环境影响评价法：公众参与程序与制度的完善 汪 劲* 前 言 在各国环境影响评价制度中，公众参与评价决策以及项目提出者就对环境有影响的项目提出替代方案①是环境影响评价制度中的两个重要内容。前者的施行可以保障行政决策的民主性，后者的施行则可以促使被决策方案的科学性。为此在各国环境影响评价立法中都不乏设立专章用大量篇幅规范这两个重要行为。 我国从1973年起就对重大建设项目实行了环境影响评价。从1979年我国制定第一部《环境保护法》（实行）开始，环境影响评价就走上了法制化的道路。2002年10月，我国还专门制定了《环境影响评价法》，该法就公众参与作出了多方面的原则性规定。但是，作为环境影响评价制度的重要内容之一，我国环境影响评价立法有关公众参与的条款无论在实体还是程序方面均停留在原则性规定的层面上。 本文拟在上述背景的基础上，就各国环境影响评价立法有关公众参与程序所涉及的问题进行比较研究，并对我国《环境影响评价法》施行后有关公众参与制度的完善提出建议。 一、环境影响评价制度的历史发展 环境影响评价，是指在实施对环境可能有重大影响的活动之前，就该活动所发生的环境影响进行调查、分析与评价，并在此基础上提出回避、减轻重大环境影响的措施与方案，经过对各项结果综合考虑和判断和公开审查后，决定是否实施该活动的一系列程序的总称。② 在现代科学技术所带来的巨大且不可逆的环境损害方面，与损害以后再行事后恢复的救济对策相比，国际社会已经认识到“防患于未然”是更为有益的解决问题的方法。在预防、控制和减轻人类开发活动造成环境不良影响的各项法律制度中，环境影响评价就是以防止事后环境损害为目的一项行之有效的法律措施。 （一）国外（地区）环境影响评价制度的发展 环境影响评价制度于20世纪60年代末首创于美国。美国1969年《国家环境政策法（NEPA）》中把环境影响评价作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度，至70年代末各州相继建立了各种形式的环境影响评价制度。 由于环境影响评价制度的实施对防止环境受到人类行为的侵害具有科学的预见性，因此这项制度很快便为世界各国所采纳和效仿，并为各国立法所确立。 继美国之后，瑞典在《环境保护法》（1969年）、澳大利亚在《联邦环境保护法》（1974年）、法国在《自然保护法》（1976年）、荷兰在《环境保护法》（1993年）中相继确立了环境影响评价制度。另外，英国于1988年制定了《环境影响评价条例》、德国于1990年制定了《环境影响评价法》、加拿大议会于1992年批准了《加拿大环境评价法》、俄罗斯联邦环境与自然资源保护部于1994年公布了《环境影响评价条例》、日本国会也于1997年通过了《环境影响评价法》。 在我国台湾地区，1994年12月30日颁布了《环境影响评估法》，并于1999年12月22日修订后重新颁布。在香港特别行政区，立法会于1997年通过了《环境影响评估条例》，并于1998年公布施行。 截止1996年，全世界共有85个国家或地区制定了有关环境影响评价的立法③，共有100多个国家和地区在开发建设活动中推行环境影响评价制度。④ 随着世界经济的不断发展，环境问题已凸出跨越国界影响全球的趋势。一国的开发活动往往不只会影响开发当地的环境，还会波及到全国、地区性甚至世界范围内，各国合作在世界范围内的开发活动也对国际环境影响评价制度的产生和发展起到了很大的促进作用。以1991年2月联合国欧洲经济委员会通过的《越境环境影响评价条约》为契机，环境影响评价制度在20世纪九十年代被引入国际环境法领域。⑤ 为此，EU、OECD以及世界银行等国际组织还相继就环境影响评价制度的实施颁布了具体的执行规定。 （二）中国环境影响评价程序有关公众参与制度的发展 在我国，环境影响评价制度的实施开始于20世纪70年代末。这项制度的实行是在既吸收了西方国家先行开展的环境影响评价，又结合我国实际情况基础上发展起来的。⑥1973年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念引入我国，首先在环境质量评价方面开展了工作。⑦1979年，五届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法（试行）》，该法首次以法律的形式确立了环境影响评价制度。在1989年我国重新修改颁布的《环境保护法》中也规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定；建设项目的环境影响报告书必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价。”在我国颁布其他单项污染防治法律中，也对环境影响评价制度予以了重申。1998年，国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》。⑧该条例是我国对建设项目实施环境影响评价制度的基本法律依据。此外，我国还颁布一些涉及环境影响评价的其他规范性文件。 与外国实行的以公众参与环境影响评价为主的方法所不同的是，中国环境影响评价制度主要是依靠环境保护主管部门负责组织审查、批准建设项目的环境影响评价。这样就使得中国公民在环境影响评价过程中几乎没有参与的法律地位。有鉴于此，考虑到实行环境影响评价制度的目的是预防环境污染和生态破坏，它与广大公民的切身利益密切相关等因素，中国于1995年以后在新修改的《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》中，对建设项目实行环境影响评价的规定作了修改补充，主要增加了公众参与环境影响评价程序的规定。在《建设项目环境保护管理条例》中也作出了类似规定。 2000年4月，李鹏委员长在第九届全国人大常委会第十五次会议上发表讲话，要求抓紧制定统一的环境影响评价法。⑨2002年10月，第九届全国人大常委会第三十次会议通过了《环境影响评价法》，该法不仅规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，而且还分别在规划的环境影响评价和建设项目的环境影响评价两个方面分别规定了公众参与条款。该法将于2003年9月1日起施行。可以说，该法的颁布和施行是我国环境影响评价制度发展历史上的一个新的里程碑。其中有关公众参与环境影响评价的规定较之于原来的法律规定而言，更是令人耳目一新。 