饮用水权的探析 袁记平 （河海大学 江苏南京 210098） 内容摘要：饮用水权是一种新型的用益物权，它是伴随着水资源的供应与需求而产生的。本文对饮用水权的定义及其产生的基础，饮用水权的性质和特征以及饮用水权人的权利义务内容进行了探讨。 关键词：饮用水权 用益物权 水权 一、 饮用水权的定义及其产生的基础 所谓的饮用水权是指自然人为了饮用的目的而利用水资源的权利。 饮用水权产生的情况比较复杂。首先，饮用水权的产生与水资源的日益紧张密切相关，我们知道，在工业大生产兴起之前，由于人类的生产力不高，人类影响自然环境的能力有限。生态环境在其自净的基础上满足人对自然的需要。但是工业革命后，特别是第二次世界大战后，人类在大幅度提高生产力的同时，对自然资源的破坏也达到了前所未有的程度。以饮用水的情况来看，饮用水与人类日常生活紧密相关，但目前饮用水的现状不容乐观。目前全世界有超过12亿人缺乏安全饮用水。在阿富汗，75%的人口没有清洁水，每4个孩子中就有一个在5岁前夭折。在全世界最为缺水的40多个国家中，居民每天仅仅能饮上两加仑的水的不在少数。根据联合国2003年三月初发布的全世界水资源评估项目，今后20年人均水资源供应量将减少1/3。2025年前面临缺水的人口将达到27亿。 具体到我国的实际情况，我国饮用水状况同样不容乐观。就大的方面来讲，我国是一个水资源贫乏的国家，水资源总量约2.8万亿立方米，人均占有的水资源量2200立方米，只有世界人均占有量的1/4。随着国民经济持续快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高，水资源短缺、防汛抗旱、水环境恶化等问题日益突出。目前，全国668座城市中，有400多座城市缺水，年缺水量60多亿立方米；全国有近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染。随着我国经济社会的发展，水资源短缺、水环境恶化等问题将日趋严重。根据中国工程院《中国可持续发展水资源战略研究报告》，全国目前缺水总量约为300——400亿立方米，到2030年国民经济需水量将增加1400亿立方米；1997年全国废污水排放总量为584亿吨，到2030年全国城市污水排放量将增加到850亿——1060亿吨。 在这样的情况下，我国的饮用水资源不容乐观。按照国际标准，我国有约54%的人口、50%的省份、76%的城市处于用水紧张或缺水状况， 全国32个重点城市的71个水源地，有30个达不到二类饮用水标准，60%的人正在使用不合格的水源。由于污染严重，安徽省蚌埠高的相当多的居民已长期靠购买纯净水作为生活饮用水；珠江不少河道发黑、发臭，迫使广州市花巨资到几十千米以外的西江和东江取水；上海市已将取水口从昔日的黄埔江延伸到了长江干流中心；云南著名的风景区——滇池，2000年的污水量2.4亿立方米，造成生态环境恶化，影响了昆明市饮用水的安全；沈阳市因地下水受到污染，在沿浑河的53眼水井中，73.6%达不到地下水水质饮用标准。 从上述情况来看，人类面临着严重的饮用水恶化的情况，这种情况在一定程度上影响了人类的发展。当然，改变这种情况要通过多种途径，法律是其中的一个重要方面。但通过法律如何改变这种状况，是一个值得探讨的问题。在一个法治社会里，为了保障人们的饮用水，有必要在法律上设立饮用水权，为当事人在法律上追求保护提供法律基础。 其次，对所有权的限制是饮用水权产生的一个重要基础。所有权是物权的核心内容。近代民法的三大原则中，有一项就是所有权绝对的原则。所谓的所有权绝对就是认为所有权是神圣不可侵犯的，并且所有权的行使不受任何的限制。但是由于所有权绝对的原则，产生了两种不良的后果，包括所有人不仅对于所有物得直接的任意地支配，即对于他人亦可发挥其威力。二是所有权既系绝对权利，不含任何义务，则所有权人行使权利固有自由，其不先例权利尤有自由。这样会导致社会物质的闲置等弊病。这样在19世纪所有权社会化思想逐渐取代个人的所有权思想而成为社会思潮之主流。所谓的所有权社会化思想，特别强调所有权行使的目的，不仅应为个人的利益，同时亦应为社会公共利益，进而主张所有权本身包含义务成份。 对所有权的限制，就产生了所谓的他物权，其中包括用益物权。用益物权是一种以物的使用收益为目的而设立的权利。 