论面向新世纪我国海洋法制建设的完善 姚慧娥 关键词：海洋法 环境侵权 诉讼主体，法律完善 摘要：我国作为海洋大国在随着社会经济发展的过程中，相关的海洋法律问题越来越多，本文通过全面地论述和介绍我国海洋环境保护法制的基本理论和实践并作出分析和评价，指出存在的局限和不足，从而提出完善我国海洋法制的具体建议，并对完善海洋法制建设的重要意义作了深入地阐述。 我国位于亚洲大陆东部，太平洋西岸，大陆海岸线长达1.84万公里，加上岛屿共3.2万公里，拥有渤海、黄海、东海和南海四大海域。我国海区有500M2以上的岛屿6536个，拥有12海里领海权的海域面积37万平方公里，管辖的200海里领海、毗连区、专属经济区和部分国际海底区域面积近300万平方公里，相当于我国陆地面积的1/3，若按管辖海域面积排列，我国在世界海洋大国中名列第5位①。这一片蓝色的国土，为国家、人民的生产、生活提供了宝贵的生存空间，也为我国社会经济的持续发展提供了丰富的自然资源。 早在1974年国务院就批准发布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》，随着1978年我国第一次把“国家保护环境和自然资源、防治污染和其它公害”纳入宪法，我国海洋环境立法和其他环境立法一样走上“快车道”。在我国环境保护的基本法《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）对海洋环境保护作了原则规定之后，1982年全国人大常委会通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》），1999年又进行了修订。为了实施该法的规定，国务院又相继发布了《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护条例》、《中华人民共和国海洋倾废管理条例》、《防止拆船污染海洋环境管理条例》、《中华人民共和国防治陆源污染损害海洋环境管理条例》、《中华人民共和国防治海岸工程项目污染损害海洋环境管理条例》，另外国家环境保护总局、国家海洋局、交通部、沿海省、市等部门还制定了相应的条例、规章、地方法规，这些法律、法规及规章的颁布使我国关于海洋环境保护的法律体系初步形成。 在海洋开发、利用管理方面，我国政府自80年代以来已陆续颁布了海洋法律、法规近25项，其中包括《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》《海洋自然保护区管理办法》等。1996年加入了《联合国海洋法公约》，这标志着我国从此进入了依法用海的时代。我国颁布的这些海洋法律、法规不仅成为了我国贯彻“依法治国”基本方略的组成部分，而且也成为了我国海洋法制建设的重要基础。 但是，与此同时，随着社会的不断发展，人类越来越重视对海洋的开发利用，1993年第48届联大通过决定敦促各国要保护海洋资源，加快海洋立法的进程。我国于1994年根据联合国《21世纪议程》和本国的国情制定颁布了《中国21世纪议程》，《议程》中提出了我国可持续发展的战略、对策及行动方案，在这其中有关海洋可持续发展的战略成为了重要的组成部分 。而我国目前制定的上述单项海洋法律、法规，在指导思想上并没有把可持续发展以及资源立法作为重要的立法目的，对可持续发展和资源立法缺乏具体明确的规定，致使这些法律、法规难以适应保护海洋国土资源，实现经济可持续性发展的需要。因此在这种形势下，有必要检视我国的海洋立法，尽快制定、颁布、修改相关的法律，依据《联合国海洋法公约》的规定，健全、完善我国海洋立法。笔者想仅就本文对我国新时期海洋立法的发展与完善提出一些自己的观点及看法，既是求教于各位专家，希望有裨益于中国海洋事业的发展。 一、 我国海洋管理的现状 （一）海洋权益的维护 正如上文所述，我国有着广阔的海洋国土，管辖着近300万平方公里的海域。但是，我国海洋权益也面临着严峻的形势。目前，在属于我国管辖的近300万平方公里的海域中，有150万~190万平方公里与邻国存在着争议 。我国的边缘海区中，除渤海为中国内海，不存在与邻国争议外，黄海、东海和南海都存在着划界问题。 在黄海海域，我国面临着与朝鲜、韩国的划界问题。早在1977年朝鲜便在其公布的《关于建立朝鲜民主主义人民共和国经济水域政令》中将属于中国的海域擅自视为“经济水域”而加以军事控制，严重侵犯了我国在北黄海的权益。韩国也于1970年发布了《海底矿物资源开采法》，对我国一侧海域采用非国际惯例的“中间线”原则，多划去了我国相当数量的海域面积。自1993年以来，中韩关于划分海上边界的谈判已经进行了五次，但仍无法就临时海上边界达成协议 。 