关于水市场化法律问题的研究 ——防治水污染的根本出路在于水市场化 丘国堂* 摘要：本文主要针对当前我国水污染的严峻形势，究其原因，提出解决办法。防治水污染、保护水资源的根本出路在于水市场化，在水资源的开发、利用和保护的工作中引入市场机制，按市场机制的要求进行运作，实行水市场化。 关键词：水资源、水污染、污水处理设施、市场机制、水市场化、环境价值、环境成本核算制度。 一、前 言 水是人类生存的生命线，是经济发展和社会进步的生命线，是实现可持续发展的物质基础。胡锦涛总书记在今年中央人口资源环境工作座谈会上明确提出“环境保护工作要着眼于人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气，吃上放心的食物，在良好的环境中生产、生活。”防治水污染，保护水资源，确保人民喝上干净的水，是环境保护工作的首要任务，是贯彻落实“三个代表”重要思想的体现。我们必须从贯彻实现“三个代表”重要思想的高度解决水资源污染问题，对我国水污染严重形势、产生原因、解决办法，进行研究，探索在市场经济条件下如何适应市场机制的要求，对水资源实行市场化管理，对污水处理设施和保护水资源环保产业实行市场化经营，走市场化道路，为此，我就水市场化的法律问题，谈点看法，与大家共同研究。 二、当前我国水污染的严峻形势 当前我国水污染十分严峻，全国七大水系中一半以上河段水质受到污染，全国三分之一的水体不适于鱼类生存，四分之一的水体不适于灌溉，百分之九十的城市水域污染严重，百分之五十的城镇水源不符合饮用水标准，百分之四十的水源已不能饮用，其表现为： （1）江河湖泊和海洋普遍遭受污染，据监测部门的监测结果，全国七大江河水系污染程度次序为辽河、海河、淮河、黄河、松花江、珠江、长江，其污染发展态势令人十分担心。壮丽的长江被污染了，干流已有60%的水体受到不同程度污染，每年排入长江的污水达142亿多吨，占全国的42%以上。长江沿岸21个城市地区形成了560公里长的岸边污染带。废水翻卷着泡沫，浊流裹挟着垃圾，长江成了悲壮的长江。“母亲河”——黄河被污染了，七成以上的河段完全失去了饮用水源的功能，其中1779公里严重污染，劣于五类水标准，已变成“毒液”，滔滔的黄河，中华民族的“摇篮”已成为名符其实的“黄河”。全国75%的湖泊出现了不同程度的富营养化，尤其以巢湖、滇池、太湖严重。渤海遭受污染，鱼贝濒于灭绝，成为“死海”。 （2）地下水受到污染，根据调查，全国118个大中城市的地下水有115个城市地下水受到不同程度的污染，其中重污染占40%。环保部门对全国204个地级以上城市的515个饮用水水源的调查表明，有33%的地下水源达不到《地下水质量标准》的二类水源数约占67%，水量约占81%。更为严峻的是对地表饮用水源调查显示结果，至少有80%以上的水体因受污染而达不到地面水质量二类标准，其中有52%的水体受到较为严重的污染。 （3）生活污水是水污染的另一个主要来源。随着国民经济的发展，人民生活水平的提高，日常排放的污水数量越来越多，90年代初全国生活污水排放量为120亿吨，而目前已达200亿吨左右，年增长率达70%，由于生活污水的不断增加和不经处置排放，使得水污染更为严重。 水污染给我们造成严重的社会经济问题。水污染不仅降低了水体的使用功能，进一步加剧了水资源短缺的矛盾，对我国正在实施的可持续发展战略带来严重的负面影响，严重威胁着城乡居民的饮水安全和身体健康。全国已有65%以上的人口饮用不合格的水。全国有7亿人饮用大肠杆菌超标水，164亿人饮用有机物污染严重的水。污水灌溉导致土地污染，导致所产粮食中有毒物质积累而无法食用或引发疾病，严重威胁人民的身体健康。 三、我国水污染严重产生的原因及解决办法 我国水污染严重，究其原因，既有经济实力不足的问题，也有认识和管理上的问题；既有体制上的问题，也有政策上的弊端和法制不完备的问题；而其中最根本原因我认为是受计划经济体制的影响和束缚。①长期以来，错误地把环境保护、防止水污染建设事业看成是单纯的非生产性社会公益事业，是政府行为，不是经济活动，不发挥经济杠杆的作用，不调动人民群众保护环境、防治水污染的积极性；②环保投资体制和投资结构不合理，缺乏必要的资金调控手段，污水处理设施建设缺乏稳定的资金来源，污水处理设施严重不足，已有的设施又不能正常运转，污水处理率低，水污染控制水平低；③缺乏有效的宏观调控和政策引导，市场机制作用没有充分发挥。 