二、中外环境影响评价立法有关公众参与程序的规定 环境影响评价制度作为一项正式的法律制度在西方国家（地区）以及国际社会确立的过程，也是公众参与作为促进决策民主化的手段渗透到政府环境决策中的过程。公众参与制度在前述外国（地区）所颁布的法律文件中都有明确规定。归纳一下，在各国环境影响评价制度的实施中，比较重要的程序包括实施环境影响评价必要性的判断（screening）、环境影响评价范围（scoping）的确定、替代方案的研究、确保公众参与等方面。其中，公众参与是各国环境影响评价过程中确保环境影响评价的民主性和公正性所必不可少的重要程序。因此，有学者认为它是贯彻民主法治和提升开发活动效率理念⑩的重要体现。 以下，笔者拟选取美国、日本、中国台湾地区和香港特别行政区有关环境影响评价的法律规定，就有关环境影响评价的主要阶段、公众参与程序的规定等作一简要介绍。11 （一）美国 除美国《国家环境政策法》（NEPA，1969年）外，环境影响评价程序主要于1978年美国环境质量委员会（CEQ）颁布的《国家环境政策实施程序条例》（CEQ规则）中，该规则将环境影响评价程序分为制作环境评估书（EA）和环境影响报告书（EIS）两个阶段。12 编制EA是为主管机关就拟议行为对环境可能产生的影响及其程度作出基本的判断，以决定是否进一步编制EIS。因此编制EA是编制EIS的前置程序。只有当EA认定拟议行为可能对环境产生显著影响时，法律才要求主管机构编制EIS。然而，在1978年美国环境质量委员会（CEQ）颁布的《国家环境政策实施程序条例》（CEQ规则）中并未规定公众参与条款，即主管机构无需在编制EA时告知公众，无需将准备的EA草案送交公众评论及征求公众对于EA的意见。13 尽管NEPA未要求EA进行公众参与，但是对于EIS来讲公众参与的程序是必须的。14从EIS的决定程序看，它主要包括项目审查期、范围界定期、EIS草案准备期、公众评论期、EIS最终草案决定期等阶段。以下将就不同阶段公众参与的程序作一介绍。 1.项目审查期。 这是环境影响评价的最初阶段。一旦主管机构决定为其拟议行为编制EIS，它就必须在《联邦公报》（federal register）上公布其将准备编制EIS的意思公告（notice of intent），以为关注的人士提供关于联邦政府正在考虑进行一项拟议行为以及正在对该拟议行为的环境影响进行分析之说明。该意思公告一般要简要描述该主管机构之拟议行为、规定接受公众意见的最后期限以及准备EIS草案与最终文本的初步时间表，同时还要宣布召开范围（scoping）会议，并对正在考虑的替代行为和可能的环境影响进行确认。本阶段中，意思公告并不是积极的对外请求公众评论，而是表明主管机构为公众提供了相应的联系方式以备将来联络之用，并允许有兴趣的公众可以对该机构发表意见。15 2.确定EIS范围（scoping）期。 在发出意思公告之后，主管机构即开始进入范围程序。“scoping”是主管机构决定在EIS中将要涉及的问题之范围并对重要问题予以确认的公众参与程序。该程序中包含以下内容：主管机构邀请公众与受影响机构之参与；决定EIS之范围；决定哪些问题是重要的、应当在EIS中重点说明的；哪些问题是不需要详细讨论的；决定是否主导机构准备全部EIS还是将之分配给协作机构完成；协调NEPA程序与其他必须程序间的关系；说明准备环境评价与该机构决策制定之间的关系；预估EIS的篇幅与期限；在必要时可以召开范围界定会议对以上事项进行确定。16 范围程序的目的，在于及早以公开方式决定议题的范围以及认定与拟议行为相关的重要问题。17在范围界定会议上，应当邀请受影响之联邦相关机关、州相关机关、地方机关、印地安部落以及其他利害关系人参与。18需要指出的是，范围界定会议只是根据CEQ规则的建议由主管机构召开，因为在早期确定拟议行为的EIS实质问题中，就可以为将来拟议行为之发展进程节省时间和费用。19 3.准备EIS草案期。 一般来讲，主管机构需要分两个阶段（包括EIS草案阶段和EIS最终文本阶段）准备EIS。当主管机构对其拟议行为作出实质性修改或者获取与拟议行为相关环境问题的新的、重大信息时，主管机构还需要对已编制的EIS进行增补。 主管机构应当向环保局（EPA）提交EIS草案并在联邦公报发布EIS草案的实用性（availability）公告。随即EPA应当就EIS的充分性发表意见。在公布EIS草案实用性公告时，主管机构应当向适当的联邦、州和地方机构20以及申请人发送EIS草案以接受他们的评论。随后还应当将EIS草案的复印件送交其他任何提出需要的个人、团体和机构。只有当EIS送交各方并提供给相关社会公众时，主管机构的行为才符合NEPA关于EIS准备之规定。 在准备EIS草案过程中，主管机构应当经常召开公众听证会或公众会议以积极的寻求公众对于该拟议行为的意见，公众也可主动地表示对拟议行为的意见。 4.EIS最终文本编制期。 当EPA在联邦公报发布EIS草案实用性公告经过90日后、或EPA在联邦公报发布EIS最终文本实用性公告30日后，主管机构才能针对拟议行为作出决议。在此期间，主管机构应当允许任何有利害关系的个人与机构对该机构是否遵守NEPA的状况发表意见。所有公众意见应当在主管机构发布EIS草案之后送交给EPA。21 在编制最终文本时，主管机构必须在最终文本中设专章以载明公众意见以及该主管机构对于公众意见答复。主管机构的答复可以采取以下方式进行：修改原方案或其他替代方案；发展或评估原先未慎重考虑的方案；补充、改进或修正原来的分析；做事实资料上的修正；若对评论意见没有积极采纳，则应当对不采纳原因进行解释。不论评论意见是否受到采用，该等意见都应当附于EIS定稿中。22当最终文本编制完毕，主管机构应当再次就该文本征求公众意见。CEQ规则要求主管机构的征求意见期为30日。在30日之后，如果没有公众意见，主管机构才能实施拟议行为。23 5.环境影响评价（EIA）中的公众评论期。 由NEPA规定的公众评论程序是NEPA审查程序的核心。24该程序允许其他机构或公众对主管机构之拟议行为进行监督并发表评论。 公众参与程序的具体方式在NEPA中并未详细规定，而是在CEQ规则中予以具体化即“主管机构必须尽勤勉之义务以使公众参与NEPA之程序。”25具体地讲，主管机构必须将NEPA听证会或公众会议之召开通知公众并且必须通过国家、州、地方媒体、邮政等适当方式将环境文件的实用性告知公众。此外，根据CEQ规则，当要求举行公众听证会或对拟议行为存在实质性争议使听证会召开成为必要时，主管机构应当主持召开公众听证会或会议。