环境纠纷行政性ADR机制的构建 杨 娟 (武汉大学环境法研究所,武汉,430072) 摘 要：随着越来越多的环境纠纷诉至法院，有限的司法资源已难以承受案件之重,法官环境专业知识的局限也使在诉讼之外寻求环境纠纷的解决方式成为必要。行政性ADR处理环境纠纷具有优于诉讼的特性，已成为当今各国解决环境纠纷的发展趋势。本文分析探讨了我国环境纠纷行政处理的现状及其局限性以及加强环境纠纷行政处理的必要性,并在借鉴国外成功经验的基础上，从行政性ADR方式的多样化、效力的确认、机构的设置以及加强相关立法等方面入手，对我国环境纠纷的行政性ADR机制的构建提出了建议。 关键词：环境纠纷,行政性ADR,纠纷解决,构建 ADR，即英文Alternative Dispute Resolution的缩写，根据其字面意义，可译为“替代性（代替性或选择性）纠纷解决方式”,亦可根据其实质意义，译为“诉讼外（非诉讼）纠纷解决方式”。这一概念发端于上世纪40年代的美国，是最近几十年来逐步发展起来的对各种通过诉讼外途径解决纠纷的方式的总称。 随着我国司法进程的加快和民众维权意识的提高，越来越多的环境纠纷被诉至法院，法院囿于法官数量的有限和专业知识的局限已难以应对环境纠纷这类“新型纠纷”,诉讼程序的严格和复杂往往使纠纷的解决成为“迟来的正义”。另外，由于其对程序正义的追求，“黑白分明”的判决也不利于当事人之间实体上的利益衡平。诉讼自身的弊端和不可克服的压力导致在诉讼之外寻求环境纠纷的解决方式成为必要。 一、建立环境纠纷行政性ADR机制的必要性 根据解决纠纷的主体不同，可以将ADR分为三类，即司法性ADR、行政性ADR和民间性ADR。行政性ADR是指由国家行政机关或准行政机关所设或附设的专门机构处理环境纠纷的方式，在纠纷解决的过程中，注重国家行政主管部门的行政权力和专家的作用，主要用于特定类型纠纷的解决。 从世界各国的实践来看，行政性ADR主要包括行政斡旋、行政调解、行政仲裁、行政裁决等方式。在环境纠纷的解决中，行政性ADR既可以提高效率和效益，又可以借助专家的专业知识得到比审判更为合理的解决结果。因而，行政性ADR已成为当今各国解决环境纠纷的发展趋势。详细说来，相对于诉讼途径和其它方式解决环境纠纷，行政性ADR具有以下几方面的优势： 1.行政性ADR的高效率与低成本 司法是一种高度程序化作业，当事人和国家必须为此支付昂贵的制度成本：高薪供养的法官、苛刻烦琐的仪式、一丝不苟的判决等。相对而言，行政官员的供养成本以及行政解决纠纷的制度成本都远远低于法院。 诉讼程序的严格和环境纠纷因果关系证明的困难，往往使环境诉讼旷日持久，当事人在诉诸法院等待判决的同时不得不忍受着侵权的继续。 行政性ADR无须严格的程序，在举证责任、适用规范和运作方式上具有很大的灵活性，可以解决因诉讼拖延致使受害赔偿缓不济急的难题。相对于诉讼的事后救济而言，行政性ADR可以借助行政机关的行政权尽早确定侵权事实、中止侵害、及时有效地保护受害人的合法权益，体现出事中救济与事后救济相结合的优越性。另外，高昂的诉讼费用也可能使普通受害者望法院之门而却步，转而寻求司法外的救济。正是诉讼成本的高昂和迟延才产生了行政解决纠纷的需要，现实中，大量环境纠纷以环保部门的调解或处理结案也证明了行政性ADR在我国环境纠纷处理中的适用性。 2.行政性ADR的专业性优势 司法资源的有限性使法院穷于应对日益增多的各种关系复杂的利益纷争，在处理环境纠纷这类专业技术要求高的案件中更显得捉襟见肘，法院审判员的专业知识是法律，对其他千差万别的专业技术知识不可能都熟悉和精通。而令法官无所适从的专业技术和行业法规对于每天与环境事务打交道的环保行政部门来说却如“家常便饭”，他们熟悉当地的环境状况，拥有先进的环保科技、专门的监测监理机构和丰富的环境信息资料，污染事故发生后，可以迅速派出专业技术人员查明污染原因、损害程度，在处理环境纠纷上得心应手，驾轻就熟。 另外，行政机关还可以通过对环境纠纷的个案解决，积累专业知识和管理经验，预防今后同类问题的发生。