试述环境污染纠纷的行政处理 山东省环境保护局政策法规处 张金智 山 东 理 工 大 学 法 学 院 王德诗 [摘要]环境污染纠纷是指环境保护法律关系的主体因环境污染损害赔偿的责任和赔偿金额等问题的意见或者见解不一致而发生的争执。正确选择和确定纠纷处理的途径和方式，对于降低处理成本、提高维权效率有着非常重要的作用。本文结合作者多年来从事污染纠纷处理工作的实践，对《环境保护法》中确定的污染纠纷行政处理制度进行分析、研究，提出了行政机关处理污染纠纷的依据、程序、效力、作用，以及完善处理机制的途径。 关键词：环境污染 纠纷 行政处理 环境污染纠纷发生后，受害方的当事人往往要积极地寻求处理的途径和方式，以求得自己受到环境污染侵害的权益得到补偿。《环境保护法》第41条概括地规定了两种处理环境污染纠纷的途径：一是可以根据当事人的请求由有关的环境保护行政主管部门或者其他依照法律行使环境监督管理权的部门处理；二是向人民法院起诉。本文仅就前者陈述浅见： 一、环境污染纠纷行政处理的概念和特征 环境污染纠纷的行政处理是指环境保护行政主管部门或者其他依据法律行使环境监督管理权的部门，应纠纷当事人的请求，依法对环境污染纠纷进行处理的活动。环境污染纠纷的行政处理有如下特点： 1、行政处理程序应当事人的请求而启动 《环境保护法》第41条2款明确的规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”《水污染防治法》第55条第2款、《大气污染防治法》第22条第2款、《固体废物污染环境防治法》的71条第2款以及《环境噪声污染防治法》第61条第2款均做了类似的规定。从上述法律规定来看，环境污染纠纷的行政处理并非是一项必经程序，它是基于纠纷当事人的请求而来的。这是由环境污染纠纷的性质所决定的。环境污染纠纷是平等主体之间的人身权和财产权益纠纷在环境保护领域的一种表现形式，与其他民事权益纠纷一样具有主体平等性的特点。基于平等主体之间的人身权和财产权益发生的法律关系属于民法调整的范围。就民法调整社会关系的方式而言，除涉及国家利益和社会公共利益者外，应当贯彻“充分尊重当事人意思自治”的原则。作为民事法律规范的《环境保护法》第41条、《水污染防治法》第55条等，在立法技术上采用选言命题的表述方式，即“可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律行使环境监督管理权的部门处理……”在这里“可以”不是“应当”，也不是“必须”。把环境污染纠纷处理途径的选择权交给了当事人，充分体现了“当事人意思自治”的民事法律原则。换言之，在我国环境保护法中，环境污染纠纷的行政处理实行的是非强制性管辖，即只有在纠纷当事人请求的情况下，环境保护行政主管部门和其他负有环境监督管理职责的部门才能处理。然而，当事人一旦选择了行政处理的途径，有关环境保护行政管理机关就产生了相应的职责，并应当认真履行此项职责。这是国家机关负有保护人们生命和财产安全的法定职责决定的，否则就是行政不作为。 2、处理的机关必须拥有法定的环境监督管理职能 具有环境监督管理职能的部门根据《环境保护法》的规定除环境保护行政主管部门外，还应当包括海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、以及公安、交通、铁道、民航管理部门；也包括县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利等行政主管部门。这些行政部门依照法律规定对环境污染防治和资源保护负有监督管理职责，当然要根据《环境保护法》第41条之规定，结合环境污染纠纷的类型以及所涉及的环境要素的不同，对环境污染纠纷进行行政处理。 