环境行政诉讼若干法律问题研究 张书玉* 一、问题的提出 随着我国经济的快速发展，环境污染和破坏问题日益严峻，严重侵害了公民、法人或其他组织的环境权益。虽然，法律赋予公民、法人和其他组织要求政府行政保护和司法救济的权利，如宪法和环境保护法都规定公民有检举、控告的权利，也规定保护环境，防止环境污染和其他公害是政府的职责，并实行环保政府行政长官责任制，但是，在“经济优先”思想的指引下，政府行为往往忽视了公民、法人和其他组织的环境权益。而我国环境民事诉讼只是一种补救性措施，而且诉讼只针对“损害结果”，而不针对“违法行为”，因此无法实现对环境污染和破坏的预防作用，而只能是环境污染和破坏后的补救。但是，环境污染和破坏具有后果严重、后果呈现缓慢（潜伏期长）、不可逆转性等特点，往往事后补救很难保障受害人的合法权益。因此，我们必须在政府行政保护上下功夫，但政府往往因为某些原因怠于履行其职责。这时，环境行政诉讼就显得尤为重要了。 二、现存环境行政诉讼的困惑 环境行政诉讼是指法院解决环境行政争议的诉讼活动。它是环境诉讼的组成部分，也是行政诉讼的组成部分。我国《环境保护法》第40条规定：“当事人对行政处罚不服的，可以……，向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第二条也规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”从而，从法律上赋予公民、法人或其他组织提起环境行政诉讼的权利。但是，关于环境行政诉讼原告的范围、环境行政诉讼原告的诉讼资格、环境行政诉讼的受案范围等方面还存在很多问题。 1、环境行政诉讼原告的范围 我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织，……，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，我国环境行政诉讼的原告为公民、法人或其他组织。而且必须是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织。但是，环境资源（无主物如空气、阳光等除外）除了属于所有权的客体以外还具有公益性、整体性、流动性，有些（如环境净化力、承载力及空间等）还具有无形性的特点。所有权人对环境资源行使所有权或政府征用、收购的结果，往往带给广大公众，而不是或不完全是环境资源所有权人，巨大的损失和难以逆转的后果。如20世纪60年代日本的水俣病、骨痛病，英国伦敦的烟雾事件等。 一般地，环境资源的规划、利用，建设项目、使用许可合同等都必须经过环境影响评价，由环境资源主管部门审批同意，才是有效的。因而，政府环境资源主管部门对其批准事项负有防止环境污染和破坏的重大责任。 政府环境资源主管部门的批准所带来的是“可能的”环境污染和破坏，可能遭受“可能的”侵权行为侵害的公民、法人或其他组织，而不限于侵权行为作用的对象的所有权人，都应当作为环境行政诉讼的原告。 另外，关于集团诉讼中环境保护组织能否成为环境行政诉讼的原告问题，世界各国讨论较多。一般认为，某一政府环境批准行为或环境行政裁决行为构成对环保组织的某一成员的环境权益的损害，视为构成对整个环保组织所有成员环境权益的侵害。他们以环保组织的名义提起环境行政诉讼。这对保护弱者的环境权益是非常有利的。 此外，人类的后代也应当成为环境行政诉讼的原告。 因此，环境行政诉讼的原告应为当代人和后代人。当代人包括公民、法人、其他组织；后代人包括后代自然人及其集合。 2、环境行政诉讼原告的诉讼资格 环境行政诉讼原告应当包括当代人（公民、法人或其他组织）和后代人。但根据我国《环境保护法》第40条“当事人对行政处罚不服的，可以……，向人民法院起诉”，《行政诉讼法》第二条“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，法律只承认公民、法人或其他组织的诉讼资格，不承认后代人的诉讼资格。 但是，从诉讼资格取得的权利来源看，当代人和后代人都享有环境权 。全人类在过去、现在和将来共同拥有地球及太空环境，当代人和后代人对其赖以生存发展的环境资源有相同的选择机会和获利机会。