“以个别的纠纷处理为起点，通过自己的管理权限进一步发掘问题并谋求更具一般性的根本解决，正是行政性纠纷处理机关的最大优势。” 3.行政性ADR有利于维护社会秩序的和谐 相对于诉讼和审判，代替性纠纷解决方式的最重要的社会效果，就在于通过协商和妥协达到关系的维系，以及在纠纷解决过程中对道德等社会规范的确认作用。环境侵权具有地域性特征，一般发生在地理上邻近的当事人之间，许多资源权属纠纷、污染纠纷甚至就是相邻纠纷，对这类纠纷的解决，不能简单地以权威性的裁判来分清是非，而应从社会秩序的稳定出发，考虑到今后关系的维系，把促成当事人和解、消除对立、恢复感情作为纠纷解决的价值取向。 与审判程序相比较，行政性ADR的程序相对简便，行政调解使当事人之间的对立容易在和谐的、至少是非对抗性的气氛中化解。纠纷解决所适用的规范上，行政性ADR除依照法律规范和法律原则外，还可以以各种有关的社会规范作为依据和标准，如地方惯例、环境行业标准、公共道德标准、通行的公平原则等，适用规范的灵活性有利于达成符合实际的、能为双方所接受的协议。当事人在行政机关的主持下可以根据自身的利益和条件充分进行协商和交易，各作出一定让步、妥协，从而有可能使双方从针锋相对的冲突对抗走向合作共生的互利双赢。 4.行政性ADR与诉讼制度的互补与互助 引发社会矛盾和社会纠纷的因素是多方面的，解决这些矛盾和纠纷的手段和途径也应当是多方面和多渠道的，一个社会的纠纷解决机制，应该和必然是多元的和互补的。诉讼作为国家司法救济的手段，是权利和秩序实现的最具权威性的根本保障。除了解决纠纷这一基本功能以外，诉讼还承担着深刻的、不可替代的社会功能。诉讼制度的运作是国家司法权行使和实现的重要途径。从这个意义上说，诉讼制度当然在整个社会的纠纷解决系统中居于核心和毋庸置疑的主导地位。然而，如任何一种制度一样，诉讼亦不可避免地存在着其固有的弊端：如前所述，行政性ADR的出现能在效率、成本、发挥专家作用以及提供当事人众多参与机会方面弥补诉讼制度的不足，“在公害纠纷中，纠纷的行政处理程序具有与司法救济同等的重要性”； 同样也应看到，ADR程序简便，但程序正当是实体正当的保证，简便程序有可能损抑实体正义的刚性：行政机关在适用社会规范处理纠纷时具有相当大的裁量权，特别是环境纠纷的当事人经常一方是拥有强劲经济实力、作为地方税收主要来源泉的企业、工厂，另一方却是普通百姓，当事人地位的不平等以及出于案件之外的考虑，也会影响到纠纷解决的公正性。行政性ADR的弊端正是诉讼制度的优势所在，因此，行政性ADR机制与司法审判程序能够实现互补、互助，给当事人在纠纷的解决上提供更多的选择。 二、我国环境纠纷的行政处理制度 目前，我国对环境纠纷的行政处理没有专门立法，实践中的法律依据主要是《环境保护法》第41条第2款和《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》的相关规定，《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”这条规定说明我国环境纠纷的行政处理机关为环境保护行政主管部门及其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，但对行政处理方式的规定则很模糊。根据我国环境保护部门的工作实践，环境纠纷的行政性ADR主要有行政调解和行政裁决两种方式。 1.行政调解 环境污染纠纷的行政调解，是指环境污染处理机关依照有关法律法规规定的程序和方法，以第三人的身份，居间对当事人因环境污染所引起的赔偿责任和赔偿金额纠纷进行调解，并作出不具有法律效力的行政调解书的处理方式。 