3、环境污染纠纷的行政处理不是诉讼处理的前置程序 由于法律将处理环境污染纠纷途径的选择权赋予了当事人，当事人完全可以依照自己的意思自由地选择。根据《环境保护法》第41条2款规定的精神，当事人可以选择行政处理，对行政处理决定不服可以向人民法院起诉，当事人也可以不经行政处理而直接向人民法院起诉。在环境污染纠纷处理的实践中，有个别地方基层法院对当事人的起诉以未经环保处理为由不予受理，也有些基层环境保护部门的执法人员对于当事人不经行政处理径行向人民法院起诉的做法抱有成见，干扰当事人行使法律赋予的诉权，甚至有的环境执法人员因当事人直接起诉后又基于举证的需要请求环境保护部门提供有关的证明时受到责难等等，都是有违法律规定精神的。 二、环境污染纠纷行政处理的方式 对于环境污染纠纷的行政处理方式，《环境保护法》没有作具体的规定。《大气污染防治法》第22条第2款、《固体废物污染环境防治法》第71条第2款规定了“调解处理”。在实践中通常有两种主要的观点和方式，即行政调解和行政处理决定。 （一）环境污染纠纷的行政调解 环境污染纠纷的行政调解是应当事人的请求获得纠纷处理权的行政机关在查明事实、分清是非的基础上，遵循自愿的原则进行调解，以化解纠纷的一种处理方式。以调解的方式处理纠纷有利于减少当事人的心理对抗，避免在处理过程中加剧双方（或多方）的隔阂和敌视，促进当事人和睦团结。环境污染纠纷的发生本身已经表明当事人之间就赔偿责任和赔偿金额等问题形成了对抗，这种对抗如果得不到正确得引导，即便是行政部门作出决定或者是司法机关作出判决后，往往也不能消弥当事人之间的隔阂。老百姓关于“打一场官司，记一世仇”的说法便是这种对抗未能消弥的反映。以调解手段解决纠纷则可以缓解或者消除这种对抗。因为调解是在当事人自愿达成协议的基础上进行的，调解过程贯串着当事人互谅互让，协商一致的内容，调解本身就是“化干戈为玉帛，泯冲突止纠纷”的过程。正是基于这诸多的优点，行政调解成为解决环境污染纠纷的主要手段并得到环境法的确认。因此环境保护行政主管部门和其他行使环境监督管理权的部门处理环境污染纠纷应着重进行调解并注意贯彻如下原则： 1、坚持双方当事人自愿原则。“当事人意思自治”是民法调整社会关系应遵循的基本原则，环境污染纠纷作为民事纠纷的一种，一旦发生，是否愿意调解解决以及是否接受调解的结果并达成调解协议等，都必须坚持双方当事人自愿的原则。如果一方同意调解另一方不同意或是在调解过程中一方接受了调解结果而另一方不同意接受，则不能强求调解或接受。 2、查明事实，分清是非。任何纠纷的发生都是由于是非问题，正是由于当事人对事件的发生、发展和演变过程中的是非问题意见不一致才发生了纠纷。当事人之所以请求有关国家机关处理纠纷，其主要目的就在于分清是非。分清是非就是以国家法律、法令和社会主义的道德标准，区分什么是正确的，什么是错误的。只有在事实清楚的基础上分清是非才能使纠纷获得解决。调解绝不是和稀泥。 3、调解协议的内容必须合法。调解协议内容合法是指双方当事人达成的协议，即确认的权利和义务关系要符合实体法。调解协议虽是在当事人互谅互让的基础上达成，但是这种互谅互让绝不是不讲原则的。任何一方当事人要维护自己的合法权益也必须尊重对方的合法权益，互相让步不是法律上的要求，只是在法律允许的范围内当事人对自己实体权利的处分，这种处分不仅取决于当事人的意志，还取决于是否符合国家的法律。如果对权利的处分只是满足当事人的某种需求而不符合国家的法律，那么调解协议的内容就不可能合法。只有合法的调解协议才能真正维护当事人的合法权益，维护社会主义法制。 （二）环境污染纠纷的行政处理决定 环境污染纠纷的行政处理决定是对环境污染损害赔偿的纠纷有管辖权的行政机关或部门，对当事人之间发生的纠纷，在经调解达不成一致意见的情况，根据已经查清的事实和有关法律规定居间作出评断的活动。环境污染纠纷通过认真细致的调解工作，当事人之间仍然没有达成一致意见，受理该纠纷的环境保护管理机关可以根据查清的事实，依据有关法律规定及时作出污染责任认定，避免久调不决，以提高处理效率，维护公正性。环境保护管理机关对环境污染纠纷居间作出的评断性决定，如果各方当事人没有不同意见，有义务的一方即可以按照该决定的要求履行自己的义务，权利方亦可接受其履行。如果一方或多方不服，该处理决定便失去效力，任何一方均可向人民法院提起诉讼，请求司法处理。 《环境保护法》第41条2款规定“当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉”。但是在起诉时应当列谁为被告？这涉及到诉讼的性质问题。对这个问题，有一种观点认为，这种诉讼属于行政诉讼的范畴，当然应列有关的环境保护管理机关为被告。其理由是根据环境保护法第42条2款的规定，当事人提起诉讼的前提是对有关环境保护管理机关的行政处理决定不服，而这种处理决定又是有关机关在双方当事人意见不一致的情况下单方面作出的，这种单方面的决定必然会侵害一方或双方当事人的合法权益。如果对纠纷的处理当事人的意见一致，当然不会引发诉讼。再者有关环境保护管理机关既然参与对环境污染纠纷的处理并单方面作出决定，就应当对自己的行为产生的后果负责，否则行政处理决定就失去了实际意义。这种观点虽值得商榷，但不敢苟同。我们认为，在现行环境立法与相关有权解释中没有明确规定诉讼性质问题的情况下，只能根据“行政处理决定”本身的特点和不服处理决定提起诉讼的目的来确定应以谁为被告。 其一，从环境污染纠纷行政处理决定本身的特点来看，它不具有具体行政行为的主要特点。因为它虽然是行政机关单方面作出的，但它对当事人却无强制性的约束力，也没有强制执行力。我国的环境保护法律、法规均未规定当事人不执行这种行政处理决定又不向人民法院起诉时，另一方当事人可以申请强制执行。也就是说这种处理决定对当事人的实体权利和义务并无实际影响，它仅是对当事人之间纠纷的一种居间评断。在这种情况下行政处理决定也就没有改变当事人之间的民事法律关系的性质，当事人一方或者双方对其不服当然应当以对方为被告提起民事诉讼。 其二，从当事人不服行政处理决定提起诉讼的目的来看，当事人起诉的最终目的当然是为了解决纠纷双方当事人之间的民事法律关系，而不是为了解决当事人与环境保护行政部门之间的行政法律关系，因为解决这种行政法律关系对民事法律关系的解决没有什么作用。提起民事诉讼，人民法院对当事人之间的权利义务作出裁判，环境污染纠纷也就解决了。如果提起行政诉讼人民法院尽管对当事人与环境保护行政部门之间的行政法律关系作出裁判，但原纠纷双方当事人之间的环境民事权益争议依然存在。如果对这种行政处理决定提起行政诉讼，法院不能判决撤销或部分撤销行政处理决定，也不能判决纠纷处理机关重新作出处理决定，因为这不符合当事人起诉的目的。如果法院判决撤销或者部分撤销行政处理决定，而自己又对环境民事争议进行审理和裁判，不仅有以司法权代替行政权之嫌，而且也正说明了诉讼的性质是民事诉讼而不是行政诉讼。其次，如果法院对行政处理决定判决维持，就意味着他对纠纷当事人之间的民事争议进行了审理，认为处理的机关对民事争议的行政处理是正确的，那这种诉讼实质上还是民事诉讼。 综上所述由于环境污染纠纷的民事争议性质决定了采取何种途径处理乃尊重当事人意思自治，环境保护管理机关对此类纠纷的处理不是必经程序，也不是最终程序。当事人有权选择纠纷的处理方式和处理途径。