26 CEQ规则要求主管机构向公众征求适当意见，同时要求主管机构在其程序中说明公众如何才能获得NEPA的相关信息，并要求主管机构向公众免费、或者收取不超过向其他联邦机构提供复印本的实际成本的费用提供EIS及重要文件。 当主管机构收到来自公众或来自其他机构的反对意见时，有权决定哪些反对意见是可信赖（responsible）的，并在EIS最终文本中对这些意见进行披露和讨论。但是，该机构的决定应当接受司法审查。对EIS草案之评论及对评论之答复也应当载入EIS最终文本中。 （二）日本 按照日本国会于1997年通过的《环境影响评价法》的规定，日本环境影响评价主要包括如下几个阶段： 1.判定阶段。 此阶段的主要任务是对拟进行环境影响评价的对象事业是否为法定环境影响评价事业进行判断。事业者在实施该法第3条规定的对象事业时，应当调查、预测、评价由于事业的实施所产生的环境影响，并将结果报地方政府长官（都、道、府、县知事以及有关乡、镇、村民委员会主任）。当地方政府长官认为该事业应当实施环境影响评价的，就应当制作环境影响报告书。 2.方法书制作阶段。 此阶段的主要目的是确定对象事业进行环境影响评价的方法。当方法书制作完毕，应当报各主管当局审批，并在一定区域（由都道府县知事指定）内，将该方法书的主要内容的予以公告，并在一个月内供公众阅览。 如果有人从环境保护的角度对方法书提出意见，应当从方法书公告之日起两周内向事业者提出。事业者应当将有关居民发表意见的概要以及回应等内容送交相关地方政府长官征求意见。在此基础上再决定环境影响评价书的内容。 3.准备书阶段。 准备书是事业者对对象事业进行环境影响评价以后为听取意见而制作的环境影响评价书面文件，内容除了包括来自不同方面的各种意见外，主要记载有对该事业实施环境影响评价的内容与结论。当事业者向地方政府长官提交准备书后，还应当将其主要内容在一定区域内公布一个月，以听取公众的意见。在公布期内可以召开说明会使本地居民周知其内容。与方法书制作阶段相同的是，如果有人从环境保护的角度对方法书提出意见，应当从准备书公告之日起两周内向事业者提出。 4.评价书阶段。 即在准备书的基础上，由事业者根据各种不同意见和主管当局的建议制作评价书。评价书的内容除包括准备书记载事项外，还包括各种意见概要、地方政府长官意见以及事业者自身的意见。 事业者在评价书制作完成后，应当根据不同法律授权审批或者许可的规定，将评价书提交有关当局以及环境部长官审批。同时将评价书在一定区域内公布一个月供公众阅览。 当环境部长官认为审批的事业对环境有影响时可以向事业者提出意见，由事业者对环境影响评价书进行重新研究和修正，以符合环境部长官的要求。 5.评价书公布阅览后阶段。 即是否许可事业者从事事业的决定阶段。此阶段主要是由法律授权的有关事业主管当局对事业者所提交的评价书是否予以许可作出决定。 （三）中国台湾地区 按照台湾《环境影响评估法》的规定，台湾的环境影响评价程序大体上可以分为第一阶段审查环境影响说明书、第二阶段27范畴界定、编制环境影响评估报告书初稿、环境影响报告书初稿审查及其正式稿的作成等阶段。 1.第一阶段审查环境影响说明书。 主管机关应当于收到前项环境影响说明书后五十日内，作成审查结论并公告，如果决定不进行第二阶段的环境影响评估，则由开发单位召开公开说明会说明情况。 如果环保主管机关的审查结论认为开发项目对环境有重大影响之可能性，应继续进行第二阶段环境影响评估者，开发单位应将环境影响说明书分送有关机关，将环境影响说明书于开发场所附近适当地点陈列或揭示，其期间不得少于三十日，并于新闻报纸刊载开发单位之名称、开发场所、审查结论及环境影响说明书陈列或揭示地点。 开发单位应于前项陈列或揭示期满后，举行公开说明会。有关机关或当地居民对于开发单位之说明有意见者，应于公开说明会后十五日内以书面向开发单位提出，并通知主管机关及目的事业主管机关。28 2. 第二阶段范畴界定。 在公开说明会召开之后，即进入范围界定阶段。在此阶段，主管机关应当邀请目的事业主管机关、相关机关、团体、学者、专家及居民代表界定评估范畴。界定的事项包括：确认可行之替代方案；确认应进行环境影响评估之项目；决定调查、预测、分析及评定之方法；其它有关执行环境影响评估作业之事项。29 3. 编制环境影响评估报告书初稿。 范围界定之后，开发单位应参酌主管机关、目的事业主管机关、有关机关、学者、专家、团体及当地居民所提意见，编制环境影响评估报告书初稿，向目的事业主管机关提出。在初稿中应当包括对有关机关意见之处理情形以及对当地居民意见之处理情形。 4. 环境影响报告书初稿审查及其正式稿的作成。 目的事业主管机关收到评估书初稿后三十日内，应会同主管机关和其它有关机关，并邀集专家、学者、团体及当地居民，进行现场勘察并举行听证会，于三十日内作成勘察现场记录和听证会记录，连同评估书初稿一同送交主管机关审查。开发单位依照主管机关的审查结论修正报告书初稿，作成正式的环境影响报告书，经主管机关认可后，将正式的报告书及审查结论摘要公告，并刊登公告。30至此，环境影响评价程序全部完成。 （四）中国香港地区 按照香港《环境影响评估条例》的规定，香港的环境影响评价程序包括如下阶段： 1.申请阶段。 当任何人计划修建由《环境影响评价条例》附表所列的指定工程时，应当向环境署署长提出包括环境影响评估概要在内的申请，并在香港报刊公开该工程项目的简介。 环境署署长在收到工程项目简介后，要通知环境咨询委员会，并将该工程项目简介文本送交咨询委员会。当署长认为必要时，还可以要求申请人提供关于工程项目简介并将细节在报刊上刊登。 环境咨询委员会以及任何人都可以在工程项目广告刊登后14日内，就有关指定工程所涉及的环境问题向署长提出意见。当署长认为工程项目对环境没有影响时，可以通知申请人直接申请环境许可证。若署长认为工程项目需要进一步进行环境影响评估的，就应当向申请人发出环境影响评估的要求。 在此基础上，由申请人就工程项目对环境的影响进行环境影响评估。 2.环境影响评估报告提交阶段。 申请人完成环境影响评估后，应当向环境署署长提交足够数量的环境影响评估报告以及适用于该项评估的技术备忘录，以使署长能将该等文本给予有关的技术备忘录中所界定的有关各方传阅。 如果署长认为环境影响评估报告不符合环境影响评价研究概要以及技术备忘录的规定的，可以决定不接受申请人的申请并告知申请人。 3.公众查阅阶段。 