这一调解处理方式具有如下特点：首先，行政调解不同于由人民调解委员会进行的民间调解，它是环境行政机关贯彻实施环境法的一种行政行为，行政调解权来源于环保部门的法定行政权，而且调解必须依照环境法律规范及其他相关法律法规进行；其次，环境行政机关以第三人的身份居间进行调解，可以对纠纷的解决提出方案但不能强迫当事人接受，因此不同于由环境行政机关单方面意志决定的其它环境行政行为；再次，调解以当事人自愿为原则，是否选择行政调解由当事人自主决定，调解不是起诉的必经阶段，当事人也可以不经行政处理直接向法院起诉，而且调解协议的达成是当事人相互间妥协的结果，完全体现当事人双方的意志；最后，行政调解书不同于经法庭调解所达成的调解协议，不具有法定执行力，只能依靠当事人自觉履行，调解协议达成后当事人一方反悔的，另一方不可以申请强制执行。 行政调解是环保行政部门处理环境纠纷最常用的一种解决方式，据个别省市的调查统计，在环保部门受理的环境纠纷案件中，有80%以上可以通过调解解决。 2.行政裁决 行政裁决又称行政决定、行政责令，是指环境行政机关根据纠纷当事人的请求或依职权，依法对所受理的环境纠纷作出裁决、决定或责令纠纷当事人承担某种义务或从事（停止）某项活动。 实践中，环境行政机关在受理环境纠纷以后，往往都先行调解，调解不成的，便以行政处理决定书（裁定书）等形式作出裁决。行政裁决是在当事人难以达成合意的情况下由行政机关对环境纠纷作出的单方面处理决定，最能发挥环境行政机关管理环境事务的特长。事实证明，在调解失败时由行政机关运用公权力及时作出行政处理决定对于纠正不法侵权行为、稳定社会关系是必要的也是可行的。 然而，我国的有关法律并没有赋予行政裁决强制执行的效力，行政处理决定没有申请人民法院强制执行或依法实施行政强制执行的法律强制力。当事人可因调解不成或对处理决定不服向法院起诉，由于害怕因发动行政裁决权力处理环境纠纷而成为行政诉讼的被告，环境行政机关并没有放开手脚采用这种方式，在调解不成时往往怠于及时作出行政裁决，甚至直接告知当事人向法院起诉，这实际上是环保机关从本部门利益出发放弃对环境纠纷进行行政处理的法定职责，是一种行政不作为。值得注意的是，目前立法上已出现将行政裁决排斥在“行政处理”之外的倾向，如：1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》第71条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。”修改后的《环境噪声污染防治法》和《大气污染防治法》也作了类似的规定，即：把“处理”改为“调解处理”、把“对处理决定不服”改为“调解不成”。 三、构建我国环境纠纷行政性ADR机制的设想 近来我国环境纠纷的数量日趋增多，如前所述，若所有纠纷都事无巨细交由法院按严格的诉讼程序解决，国家及当事人皆无法承受程序的沉重代价。行政性ADR机制可以弥补司法的这些缺陷，有着广阔的发展空间。然而，严格说来，我国的行政性ADR作为一项制度尚未形成，对其进行理论上的探讨和实践中的摸索，对于构建多元化的纠纷解决机制是十分必要的。我们需要借鉴发达国家的经验，从以下几方面予以完善： 1.环境纠纷行政性ADR的方式应当多样化： 如前文所言，我国环境行政机关处理环境纠纷的方式主要是行政调解和行政裁决，而且近年来有“重调解、轻裁决”甚至回避行政裁决的趋势。行政调解虽然符合中华民族“和为贵”的传统心理，并且具有许多优点，但并非行政机关包治所有环境纠纷的“万能良药”。因此，在重视发挥行政调解和行政裁决作用的前提下，环境纠纷行政性ADR的方式还应该包含以下几种： （1）行政斡旋   行政斡旋是指环境行政机关为环境纠纷当事人的和解提供情况、意见促使他们自行和解，但不直接参加当事人之间的协商。这种处理方式一般适用于法律没有明确规定处理机关的环境纠纷，环境行政机关没有法定义务非要参与这类纠纷处理，但依一般性的法定职权和行政执法原理，环境行政机关也可以对解决此类纠纷出力。 行政斡旋主要用于简单的小额环境纠纷的解决，其主要特点是环境行政机关不介入当事人之间的谈判，而是为当事人交涉创造条件、提供服务，整理双方的主张和论点，促成协议的达成。目前，我国尚未将行政斡旋解决环境纠纷法定化，但国外已有相关的立法例。