地球环境和太空环境作为“人类共有物”、“人类共同继承财产”，当代人有权使用环境并从中受益，但也不允许当代人的消费给后代人造成高昂的代价。《关于各国探测及使用外层空间包括月球与其他天体之活动所应遵守原则之条约》申明：“确认为和平目的探测及使用外层空间之进展，关系全体人类之共同利益。”《人类环境宣言》认为：“地球上的各种自然资源……为了当代人类及子孙后代的利益而加以保护。” 因此，当代人的发展不能建立在剥夺和削弱后代人持续发展之上，要给子孙后代以公平、持续、共同生存发展的机会，否则，人类社会将无法得以永续发展。“环境主体的时间跨度是整个人类历史，还应包括后代的公民，只有这样，才符合环境立法所确定的‘可持续发展’这一终极目标。” 所以，我们的法律设定环境权不仅保证代内公平，还要保证代际公平。实体权利的实现必然要求程序权的享有。在印度、菲律宾等发展中国家，基于对后代人环境权利的代理而提起的诉讼就取得胜利。如菲律宾儿童案例中，最高法院就确认基于对后代环境权的保护而代表后代提起诉讼的45名儿童享有诉讼权。 3、环境行政诉讼受案范围过窄 我国《行政诉讼法》规定了八项，但结合《环境保护法》有关规定，我们认为环境行政诉讼受案范围只有以下几项： 1）公民、法人和其他组织对警告、罚款、责令停止生产或使用，重新安装使用、责令限期治理、责令停业、关闭等环境行政处罚行为不服的；2）排放污染物的企事业单位认为符合法定条件向环境保护行政主管部门申报登记，环境保护行政主管部门拒绝登记或不予答复的；3）公民、法人或其他组织对环境保护行政主管部门所采取的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；4）建设项目的主管部门认为建设项目的环境影响评价报告书符合法定条件报环境保护行政主管部门批准，环境保护行政部门无理由拒绝批准或逾期不予答复的；5）公民、法人或其他组织认为环境保护行政主管部门违法要求履行义务或侵犯其财产权的；6）法律、法规规定可以提起诉讼的其他环境行政行为。但是，由于环境行政主管部门的批准，政府环境资源规划、利用行为，建设项目等损害了当代人或后代人环境美感权或造成公害，影响人类的可持续发展等都应作为环境行政诉讼的受案范围。 三、环境行政诉讼的出路 1、把环境权上升为一项法律权利，并建立完备的环境权权利体系。 首先，应修改宪法，增设环境权，并对其含义进行界定。然后，要确定好环境权的主体范围，我们认为应包括现代人和后代人。最后，环境基本法及单行法在其基础上建构环境权权利体系，并为其创设司法保障程序。其权利内容分为实体环境权和程序环境权。实体环境权主要有：1）环境权主体在良好、适宜、健康的环境中生存、发展的权利。 2）环境权主体有环境参与的权利。3）环境权主体有对自己的环境资源的“股权”的处分权。4）环境信息权。5）国家环境管理权。6）环境结社权 等。程序环境权主要有：1）环境行政程序法上的权利。如环境监督、检举、控告权 以及要求听证、行政救济权等。2）环境司法程序法上的权利。这些权利主要包括环境起诉权、上诉权、申诉权、答辩、举证、出庭、反诉、要求回避、要求获得赔偿及恢复环境等权利。总括起来，即统称为环境诉讼权利。 2、建立后代人环境权利代理制度 从后代人环境权的可操作性方面考虑，负责任的社会和政府应该给他们设立权利代理制度，给他们确定权利代理人，不管代理人是政府机构、社会团体、抑或是个人或群体，以保证他们的环境权利得到合法保护。 当然，行政权力对于权利的保护和救济是最有效率的，但行政权力一旦不受制约，或行政机构怠于履行职责，很容易损害后代人的环境权利，而在诉讼程序上，除大部分刑事诉讼外，一般的诉讼实行“不告不理原则”，因此，设定单一的政府机构代理是不够的，还应赋予社会团体、个人或群体的代理权。在印度、菲律宾等发展中国家，基于对后代人环境权利的代理而提起的诉讼就取得胜利。 3、扩大环境行政诉讼的受案范围 从《行政诉讼法》和《环境保护法》的有关规定，环境行政诉讼的受案范围就那么六项，但随着环境权的法定化，环境权体系中的诸多权利必然要求相应的程序权利相配套，以保障实体权利的实现。如环境影响评价听证权、环境信息知悉权、环境结社权等实体权利就应属于法院受案范围。