解决水污染，保护好水资源，其根本出路在于改革体制，抛弃计划经济那一套体制模式，在市场经济条件下，适应市场机制的要求，走水市场化的道路，具体是：首先，要走出认识上的误区，长期以来，错误把防治水污染，保护水环境被看成是社会公益事业，搞环保，防治水污染是政府行为，不是经济活动，不发挥经济杠杆的作用，不调动人民群众和法人组织防治水污染，保护环境的积极性，致使污水处理设施运行管理专业化程度低，防治水污染、保护水环境事业发展缓慢，保护水资源环保产业市场化滞后。其次，要适应市场机制的要求，建立符合经济发展规律的科学机制，对水资源的使用管理和水污染的防治实行市场化，走水市场化道路。 四、防治水污染，保护水资源的根本出路在于水市场化 如何防治水污染，保护水资源？根据外国的成功经验和深圳的实践，我认为在防治水污染、保护水资源根本出路在于引入市场机制，走水市场化道路，具体是： 1．正确认识市场，市场经济和水市场化。 什么叫市场？市场本指商品交换的场所，代表商品交换关系的总和。什么叫市场经济？市场经济是指以商品生产和商品交换为经济活动主体的经济形式，在这种经济方式下，生产什么样的商品，采取什么方式生产以及谁将得到商品等问题，都依靠供求力量来解决，市场经济有三个要点：①商品生产者和经营者自主经营、自负盈亏的独立法人，是市场的主体；②社会再生产的全过程，即生产、交换、分配、消费都与市场有密切联系，企业之间或生产者与消费者之间的联系通过商品货币关系进行的；③市场机制调节作用。什么是市场机制？市场机制是市场内在的主体机制。市场运用价值规律、供求规律和竞争规律来调节资源的配置，组织生产为经济服务。 什么叫水市场化？水市场化就是改变计划经济时期防治水污染、保护环境过多的依赖政府，而在市场的引导下，使防治水污染，保护水资源的活动成为社会公众自觉参与、自我约束、自我发展的社会化、专业化、企业化行为，走上产业化发展的道路。水市场化的内涵包括三点：①防治水污染、保护水资源的集约化；②水资源利用主体产权的多元化；③污水处理和污水处理设施运作、服务的市场化。长期以来，人们在意识上受到传统计划经济体制的制约和影响。把防治水污染和污水处理设施的建设和管理看成是单纯的社会公益事业，搞污水处理设施建设，防治水污染，保护水资源只是政府的行为，水资源利用主体不用承担水资源价值损失的责任，缺乏市场机制的调节作用，不发挥经济杠杆作用，致使防治水污染，保护水资源的自觉性不够，污水处理设施建设资金不足，运行管理专业化程度低，效率差，不能正常运转，防治水污染，保护水资源的环保产业发展缓慢。我们要消除上述的错误认识，要正确理解和掌握水市场化的三点内涵（即治污集约化、水资源利用主体产权多元化、污水处理设施运作服务的市场化）和市场经济的三大经济规律（即价值规律、竞争规律和供求规律），在污水处理设施和保护水资源环保产业的建设和管理中引入市场机制，不能把污水处理设施建设和保护水资源环保产业看作是一种非生产性的社会公益事业、政府行为，而是生产性事业，是社会公众自觉参与、自我约束、自我发展的社会化、专业化、企业化行为，建立产权多元化的投资体制，面向社会拓宽筹措资金渠道，通过吸纳商业资本、社会公众和企事业单位等社会资金，形成政府、银行、国内外企业和个人等多元化投资建设污水处理设施和保护水资源环保产业的局面，运用价值规律，通过财政杠杆和税收杠杆，对水资源利用主体要其承担水资源价值损失的经济责任，交纳水费，对污染和破坏水资源者征收排污费和超标排污罚款，以调动防治水污染，保护水资源的积极性，让市场机制贯穿于污水处理设施和保护水资源环保产业的建设和管理的全过程，走水市场化道路。 2．发挥市场机制的作用，解决好污水处理设施和保护水资源环保产业资金筹措渠道，建立产权多元化的投资体制，开拓污水处理设施和保护水资源环保产业市场。 我国污水处理设施和保护水资源环保产业的投资渠道窄，资金投入不足，严重制约着污水处理设施建设和保护水资源环保产业的发展，城市污水处理厂建设缓慢，建成后也难以正常运转。要解决这个问题，除一部分资金由政府财政拨款外，主要通过市场机制，发挥经济杠杆作用，搞产权多元化，面向社会拓宽筹措资金渠道，增加资金投入；在经营管理上，建立“环境主体，明晰环境产权”的经营管理制度，根据独立自主经营和自负盈亏的原则，把污水处理设施和保护水资源环保产业的建设和管理推向市场，实行产业化经营，使之从政府的大全大揽下分离出来。