当申请人收到其申请已经为署长所接受的通知时，应当在合理切实可行的范围内尽快在署长批准的位置提供足够数量的报告书，以供公众在为期30日的时间内免费查阅。同时，还应当在该期间内每10天在报刊上刊登广告。广告应当载明：指定工程项目的性质以及拟进行该工程项目的地点；备有该报告以供公众查阅的期间、地点以及时间；任何公众人士可在公众查阅期届满前将其对报告的书面意见向署长提交以及提交地点；等等。 4.环境影响评估报告的批准阶段。 在公众查询期届满或者在接获环境咨询委员会的意见后14日内，环境署署长可以要求申请人提供更多的资料，以决定是否批准环境影响评估报告。署长还应当将公众或者环境咨询委员会的意见向申请人提供。 在上述法定期间届满30日内，署长若没有收到相关意见时，应当以书面形式批准、有条件批准和拒绝批准指定工程项目的环境影响评估报告。如果署长既没有收到相关意见、也没有以书面通知有条件批准和拒绝批准指定工程项目的环境影响评估报告的，则署长须视作已无条件地批准该报告。 （五）中国 除《环境保护法》和相关环境污染防治立法外，2002年10月以前中国的环境影响评价制度主要规定于《建设项目环境保护管理条例》之中。在新颁布的《环境影响评价法》中，由于将规划和建设项目都列入环境影响评价的范围，因此有关公众参与的法律规定也得到了极大的加强。 1.对规划的环境影响评价 对规划进行环境影响评价是我国环境影响评价法确立的一项新的法律制度。该制度主要是通过与规划的编制程序的不同阶段相结合施行的。 在《环境影响评价法》中，将应当进行环境影响评价的规划分为综合利用规划（含土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划）和专项规划（含工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划）两大类。 其中，对于综合利用规划的编制，根据《环境影响评价法》规定，“应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。”关于规划有关环境影响的篇章或者说明，法律还规定应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。值得一提的是，《环境影响评价法》并未就综合利用规划的环境影响评价是否应当征求公众的意见作出规定。也就是说，法律并不要求有关综合利用的规划征求公众的意见。 对于专项规划的编制，法律规定“应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”并且该法还专门就专项规划环境影响评价的公众参与作出规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。”“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。” 另外，在专项规划审批决策前，法律还规定“应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。”31笔者认为，从公众参与的广义主体上讲，有关部门的代表和专家理应属于公众的范畴。 2. 对建设项目的环境影响评价 对建设项目的环境影响评价是结合建设项目的五个不同实施阶段进行的。 （1）立项阶段。在建设项目的立项阶段，按照《环境影响评价法》的规定，“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。…… （一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价； （二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价； （三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。” 此阶段法律没有规定公众参与。 （2）编制环境影响报告书（表）阶段。根据环境保护行政主管部门的决定，由建设单位编制环境影响报告书（表）。按照规定，建设项目的环境影响报告书（表）应当在可行性研究阶段完成。 此阶段法律也没有规定公众参与的条款。 （3）环境影响报告书（表）的报批和审批阶段。建设单位应当在可行性研究阶段报批建设项目环境影响评价报告书等。但是，铁道、交通等建设项目则可以在有权审批的环境保护部门同意的前提下，在初步设计完成前报批。 关于公众参与，法律规定“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。” 此外，《环境影响评价法》规定，对建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批。但是，是否应当组织公众参与讨论，法律也没有规定。 （4）制作环境保护篇章阶段。在环境影响报告书（表）获得通过后，建设单位就要开始制作建设项目的初步设计。其中必须有环境保护篇章，内容应当包括：环境保护措施的设计依据；环境影响报告书或环境影响报告表及审批规定的各项要求和措施；防治污染的处理工艺流程、预期效果；对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施；绿化设计、监测手段、环境保护投资的概预算等。 由于制作环境保护篇章属于建设单位的义务，因此，我国法律也没有有关公众参与的条款规定。 综上所述，新颁布的《环境影响评价法》较之于过去施行的环境影响评价制度在公众参与条款的规定上已经有了长足的进步。32但是，该法在有关公众参与环境影响评价的程序、方法以及救济措施等方面仍然处于空白状态。实践上，我国环境影响评价制度在实施中与公众参与最相关的是在对环境影响报告书制作后、大纲审查前通过组织专家评审会、专家现场考察及征求有关部门意见等形式进行。33 但是，所有这些目前并不是在法律规定的指引下进行的，具有很大的随意性。 三、公众参与的程序阶段与介入程序时间之比较 通过对上述国家以及有关国际组织（如世界银行）对环境影响评价程序规定的介绍，我们可以看出，尽管各国和地区的环境影响评价程序各不相一，但是环境影响评价的程序大体包括对拟建项目的初审、范围界定、环境影响报告书的制作、接受公众审查以及环境影响报告书的审批等个阶段，并且这几个阶段都包含了公众参的内容。 在项目审查阶段，主要是对项目是否需要进行环境影响评价进行审查。