如：《日本公害对策基本法》第2条第1款规定“政府必须采取必要的措施，确立发生公害纠纷时的斡旋、调解等的纠纷处理制度”。 （2）行政仲裁 行政仲裁指双方当事人预先约定或事后达成协议，由行政仲裁机构依法以第三人的身份对特定类型的争议按照仲裁程序作出裁断的行为。在纠纷解决的方式上，一方面，仲裁裁决具有法律所赋予的权威性和终局性；另一方面，在程序上具有非诉讼程序所应有的便利、灵活、不公开等优势。 我国对于环境纠纷的仲裁既无专门的环境仲裁机构也无相关的环境仲裁法规。《仲裁法》第2条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”，至于环境纠纷是否属于财产权益纠纷，还存在很大争议，而且实践中，尚无一例普通环境纠纷是通过行政仲裁来解决的。有明确规定的环境仲裁只适用于海洋环境污染纠纷，在发生了海洋环境污染损害纠纷后，当事人可以请求海事仲裁委员会仲裁。笔者认为，应该明确《仲裁法》中关于仲裁受案范围的规定，修改相关的环境法律法规，赋予环境行政机关以行政仲裁权，在环境行政机关内部设置相应的行政仲裁机构。 （3）行政指导 行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或不作为以实现行政管理目的的一种非职权行为。行政指导既是现代行政法中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失灵双重缺陷的一种补救办法。 美国第一例采用行政性ADR方式处理的环境案件是杜邦公司的环境污染案，杜邦公司在弗吉尼亚州造成了污染，州环保局拟对其处以800万美元的罚款，杜邦公司由律师出面与州环保局进行交涉，提出由公司出资罚款额的双倍设立污染补偿基金，条件是为顾及杜邦的环保形象，州环保局不再出具罚款单。弗吉尼亚州环保局答应了这一请求。此后，更有许多公司、企业以建立公园、进行小区绿化等方式补偿对附近居民造成的污染损失。 行政指导的优点不仅在于于环境侵权发生以后给当事人提供多种途径的救济，更重要的是，环境行政机关能够基于专业知识和经验运用非强制性手段引导人们自愿采取一定的作为或不作为以减少环境侵害的发生，做到“防患于未然”。“国民就公害的解决更多的期待于行政的……是期待它能在纠纷形成以前的阶段上结束公害问题，……最关键的是在简化纠纷处理程序的同时，密切纠纷处理与公害行政的联系，在行政内部形成一种能够将在纠纷处理时得到的有关公害的情报及时运用到为防止公害所进行的行政指导和限制权的发动，以及实施公害防止事业上去的体制。” 行政指导处理环境纠纷在日本应用较广，在我国直到90年代才有学者将其作为环境法律调整机制之一而提出。 2.环境纠纷行政性ADR的效力应予确认 以行政性ADR的方式解决环境纠纷在我国并未得到应有的重视，很大原因上与行政处理环境纠纷的法律效力不明确有关。很多人认为行政处理环境纠纷对当事人的利益没有任何影响，行政机关的处理决定没有任何法律效力，如陈汉光教授认为，环境保护监督管理部门应当事人的请求,就公害民事纠纷主持达成的协议或作出的处理决定“不具有法律强制力，如若当事人（无论是致害方，或者是受害方）认为该处理决定对自己不利、不符合自己的意愿完全可以不执行处理决定”、“这种处理决定无约束性和执行力”。 针对以上“无效论”，蔡守秋教授进行了深入探讨，认为“没有申请人民法院强制执行或依法实施行政强制执行的法律强制力”并不等于“没有任何法律效力、约束力、执行力”，行政调解书具有近似于合同或契约的法律效力，当事人一方无故不履行调解协议或在调解协议生效后反悔，另一方有权提起民事诉讼，要求人民法院强制对方履行调解协议；行政裁决的特点是在当事人不同意的情况下行政机关作出的单方面决定，作为行政行为的一种，行政裁决一经作出即具有确定力、拘束力和执行力，必然对当事人的实际利益产生影响，必然对当事人具有某种约束力或行政法律效力。 笔者赞同以上观点。从国外来看，有些国家通过立法允许将行政调解的结果以行政处理决定的方式公布，并赋予其于对方当事人不履行时可申请人民法院强制执行的效力。