这样做结果，一方面既缓解了污水处理设施和保护水资源环保产业生产经营资金不足，减轻政府经济负担，促进污水处理设施和保护水资源环保产业的发展；另一方面，投资者通过投资获得利润，从而激发了投资者的积极性，从而实现经济效益和社会效益的统一。如深圳市在这方面进行了积极的探索，取得了很好的成果，深圳政府出资兴建的龙岗区龙田、沙田两座污水处理厂，长期来由于财力不堪重负，而停止正常运行，不能发挥作用。为了解决这个难题，深圳龙岗区政府决定打破传统的“政府建，政府管”的模式，将污水处理厂的运营管理推向市场，经过公开招标投标，选择了具有较强经济实力和高素质环保专业人才队伍，以及对污水处理设施具有丰富的规模化、规范化经营管理经验专业性的深圳碧云天环保科技开发有限公司进行经营管理，建立一个由政府与企业合作的污水处理设施市场运营新模式，公司、企业负责经营管理，维护污水处理设施，政府则负责把征收的污水管理费用和适当的补贴支付给公司。这样做的结果，政府可以通过合作经营的公司提供良好的环保治理技术和管理水平，达到有效控制污染，降低治理成本的目的。公司、企业在负责经营管理、提供服务中也获得了很好的经济效益，双方的合作是“双赢”的。 3．根据市场机制的要求和正确的“环境资源价值观”，建立“环境成本核算制度”、“用水收费制度”、“排污收费制度”和“经过处理的污水分管供应和使用制度”，提高污水处理设施和保护水资源环保产业的生产经营管理水平，促进污水处理设施和环保产业的发展，控制水环境污染，造就一个美好的水环境。具体是： （1）建立“环境成本核算制度”，提高污水处理设施和保护水资源环保产业的生产经营管理水平，促进环保事业的发展。我们要改变以往对环境资源无偿使用和价格扭曲的不合理状况，不计环境成本，不算环境帐的不合理做法，在计算国内生产总值和国民生产总值以及经济增长率时，而只将劳动力、原材料、设备等列为构成经济增长的基本要素，计入成本，至于生产过程中，水资源的消耗和水环境污染为经济发展所付出的代价，没有被列入成本，不计环境成本。按正确的价值观和经济核算制度，在计算国内生产总值时，应扣除水资源的消耗和水污染的损失的价值。经济增长是加法，环境资源消耗和环境污染损失是减法，如果只算加法，不算减法，最后统计的结果是不真实的，结果必然导致“高污染、高消耗、低效益”，造成水资源污染和生态环境破坏。我们必须根据价值规律和市场机制原则，确立水资源价值和合理定价方法的基础上进行水资源实物量和价值量的核算，建立“环境成本核算制度”。在计算国内生产总值和国民生产总值以及经济增长率时将水资源的消耗和水环境污染的损失的价值计入生产成本，通过生产经营费用的核算进行环境成本的补偿，并在此基础上获取合理利润，以维持简单的再生产或扩大再生产，以实现经济效益、社会效益和环境效益的统一，促进污水处理设施建设和保护水资源环保产业的发展。 （2）建立“用水收费制度”和“排污收费制度”。依照价值规律和市场机制原则，对水资源的使用和消耗，实行多用水多交费的“用水收费制度”。对水体排放污染物，污染水质的，实行“排污收费超标罚款制度”，以达到防治污染和保护水资源的目的。 （3）建立“水分管道供应和经过处理的污水使用制度”，广州正在探索分质供水和如何开发利用经过处理的污水，开辟新的水源。他们引入市场机制，准备搞分质供水，将饮用水和生活用水分管道供应，从现有同一管道供水架构中跳出来，把经过污水处理后的水用于绿化、卫生、消防、洗车等。以达到节约用水，防治水污染和开辟新水源的目的。 4．根据市场机制原则，建设和保护湿地，合理利用湿地，发挥湿地降解污染的生态功能作用，综合治理地面污水，确保生态用水。湿地是地球独特的生态系统，是自然界最富有生物多样性的生态景观和人类最重要的生态资本之一，是全球价值最高的生态系统，与森林、海洋并称为全球三大生态系统，具有蓄洪防旱、降解污染、调节气候、防止自然灾害等多种功能，有“地球之肾”之称。我们要很好建设和保护湿地，充分发挥湿地降解污染的生态功能，综合治理地面污水，保护水源，确保生态用水。例如深圳建设一个日处理污水1.5亿吨的全国最大的湿地工程，在湿地中种植根系发达的水生生物如水胡莲等，实现生物降解，进行污水综合治理，经过处理后的水质标准可达到国家规定的三级水质，达到饮用水标准。 *丘国堂，广东深圳法律培训中心、广东霆天律师事务所。