例如美国的EA，葡萄牙的PEIS，加拿大的项目调查报告的编制，台湾地区的第一阶段对环境影响说明说的审查等。 对于在此阶段的公众参与，主要还停留在被动的接受政府或拟议者提供相关信息的地位上。例如美国的环境评估书（EA）程序中，如果EA认为拟议行为不会对环境造成重大影响（FONSI），则至少主管机构应当将该结果通知公众。34尽管美国NEPA和CEQ规则并没有强制主管机构在该阶段纳入公众参与的程序，但是法院对这个问题的看法上更倾向于要求公众参与。当主管机构在作出不准备EIS的基本判断时，司法审查中一个关键的因素就是看其他机构和公众参与其决定作出的程度。当主管机构举行了听证会或环境机构的专家认为其行为并不存在对环境潜在的显著性影响后作出的FONSI决定，法院更倾向于接受；如果没有公众对拟议行为的意见，即使该主管机构作出了对环境无显著性影响的决定，也很难得到法院的认可。尽管公众的意见并不是决定性的，但只要主管机构证明他在作出决定之前对他们的意见都进行了考量，即使最终没有接受这些意见，法院也不会认为主管机构的行为是违反NEPA的。35 但是，也有另外一些国家或地区对在项目审查阶段的公众参与做出了强制性的规定。台湾地区要求在制定环境影响说明书后除了应当将该文件公告之外，还应当召开公开说明会，以听取当地团体和居民对于该文件的意见；葡萄牙要求PEIS制定之后也应当邀请相关居民和专家对PEIS进行评论，以在此基础上得出对PEIS的最终结论。 同时，在该阶段另外一个与公众参与密切相关的程序是，确定受影响的团体或居民的范围，以便在将来进行范围界定会议或编制环境影响报告书时进行通知。 与外国和地区相比，中国《环境影响评价法》明确将“专项规划”和“建设项目”均纳入环境影响评价并确立公众参与的做法具有一定的特点。但是，该法未将“利用规划”纳入环境影响评价的做法不免令人产生疑问：难道利用规划就不会产生环境的影响？另外，对于重大经济决策行为的环境影响评价也是只字未提。 范围界定阶段被认为是环境影响评价的正式启动阶段，如果说在审查阶段公众参与是被动的话，那么该阶段的公众参与就是主动的，因为法律将在该阶段征求公众意见作为主管机关的义务。在该阶段，环境影响评价书草案中的一些基本主要的内容将在公众与主管机构之间的相互交流意见的过程中得到确定，包括对于替代行为的讨论等。公众听证会作为最有效的公众参与的方式，第一次在这个阶段得到使用。但是，法律并没有强制主管机关使用这种方式，而由其自由裁量是否召开。 在环境影响评估书初稿的编制和接受公众审查阶段，可以说公众才真正有机会参与到EIA程序之中：EIS文件必须接受其他机构、团体或公众的评论，拟议者必须要对该评论发表意见并作出回应，并在此基础上编制最后定稿的环境影响报告书，同时向公众分发该正式文本。 对于在影响评价后续阶段的公众参与问题，各国并没有形成一致的做法。在这个阶段的公众参与，主要是通过专家或者是环境团体对于环境影响评价报告书的执行进行监督的方式来进行的。 公众参与几乎遍布了整个环境影响评价程序的所有阶段。36正如意大利学者所说，公众参与的程序范围越广越好，公众参与程序阶段的时间，越早越好。37也就是说，公众参与应当介入到整个的环境影响评价程序中，包括每一个阶段。当然，我们不能说每一个阶段的公众参与都是这个阶段的中心。公众参与应当在不同的阶段，配合不同 的参与主体，采取不同的参与方式，才能发挥公众参与在环境影响评价程序中的作用，但每一个阶段都应当有公众参与的声音。 对于公众介入程序阶段的时间问题，国外许多学者在这个问题上已经形成了共识：越早越好。38公众越早介入环境影响评价程序，公众对于该决策程序产生的影响，例如对于替代行为的选择等问题，可能就越大。而越晚介入，在很多决定已经得到许可或批准的情况下，很难再通过公众的影响来将其改变。39因此，公众的影响可能就越小。同时，越早的阶段（如对环境影响报告书草案重点内容的确定和替代行为的提出等），从操作上讲，越容易引进公众参与；而越往后的阶段（例如对很厚也很专业的环境影响报告书进行审查对于一般公众来将可能难度就要大的多），越难引进公众参与。40 从以上关于环境影响评价程序的讨论中，笔者认为，作为整个程序开端和发动的基础的项目审查程序，应该作为公众参与的起点。只有在这个阶段上引入公众参与，如果项目继续进行下去需要进行环境影响评价，那么这个阶段的参与可以为将来公众在整个程序中发挥更大、更积极的作用打下基础；即使项目不需要进行环境影响评价，这个结论因为有了公众的参与，公众才可能易于接受。另外，此种做法还可以避免类似于美国EA情况下，拟议者为了避免项目中进行公众参与，而采取缓解措施只进行EA而不进行EIS的情况。公众在该阶段的参与也应当以积极的方式参与，而不能完全被动的接受拟议者提供的相关信息。 有关范围会议和对于环境影响报告书初稿的审查是公众参与整个环境影响评价程序的主要阶段。在这些阶段，除了公众对于相关信息披露和资料获得的要求外，拟议者还应当通过组织公众听证会等正式的形式来接受公众对于项目环境影响评价报告书的意见，并对公众意见形成反馈，或于环境影响报告书定稿中予以采纳，或者在不采纳的情况下，说明拒绝采用之原因，并附于报告书定稿中一并供有关机构及公众的审查。 而这一方面我国法律恰好没有有关公众参与的规定。这不能不说是我国环境影响评价立法上的一个遗憾。 四、我国环境影响评价程序中公众参与制度的完善（代结论） 综上所述，无论东、西方国家还是中国的台湾与香港地区，环境影响评价制度中的公众参与程序都是法定的重要程序之一。 在我国，虽然新的《环境影响评价法》对公众参与的规定较之于以前有了实质性进展，但由于环境影响评价是一系列的程序和过程，因此《环境影响评价法》的有关规定在实际履行上还存在着公众如何参与、通过什么方式参与以及在哪些阶段参与、如何保障公众参与等法律实践中必须明确的内容则几乎没有规定。 在2002年全国人大常委会通过的《环境影响评价法》中，对公众参与环境影响评价程序做了比较详细的规定，突破了原有法律、法规框架原则性规定的范畴，在公众参与的时间、方式以及公众意见的回应等方面都有涉及。但是，在环境影响评价的具体程序与公众的参与关系上，《环境影响评价法》还存在着一些不足之处。 根据我国目前现行的法律、法规的规定以及《环境影响评价法》的相关规定，笔者认为，我国环境影响评价程序中公众参与制度的完善应当从如下几方面着手进行： （一）通过制定《环境影响评价法》实施办法完善参与程序规定 1.将原则性条文具体化。 