用益物权在当代的发展趋势主要包括以下几个方面，即用益物权逐渐成为物权法的中心，用益物权因社会经济的变迁而发生变动，用益物权的变动包括两种相反的趋向：一方面，新的用益物权种类不断出现，另一方面，固有的用益物权种类有所减少。用益物权的权能不断扩大。 在现阶段就水资源来说，出现水资源的所有权后，围绕水资源的所有权而出现水权，就是对水的一种用益物权。20世纪中期以来，随着社会的迅猛发展，水资源的多元价值日益彰显。人们认识到，水资源在具有无可比拟的经济价值的同时还具有巨大的生态环境价值，并且水资源的经济和生态环境功能相互依存、影响。只有在不破坏水生态系统的平衡的前提下进行开发，才能保证水资源能够源源不断地为人类永续利用。如果开发利用不合理，就会使自然状态下的水循环发生演变。在现代，水资源权属的模式由传统向现代发展的趋势，即水资源权属与土地结合的私有制转变为与土地分离的独立的公有制。 我国在修改水法后，也统一规定水资源所有权属于国家，采取了国际上通行的做法。这在一定程度上说明了我国水资源呈现出了紧张状态，同时也为水权的产生提供了可能。因为在所有权为国家所拥有的情况下，其他的主体不能取得所有权，那么其他主体对水资源的利用就只能从用益物权的角度分析。所有权为国家所有，从根本上说是并非是国家要从实质意义上成为所有权的主体，而是为了有利于水资源的统一管理，满足公共利益的需要。这在客观上要求对水进行利用。从而产生了水权，但是水权是一束权利，是水的用益物权的总称，其中就饮用水的重要性来看，它也必然包括在水权当中，而且应该是最重要的水权。 第三，保障人权是饮用水权产生的另一重要基础。人权是指由共同人性所决定的、所有人民拥有的享受自由、尊严之生活的权利。人权赋予所有人在道义上对个人的行为和社会制度的设计提出要求的权利，人权是普遍的，是不可剥夺、不可分割的。人权表达了我们最庄严的承诺：确保所有人民安全地享受构成有尊严的生活所必不可少的物质和自由 生存权和发展权是最基本的人权。饮用水对人的生命的延续和维持具有重要意义，水是人体维持生命不可缺少的物质。这对国家为保障人权提出了相应的要求，获得洁净和卫生的饮用水是人的基本权利，是身体健康的基础和保障。 正因为如此，饮用水在水资源所有权属于国家的情况下，国家为保障人权的需要，就必须保障自然人能够获得洁净和卫生的饮用水，从而对水资源的所有权做出限制，为自然人合法地利用水资源提供依据。 综上所述，饮用水权的产生与水资源的紧张状况，对水资源所有权的限制以及保护人权的需要密切相关。是水资源所有权的派生，饮用水权的出现对保护人们生活的质量有着十分重要的意义。 二、 饮用水权的性质和特征 饮用水权是水权的一种，具有水权的一般性质，即从本质上来说，它是一种用益物权，是水资源所有权人对水资源所有权所做的一种限制，是水资源非所有权人对水资源的利用，用以满足特定的需要，发挥水资源的价值，满足社会需要的一种用益物权。传统的用益物权主要围绕土地而设立，用益物权的客体主要是土地和土地上的定着物，水权的出现突破了传统用益物权的研究范畴，其客体为水这样一种动产。 饮用水权与其它的水权以及其它用益物权相比，有自己的一些显著特征，主要体现在以下几个方面。 第一，饮用水权的权利主体为自然人，这是由于饮用水权设立的目的本身就是为了满足自然人的生存需要，而其它民事主体无此需要。因此，这项权利只为自然人所拥有。 第二，饮用水权在整个水权体系中居于优先地位。用益物权和担保物权同属他物权，但是用益物权不像担保物权那样，具有优先性，如先设立并登记的抵押权优先于后设立的抵押权等等。但是作为用益物权的水权，其与传统的用益物权有所不同，即水权人基于地域的特点而取得优先性的水权，如长江流域的企业和单位由于地处长江流域，从而优先取得对长江水资源的水权。而作为水权一种的饮用水权，在整个水权体系中居于优先地位。这种优先性，主要是由于饮用水对人类的重要作用而产生的。这主要表现在其它水权人行使水权不得侵害饮用水权人的饮用水权，在其它水权与饮用水权发生冲突时，饮用水权得到法律的优先保护，此外，在饮用水水源区，只能存在饮用水的取水权，而不存在其它水权的取水权，并且在一定的地域范围内，其它水权人的水权受到限制。另外，基于地域的关系，某一地域的自然人对于该地域的饮用水水源有优先利用的权利。 第三，饮用水权没有的权利期限始于自然人的出生，而终于自然人的死亡。一般来说，其它用益物权包括其它水权都有时间上的限制，但是作为用益物权的饮用水权，不能在法律上规定一个特定的时间，否则的话，将会对饮用水权人构成不能饮用水的威胁。 