如美国《行政纠纷处理法》（1990年）即明确规定调解具有法律效力；台湾地区的《公害纠纷处理法》规定：对环境行政裁决，由法院核定后，取得与民事判决同等的效力。 仲裁程序的启动以当事人间有效的仲裁协议为前提，根据《仲裁法》的规定，我国实行或裁或审和一裁终局的制度。环境纠纷的仲裁也应该符合仲裁的一般原则，即在纠纷发生以后，当事人可以选择仲裁或诉讼，但一经仲裁就不得再向法院起诉，法院也不得受理订立了仲裁协议的环境纠纷。仲裁做出以后，当事人在法定期间内不起诉的，说明当事人已服从，即不得再起诉。一方不履行的，对方有权申请法院强制执行。 3.实行有条件的行政性ADR先行 根据《环境保护法》第41条第2款的规定，行政处理是解决环境纠纷的可供当事人选择的程序，而非法定必经程序，当事人可以不经环境行政机关直接向法院起诉。对于某些纠纷，可以比照台湾地区的作法，实行行政性ADR先行制度。我国台湾1981年修订的《乡镇调解条例》规定，对于某些类型的纠纷采取强制调解原则，由乡镇市解决委员会先行调解，调解不成者，可向法院起诉。笔者认为，根据我国国情，可以尝试对以下几种纠纷采取行政先行调处制度：（1）相邻关系的环境纠纷；（2）小额标的的环境侵权纠纷；（3）土地承包纠纷；（4）山林纠纷，法律规定必须先经行政调处，否则法院不予受理，对于调解不成的，可以诉至法院，从而维护法院的最终裁判权，保障司法的统一。 有条件地实行行政性ADR先行，可以减轻法院的案件负担，环境行政部门作为纠纷解决的主体，又可以在专业技术方面提供保障，使纠纷得以高效及时地解决。设立此种制度要注意对实行行政性ADR先行的“条件”予以严格规定，注意防止对当事人诉权的限制甚至剥夺。 4．设立专门的环境纠纷处理机构 我国环境行政主管部门（包括各级自然资源主管部门、环境监督管理部门）均没有设置相对独立的专门的纠纷解决机构和人员编制，通常由一般行政机关及其工作人员来充当纠纷的解决者，处理环境纠纷只是环境部门主要工作的一个附带方面，这使得行政性ADR的合法性、准确性和效率难以保证。 笔者认为可以通过两种途径解决这一问题。第一种方式：在县级以上人民政府环保部门内部设立环境纠纷的专门处理机构，该机构除取代以前环保部门的信访工作以外，还应该负责环境纠纷的调查、斡旋、调解、责任认定和赔偿数额的确定，并在调解失败后及时作出处理决定。另外，该机构也应该成为环境纠纷的法定仲裁机构，在机构下设环境仲裁庭，在当事人之间订有仲裁协议的情况下对环境纠纷进行仲裁，仲裁裁决应当是终局性的。另一种方式，是仿效国外的作法，于环保部门之外建立一套相对独立的环境纠纷行政处理机构。如日本的《公害纠纷处理法》（1970年制订，1996年修订）规定：国家设立公害等调整委员会，都道府县设立公害审查会（或设立公害审查员），对涉及公害对策基本法第2条规定的公害引起的纠纷进行斡旋、调解、仲裁及裁定。 公害等调整委员会在性质上是一个具有总理府外设机构地位的独立的行政委员会，有利于保障其行使职权的独立性和中立性。我国的环境纠纷行政处理机构可分国家、省（直辖市、自治区）、地（市、自治州）三级，按照地域管辖原则和级别管辖原则受理环境纠纷。 5．不追究环境行政机关的行政责任 环境行政机关回避使用行政裁决方式处理环境纠纷的一个主要原因在于避免成为行政诉讼的被告。1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出答复，认为：“当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院起诉的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判”，但是对于因不服环保部门做出的裁决（裁定、处理决定）而起诉的性质问题，却没有做出规定。该答复发布以后，为了免被诉诸法院的风险，行政机关对于裁决民事纠纷持消极态度，有资料表明：西安市政府部门受理的土地权属纠纷案，1994年比1993年下降17%，1995年比1994年下降17%，而1996年则比1995年下降多达56%。 