尽管《环境影响评价法》第5条原则性规定了国家鼓励公众参与的条款，但是该条原则性的规定缺乏具体条文的支撑，给人造成纯粹“宣言式规定”之理解。 这种原则性的规定弹性较大，虽然有利于实践中根据不同情况随时调整其适用方式，但鉴于我国其他法律对于公众参与的条文规定少之又少、且也多为原则性规定的现状，因而对于公众参与的方式、范围、组织者的组织义务以及如何保障等还存在着空白，使得有关公众参与的法律规定仅在形式上满足了公众参与的需求，但在实践中根本无法操作。另外，由于实践中许多国家机关对公众参与政府决策持否定或者抵制的态度，这也使得该条文对公众参与的规定可能演变为“纸上谈兵”。 为了避免造成原则性条文无法执行的情况，建议将具体的操作规范在制定行政法规或者部门规章时解决。 2.环境影响评价具体程序的完善。 参考国外的立法经验，环境影响评价程序一般分为项目审查41、范围界定42、编制环境影响报告书草案、草案审查、编制环境影响报告书以及评价后的跟踪与监督等程序。而我国的环境影响评价程序则只是对需要编制环境影响报告书的程序作了详细规定，对于编写环境影响报告表以及环境影响登记表的程序没有进行详细的规定。也就是说，在后两者的情况下，公众跟本没有参与该程序的机会。而且，由于我国环境影响评价程序中缺少项目审查和范围界定程序的相关规定，使得公众也无法在这两个程序中享有参与的权利。而对于国外来讲，项目审查和范围界定中公众即开始最初参与。根据参与阶段越早，公众参与越有效的标准，我国应当在这两个程序中引进公众参与。 完善环境影响评价的程序阶段，在判断规划和开发建设项目是否需要编制环境影响报告书以及决定环境影响报告书内容范围时，就应当允许公众参与（当然，此阶段的参与可以以专家参与为主）；对于环境影响报告书草案的编制以及审查阶段，规定公众享有参与的权利。同时，应当明确环境影响评价中的公众参与由哪方来具体负责组织。根据笔者的分析，独立的第三方、如环保部门负责组织公众参与将更有利于整个参与程序公正性的实现。 尽管《环境影响评价法》第11、21条对于公众参与环境影响报告书的程序作了规定，但是这两条的规定还存在着如下问题： （1）法律规定公众参与环境影响评价的最早阶段，是规划部门或开发建设单位在环境影响报告书报批前的公布报告书草案摘要规定。这也是《环境影响评价法》唯一涉及公众参与环境影响评价程序的具体规定。借鉴国外的经验，在准备编制环境影响报告书前就应当引进公众参与、听取公众的意见。如果在报批前才参与，那么对于几成定稿的报告书来讲，即使听取了公众意见，也很难再根据公众意见或评论对报告书进行修改。 （2）《环境影响评价法》第11、21条还规定，规划部门或者建设单位应当在该规划或者报批的建设项目环境影响报告书报批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。 这里的“或者”二字实际上是赋予规划部门或建设单位一种选择权，因此规划部门或建设单位在具体操作时可以不举行论证会、听证会而“采取其他形式”，因为这种做法并没有违反法律规定的要求。其结果，单纯的公布信息只是单方面的信息披露，公众只能被动的接受信息而无法有效的与单位沟通，在效果上远差于听证会等双向互动交流的形式。因此，应当将其他形式在实施规定中予以明确，同时赋予规划部门或建设单位信息公开与举行互相沟通的会议形式来征求公众意见的义务，这样才能真正使公众真正享有参与的权利。 另外，《环境影响评价法》虽然规定了听证会等形式，但是并没有就听证会举行的具体程序予以具体说明，使得现实无法操作。而且对于听证会的主持，还应当采取回避原则，对于与开发行动有利害关系的一方，不得作为听证会的组织者，以免造成暗箱操作之嫌。如前所述，应当由无任何利害关系的第三方来主持，如环保部门。为此，建议在有关实施细则的制定中授权国家环保总局就环境影响评价程序中的听证会程序作出具体规定，以利于法律的具体实施。 在听证会的发动上，也应当赋予公众发动该程序的权利，即类似“应公众的请求，审批机关认为有必要的，应当举行听证会”的条款。 （3）《环境影响评价法》未就公众评论期限作出规定，此种做法根本不利于公众充分的表达意见，因此在实施细则中应当规定不少于30日的评论期限。43 此处还有一个问题，就是对公众意见反馈的规定不够具体。立法上，不能只是将采纳或不采纳的总体情况加以说明，因为这种方法对公众意见的处理过于草率、简单和形式化，完全成为只为满足程序要求而进行的象征性行为。为体现对公众参与权利和建议权的尊重，建议实施细则在制定时对规划部门和建设单位回应公众意见做出详细规定，确保公众意见不至于被形式化处理，造成规划部门或建设单位“只听取、不采纳”的状况。 3..进一步完善法律责任的规定。 虽然《环境影响评价法》在法律责任的规定上较之于过去有了长足的进步，但是还存在着没有规定涉及公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等条款。并且，法律也未就规划部门或建设单位不组织公众参与活动的法律后果作出规定，这可能使得规划部门或建设单位即使不组织公众参与，公众也无法请求法律救济的现象出现。 建议我国在立法完善过程中，根据我国实际情况引进公民环境诉讼的条款，对于没有接受公众参与的建设项目，公众可以向法院寻求救济。这样才能使公众参与的权利得到切实的保障。 （二）保障机制的完善 除了将来在环境影响评价法的实施细则中对公众参与做出统一的规定外，还应当从其他角度来对该制度进行完善。 1.从信息公开方面来讲，要求完善相关的法律的规定，或者借鉴国外关于信息公开法的制定方面的经验，从信息公开的范围、方式、主体以及信息公开的法律保障等方面来完善信息公开的法律制度，从而为公众参与权的实现创造良好的制度氛围。 2.从司法救济角度来讲，在相关的法律中，如大气、水、噪声、固体废物以及海洋环境保护等单项环保法律中，结合我国的具体情况，引进公民环境诉讼的规定，使公众的参与权能得到有效的司法保障。 （三）其他方面的完善 1.开展对公众的环境保护教育工作，提高公众的环境意识，使公众能够自觉为了维护自己的环境权益参与到政府决策过程中，用法律的武器来“为了权利而斗争”。 2.赋予公众组成环保社团的权利。尽管结社权在我国还受到严格的限制和管制，但是在环保领域，实践表明其抗衡环境破坏的力量是不容忽视的，它与政府的环境行政目标是一致的。为此，国家应当鼓励为了环境公益目的的社团的成立和发展，从而使整个社会的力量都能凝聚起来，为了碧海蓝天而奋斗。 ① 替代方案是由开发建设者在提交给行政机关进行审查的开发建设方案外，另行准备的可以替代被评价方案的其他方案。在外国环境影响评价立法中是一项重要的内容。关于替代方案问题，在以下本文中拟不展开讨论。笔者注。 ② 参见一之濑高博（日）：《地球环境条约集》（第三版），地球环境法研究会编集，中央法规，1999年。2002年10月通过的《环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。 ③ 李艳芳：《关于环境影响评价制度建设的思考》，载《南京社会科学》，2000年第7期。 ④ 郜风涛主编：《建设项目环境保护管理条例释义》，中国法制出版社，1999年版，第20页。 ⑤ 在国际环境法领域，最早确立环境影响评价制度的区域性条约当属1974年的《北欧环境保护条约》。它以北欧各国对环境上有害活动采取许可、认可制度为前提。缔约国在决定其活动之际，有义务研究该活动可能对其他缔约国所产生的影响，对其他缔约国可能受到有害影响的公民，赋予以活动所在国公民相同的资格参加认可该活动程序的权利。 ⑥ 汪劲：《中国环境法原理》，北京大学出版社，2000年版，第139页。 ⑦ 参见国家环境保护总局编：《建设项目环境报告管理工作总结（1986-1998）》。 ⑧ 该条例沿革于1986年由国务院环境保护委员会、国家计委和国家经委联合颁布了《建设项目环境保护管理办法》。 ⑨ 参见2000年11月29日全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于提请审议《中华人民共和国环境影响评价法（草案）》的议案。 ⑩ 参见叶俊荣著：《环境政策与法律》，台湾月旦出版公司，1993年。第200－201页。 11 之所以选取亚洲国家的日本、中国台湾和香港的环境影响评价立法，是因为这些国家或地区同处于亚洲，并且这些地区的人民同为中国人的原因。在中国《环境影响评价法》草案的起草过程中曾有人认为，在中国不适于搞西方式的公众参与。本文选取的台湾和香港地区环境影响评价立法可以说明，这种认识是错误的。 12 该制度类似于我国现行《建设项目环境保护管理条例》规定的根据开发建设项目造成不同的环境影响，而分别编制环境影响报告书、环境影响报告表或填写环境影响登记表的制度。区别主要在于美国的ES为EIS的前置程序，而我国则是并列的。在评价对象方面，除拟议的某项行为已被联邦机构确定为对环境没有显著影响而排除适用NEPA外，主管机关就必须对行为可能造成环境的影响编制EA或EIS。 13 Stephen M. Johnson，Nepa And Sepa's In The Quest For Environmental Justice，Loyola of Los Angeles Law Review ，January, 1997，30 Loy. L.A. L. Rev. 565。 14 很多机构在准备EA时多会采取减轻环境影响的措施而避免编制EIS，从而达到规避NEPA要求公众必须参与EIS、将公众参与排除在环境决策程序之外的目的。美国学者认为，这是NEPA及CEQ规则的不足之处。见Nancy Perkins Spyke，Public Participation In Environmental Decision making At The New Millennium: Structuring New Spheres Of Public Influence, Boston College Environmental Affairs Law Review, Winter, 1999 ,26 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 263。 15 Heather N. Stevenson , Environmental Impact Assessment Laws In The Nineties: Can The United States And Mexico Learn From Each Other?, 32 U. Rich. L. Rev. 1675( University of Richmond Law Review),January, 1999.注45-46。 16 CEQ规则1501.7。 17 （台湾）叶俊荣：《环境影响评估的公众参与：法规范的要求与现实的考虑》，载《环境政策与法律》，月旦出版公司，1993年版，第206页。 18 CEQ规则1501.7（a）（1）。 19 Heather N. Stevenson , Environmental Impact Assessment Laws In The Nineties: Can The United States And Mexico Learn From Each Other?, 32 U. Rich. L. Rev. 1675( University of Richmond Law Review),January, 1999。 20 这些机构应当是在该项目领域内有特殊专长的机构。例如如果有关历史遗迹的环境影响项目应当提交历史遗迹保护咨询委员会以征求意见。参见Heather N. Stevenson , Environmental Impact Assessment Laws In The Nineties: Can The United States And Mexico Learn From Each Other?, 32 U. Rich. L. Rev. 1675(University of Richmond Law Review),January, 1999。 21如果在此期间公众与机构未对EIS草案发表意见的话，就会对他们随后进行EIS最终文本的质疑权利构成限制。 22 CEQ规则1503.(1)(b)。 23 Heather N. Stevenson , Environmental Impact Assessment Laws In The Nineties: Can The United States And Mexico Learn From Each Other?, University of Richmond Law Review, January, 1999，32 U. Rich. L. Rev. 1675，注释56。 24 其立法目的在于将不同的反对意见内部化到决策程序之中，以确保主管机构在其决议中能对各方面观点予以充分考虑。 