，对依法治水的重要意义认识不足，思路不清，措施不力；第二，立法体制、执法体制和工作机制不尽合理，部门分割立法、多头执法、以罚代管现象比较普遍；第三，具有较高法律素质和水利业务水平的人才缺乏，教育培训和工作交流不够。 四、水利法制建设近期主要工作 水利法制建设既有成就，也有问题；既充满希望，又面临挑战。总结经验教训，联系当前的形势与任务，我们研究提出了未来5年水利法制建设的基本思路：以党的十六大精神为指导，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，积极实践新时期的治水思路，以全面宣传贯彻实施新水法为中心，切实抓好配套法规制定工作，不断提高水行政执法队伍素质和执法水平，推进重点领域的政策研究工作，为水利事业的改革和发展提供全方位的法制保障和政策支持。 （一）质量和进度并重，完善水法规体系 新《水法》颁布后，我们拟订了《新水法配套法规建设近期工作重点（2003-2008）》，将《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（修订）》、《取水许可制度实施办法（修订）》、《水资源费征收使用管理办法》、《节约用水管理条例》、《河道采砂许可制度实施办法》、《水库大坝安全管理条例（修订）》等6件行政法规和《流域综合规划意见书制度实施办法》、《省际水事纠纷预防和调处办法》、《饮用水水源保护区管理办法》、《入河排污口监督管理办法》、《江河分水与调度管理办法》、《水利工程供水价格管理办法》等14件部规章的制定或修订确定为近期工作重点。与此同时，为了规范立法程序、提高立法质量，我部修订并重新发布了《水利部立法工作管理规定》，正在着手研究制定《水利立法技术规范》，供水利系统各单位在起草水法规时参照使用。目前，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（修订）》和《取水许可制度实施办法（修订）》已经报请国务院审议；《水资源费征收使用管理办法》、《节约用水管理条例》、《河道采砂许可制度实施办法》正在进行论证和起草。 我们争取用5年左右时间，初步完成水法配套法规的制定与修订工作，并争取在流域管理立法方面有所突破，为建立起比较完善的水法规体系奠定坚实基础。 （二）组织机构建设和执法能力建设双管齐下，大力提高水行政执法水平 进一步推动各地建立和完善水行政执法组织机构建设，配备精干人员，逐步解决执法经费、装备、津贴、保险等问题。同时，根据国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作和实行综合行政执法试点工作的部署，按照“政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开”以及“精简、统一、效能”的原则，我们将努力探索从体制上、源头上改革和创新水行政执法体制，推行水利综合执法，整合水行政执法力量，提高执法水平。 根据中共中央、国务院转发的《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第四个五年规划》，全国人大常委会作出的《关于进一步开展法制宣传教育的决议》和《水利部关于在全国水利系统开展法制宣传教育的第四个五年规划》，我们将继续做好“中国水周”与“世界水日”、“全国法制宣传日”等重点宣传，同时强化经常性宣传，充分利用报纸、网络等多种方式，开展生动活泼的宣传活动，注重创新宣传方法，增强宣传效果。为了做好水法规知识的宣传普及，我部普法办组织编写了《水利系统“四五”普法通用教材》，即将出版发行。 加强水行政执法人员的教育培训，更新知识和观念，进一步提高全系统执法人员法律素质和执法水平。 加强对查处水事违法大案要案的督察，推动水行政执法工作迈上新台阶。继续适时组织各种形式的执法检查和专项执法行动，严厉打击非法采砂、非法取水、侵占河道、破坏水利工程和水利设施等水事违法行为，切实建立和维护良好的水事秩序。 继续探索调处水事纠纷的新思路和新办法，努力从根本调和日益突出的水事矛盾，争取用3-5年的时间建立起比较完善和有效的边界水事矛盾协调机制，为维护社会稳定做出贡献。 （三）深入调查研究，提高水利政策研究水平 新《水法》为水权有偿转让制度、水市场制度、水务管理体制等许多问题都留下了广阔的探索空间。我们将加强政策研究的深度和广度，集中力量加强对水权、水价、水市场、水务管理体制、流域管理体制等方面的研究，并适时开展试点，总结经验，争取用2-3年的时间在一些具有全局性影响的问题研究上有新的突破，并将成果应用到政策法规的制定中。 五、充分发挥专家学者在水利法制建设工作中的作用 温家宝总理在上任之初就曾经强调，本届政府推进政治体制改革打算从三个方面入手，其中第一条就是建立科学民主的决策机制，重大问题要经过充分论证，形成领导、群众和专家相结合的决策机制。 发挥专家学者的聪明才智，参与水法规的起草和论证，参与水行政执法体制与机制的改革，参与水利政策的调查研究，为水利法制建设提供咨询、服务和决策意见，是我们一直探索的问题。我们在《水法》修订、水权制度研究等重大课题中都非常注意吸收专家学者参与到工作中来，认真听取他们的意见和建议。我们将进一步畅通各种渠道，为广大专家学者参与水利法制建设提供便利和做好服务。 (2003年7月25日）