笔者认为，既然法律准允当事人不服“行政处理”可以另行起诉，则不存在行政机关强制当事人接受其裁决的问题，诉讼仍应在当事人之间围绕原环境争议进行，诉讼的性质是民事诉讼，但如果当事人认为行政机关在纠纷处理过程中存在严重违背程序规则或故意枉法裁判等行为，则可以提起行政复议或行政诉讼。为了保证行政机关的自由裁决，不至于在处理环境纠纷时畏首畏尾，担心出现差错或一方不满会使自己承担不利后果，最根本的前提条件就是使行政机关免受追诉。 6．加强环境纠纷行政性ADR机制的专门立法 关于我国环境纠纷的行政性处理方面有据可查的只有《环境保护法》第41条和各环境单行法的零星规定，立法的不健全使得行政处理环境纠纷时无法可依。为保证有效、公正、及时地处理环境纠纷，并将其纳入法治的轨道，有必要加强这方面的立法，建议参考国外立法例（如：日本《公害纠纷处理法》、韩国《环境污染受害纠纷处理法》、台湾《公害纠纷处理法》），加紧制订我国的《环境纠纷行政处理法》，该法应对以下问题做出明确规定：环境纠纷行政处理的独立的专门机构设置；纠纷处理的方式应至少包含行政斡旋、行政调解、行政仲裁、行政裁决四种；各种纠纷处理方式的程序、效力；纠纷处理机关的取证规则、停止污染侵害的措施、赔偿损失的原则和范围以及具体的计算方法；环境纠纷行政处理与诉讼制度的衔接等等。 On How to Build an Administrative ADR Mechanism for Settling Environmental Disputes Yang Juan (Institute of Environmental Law, Wuhan University, Wuhan, 430072) Abstract: With more and more environmental disputes being brought into the courts, the limited judicial resources have hardly burdened the lawsuits. Confined to environmental expertise, the judges find it necessary to address environmental disputes out of litigation. The administrative ADR (Alternative Dispute Resolution) is characteristic of being better than litigation in terms of disposing environmental disputes. This article analyses and studies the present status & limitation of administrative disposition of environmental disputes, as well as the necessity of strengthening administrative disposition of environmental disputes. Thereafter, with reference to foreign successful experience, it comes out some points on how to build an administrative ADR mechanism for settling environmental disputes in our country. Key words: environmental disputes, administrative ADR, disposition of disputes, construction