25 CEQ规则1506.6（a）。 26 CEQ规则1506.6（c）。而在NEPA规定中，并未要求主管机构在准备EIS时举行听证会。 27 第一阶段与第二阶段的划分有些类似于美国EA和EIS。第一阶段由开发单位自行制定环境影响说明书并提交目的事业主管机关，由其转送主管机关审查。如果审查结论认为不需进行第二阶段环境影响评估时，开发单位须召开公开说明会说明情况。台湾的环境影响评价制度主要涉及三方主体：开发单位；目的事业主管机关；环保主管机关。其中目的事业主管机关类似于我国的行业主管机关。 28 参见台湾《环境影响评估法》第7、8、9条之规定。 29 参见台湾《环境影响评估法》第10条之规定。 30 参见台湾《环境影响评估法》第11、12、13条之规定。 31 关于审查小组专家的来源，《环境影响评价法》规定，“参加前款规定的审查小组的专家，应当从按照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单中，以随机抽取的方式确定。” 32 过去我国法律在环境影响评价程序中对公众参与条款只规定了类似于“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在单位和居民的意见”这样的条款。 33 参见《建设项目环境保护管理程序》的有关规定。 34 See William A. Tilleman，Public Participation In The Environmental Impact Assessment Process: A Comparative Study of Impact Assessment in Canada, the United States and the European Community, Columbia Journal of Transnational Law,1995, 33 Colum. J. Transnat'l L.337。 35 Valerie M. Flgleman, Guide to the National Environmental Policy Act------Interpretations, Applications and Compliance, Quorum Books,1990,Pp81。 36 国外学者也认为，公众参与应当贯穿于整个环境影响评价的程序。公众参与是环境影响评价的核心。参见Heather N. Stevenson, Environmental Impact Assessment Laws In The Nineties: Can The United States And Mexico Learn From Each Other?, University of Richmond Law Review ,January, 1999,32 U. Rich. L. Rev. 1675。 37 Luca Del Furia , Jane Wallace-Jones，The Effectiveness Of Provisions And Quality Of Practices Concerning Public Participation In EIA In Italy，Environmental Impact Assessment Review 20 (2000)Pp463。 38 参见 A. John Sinclair，Alan P. Diduck，Public involvement in EA in Canada: a transformative learning perspective， Envrionmental impact assessment review，21（2001）Pp123；Juan R.Palerm， Public Participation in EIA in Hungary: Analysis throuth Three Case Studies, Environmental Impact Assessment Review，(19) 1999,Pp219；世界银行：The World Bank and Environmental Assessment: An Overview, Environmental Assessment Sourcebook Update,April 1993。 39 有的学者认为，尽管美国的NEPA对于公众参与的条款规定的比较完善，但现实中还是出现了许多问题。其中之一就是在征求公众意见之前，主管机构对于环境影响评价的决议已经有了定论，而公众参与完全就是为了避免程序违法而采取的。因此，越早介入该环境影响评价程序，就可以在机构决议作出之前，发挥公众的影响。强调在程序最初阶段，即项目审查阶段就引进公众参与对于发挥公众的积极作用具有非常重要的意义。参见Nancy Perkins Spyke，Public Participation In Environmental Decision making At The New Millennium: Structuring New Spheres Of Public Influence，Boston College Environmental Affairs Law Review，Winter, 1999，26 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 263注118-119。 40为了尽量避免这种情况的发生，美国CEQ明确规定环境影响报告书通常不得多于150页，对于过于复杂的项目，最多不得超过300页。CEQ规则1502条第7款。另参见（台湾）叶俊荣：《环境影响评估的公众参与：法规范的要求与现实的考虑》，载《环境政策与法律》，月旦出版公司，1993年版，第202页。 41 在我国主要是指判断那些项目需要编制环境影响报告书、哪些需要编制环境影响报告表以及哪些需要填写环境影响登记表的阶段。 42 在我国主要是指环境影响报告书中的主要内容应当为什么？需要分析的替代行为主要有哪些等事项。 43 在国外（地区），一般的规定不少于30日。 2003年中国环境资源法学研讨会（年会）论文集 * 汪劲，法学博士，北京大学法学院环境法教授，中国法学会环境资源法学研究会常务理事、副秘书长。