第四，饮用水权具有不可转让性。作为一种用益物权，饮用水权是不能被转移的，这主要是如果一个自然人将饮用水权转让，其本身失去饮用水权的话，将不能维持其生命。但是饮用水权不能转让，并不代表饮用水不能转让，这是因为水资源的地域分布不均，一个地方的饮用水的水量丰富的话，可能超出该地域范围内自然人对于饮用水的需要。而别的地方由于饮用水水量的不足，而产生了对于饮用水引进的需要，从而这两个地方之间就有可能产生饮用水的交易。但是这种交易的本身并非是饮用水权，而是为了满足饮用水权的需要而作的交易，其交易的对象是饮用水的优先取水权。 三、 饮用水权人的权利与义务 饮用水权是水权的一种，关于水权的内容，现在还有不同的看法。一种观点认为，水权分为水资源水权和水利工程供水水权两种。前者为国家政治权力，后者是所有者的财产权力。水利工程供水水权包含水利工程所供之水的所有权、水利工程供水的分配权、水利工程供水的经营权、水利工程供水的使用权。水利工程所供之水的所有权属于供水的水利工程管理单位这一由于投资而形成的实体，属于供水工程的投资者。水利工程供水的分配权，从属于所有权，应属于供水工程的投资者。该投资者在兴办供水工程申请取水许可时就必须向代表国家的水行政主管部门申报取水使用方向和定期申报取水计划，因此国家对水资源配置的影子权力，同时也在制约着水利工程供水的分配权。该权一般是由供水工程所有者委托经营者具体掌握，往往通过供水的销售行为实现。水利工程供水的经营权，应同水利工程供水的所有权相分离，由水行政主管部门政府交给水利工程供水单位（事业或企业）。水利工程供水的使用权，属于具有交付水费能力的商品水的购买者---最终消费者。该权是指个人、企事业单位及国家（指财产权力）等购买者，因其生活、生产、环境、生态等需要，按水价向供水单位交付水费后所取得商品水的消费权。 而崔建远认为，水利工程供水权的概念似是而非，极易造成误会，最好弃之不用。 水权，就是用水人使用水并且获得利益的法律根据（或者说资格）。 还有的学者认为我国水权包括水资源所有权、使用权和地役权。 这些观点，从不同侧面反映了水权的内容，也反映了我国水权探索尚处于起步阶段。但水权应当以民法的观点来看待，通过民法的有关理论来构造水权的有关理论。在当前，一般认为水权是一种用益物权或如有的专家称之为准物权。水资源的所有权的出现，是由于水资源的稀缺程度日益增强，水的供给与水的需求之间的矛盾加剧而产生的。由此而派生出水权等一系列制度，水权的出现是对水资源所有权的一种制约，从而保障有关主体的用水权益的实现。 作为水权一种的饮用水权，其内容也应符合用益物权的内容要求。饮用水权人的权利和义务主要包括以下几个主要方面 首先饮用水权人的权利内容主要包括以下三个方面： 一、 一定水量的取水权。饮用水权人有权利取得一定量的饮用水，包括地表水和地下水。 这种取水的权利可以由饮用水权人转移给供水企业而由供水企业代为行使。这在集中式供水的方式中得到了体现。 二、要求保护饮用水源的权利。在采用集中式供水的城市和农村，对饮用水源的保护十分重要，它直接关系到饮用水权人能否得到干净纯洁的饮用水。当前，由于经济发展，各种用水之间的矛盾越来越有加剧的趋势，由于工业污染而威及人们生活用水的事例并不是鲜见。因此，为了保护饮用水权人的权利，有必要规定饮用水权人有要求保护饮用水源的权利 三、饮用一定量的水的权利。为何要认为饮用一定量的水为饮用水权的权利内容，这主要是因为饮用水的地域分布不均，在贫水地区的人，得不到足量的饮用水，而在水量丰富的地区，饮用水的水量就有可能超出人们的需要，这就为饮用水的地区调配产生了可能。 饮用水权人的义务主要包括以下两个方面： 一、节约用水的义务。在我国，水资源的绝对数量虽然大，但从人均水量等方面来看，我国水资源形势紧张，饮用水权人在利用水资源时，一定要注意节约，不能造成浪费。 二、交纳水资源费和其它有关费用的义务。作为用饮用水的主体，饮用水权人在饮用水的同时，因为其使用了国家的资源，并且供水企业对饮用水进行了加工，所以必须支付一定费用，主要包括水资源费和水费。水资源费是体现对自然资源实行有偿使用的行政性收费；水费则是经营单位的经营性收费。征收水资源费的主要宗旨是利用经济杠杆厉行节约用水，遏制用水浪费的现象，加强水资源的管理与保护。 作者简介：袁记平（1975—），男，汉族，湖南长沙人，河海大学环境与资源保护法学2001级研究生，研究方向：中国环境法