东海海域，我国与日本之间存在着钓鱼岛主权争议问题，日本方面曾经数次擅自登上钓鱼岛，在上面既建灯塔，又插国旗，企图将自古以来就属于中国领土的钓鱼岛强行占为己有，进而达到鲸吞我钓鱼岛附近海域，霸占其资源的目的。同时，我国在东海海域还存在着与菲律宾关于黄岩岛海域的划界问题。 我国与邻国争议最多的当属南海海域。自从1975年南海海域被发现蕴藏着丰富的石油资源以后，这片海域就成为了附近邻国争夺的目标。南海诸岛已经面临着领土被周边国家非法侵占，资源被掠夺的严重局面，一些国家还妄图联手使南沙问题国际化。 （二）海洋资源的开发、管理 我国作为一个海洋大国，拥有着非常丰富的海洋资源。我国的东海及南海海域便是与波斯湾、墨西哥湾齐名的世界四大海底储油区之一。据不完全统计，我国近海石油、天然气资源量为14万亿吨，石油地质储量15亿吨，天然气地质储量3200亿立方米，这使我国成为了东南亚重要的海洋石油国。同时，我国海洋还拥有丰富的矿产资源、生物资源以及旅游资源，这些宝贵的海洋资源已经成为了我国经济高速增长的重要基础。正因为如此，我国设立了相关部门对海洋资源的开发、利用进行管理和规范。 然而，我国目前的海洋开发管理机构基本上属于条块分割，单项管理，国土资源部、农业部、交通部以及石化总公司根据行业职能和系统利益各自对本行业进行垂直领导。这种体制的特点是管理部门分散，形成了多头管理的局面，难以形成综合有效的管理能力；加之部门之间、地区之间的权益纠争、力量不集中，造成管理的困难，达不到理想的管理效果。这种局面若不加以改变，势必将会影响我国海洋经济的发展。 （三） 海洋环境的保护 辽阔的海洋是全人类的共同财富，特别是海洋资源的开发有着诱人的美好前景，但随着我国东部沿海地区经济的迅速发展和城市化进程的加快，沿海的河口、海湾和大中城市毗邻的海域每年接纳的污染物逐年增强，使得我国海洋污染物日趋严重，环境灾害频发。 海洋环境的严重污染，已造成了某些局部海域生态环境恶化，海洋生物资源的衰退。海洋生物群落中一些对污染物敏感的种类减少，甚至消失；鱼类的产卵汛期减短，产卵个体减少；海洋生物体体内污染残留量增高。近海海域受到的影响则更大，沉痛的事实就摆在我们面前：我国的渤海海湾原本是鱼虾洄游和索铒的场所，生物资源十分丰富，但现在因受到路源污染的影响，海水氧化现象严重，赤潮时有发生，严重影响海洋生物的正常繁殖和生长。例如，1990年天津市海产品产量为3.79万吨，到1996年便銳减到2万吨左右，而且品种大幅度减少 。可以说，渤海海湾的污染直接威胁到了环渤海经济带的经济腾飞。 二、 完善我国现行海洋法制的对策 1．健全和完善海洋法律体系 我国目前虽然已颁布了近25项涉海法律、法规，但这些立法都仅仅是单项立法，还远远不能适应我国海洋经济发展的需要。因而，健全我国海洋法体系是当务之急。一般来说，一国海洋法体系大致应包括四个层次：第一层是关于一国海洋主权的基本法律，如领海和毗连区法、专属经济区法；第二层次是关于海洋的利用开发、环境保护的单项法律，如海洋环境保护法、渔业法等；第三层次是有关的行政法规、部门规章等；第四层次则是各地结合本地情况因地制宜的制定的地方性法规及规定。结合我国具体国情，我国海洋法律体系在以下几方面尚需要加以完善： 首先，要在我国现有的单项涉海法律、法规的基础上，不断完善和充实这一法律体系，尽快制定一部海洋管理的根本大法，理顺海洋各行业主管部门与国家海洋管理部门之间的关系，协调相关法律、法规之间的关系。依据海洋根本法确立主管部门的地位和权威，协调平衡各涉海产业部门的利益，并与国际海洋管理工作接轨。 其次，要根据《联合国海洋法公约》的规定，健全、完善我国《专属经济区法和大陆架法》《毗连区法》等法律以及相关配套政策和措施。主要是①通过健全、完善有关大陆架方面的法律、法规，为我国与邻国之间的海域划界提供必要的依据。②通过健全、完善有关专属经济区的法规来保护我国在200海里专属经济区内的权益。这样不但能使我国政府在解决海域争议的过程中真正做到有理有据，切实维护国家海洋权益和实施海上防卫，而且还为依法划定我国专属经济区和维护我国大陆架固有权利提供了有利的支持，加速了海洋资源的开发利用活动，推动了我国海洋战略的进一步实施。 再次，要建立海域使用法制度，来保证海域的科学合理开发和可持续利用。主要内容有：①通过建立“海洋功能控制制度”来控制和引导海域的使用方向，合理配置各海域生产力布局，科学规定并组织形成具体海域的生产结构，以促进海域利用效益的提高。②通过建立“海域使用审批制度”和“海域使用可行性论证制度”来对使用海域的行为进行论证和审批，并予以监督，从而达到从根本上解决海域使用“无度无序”的目的。③通过建立“海域有偿使用制度”，来解决单位和个人有偿使用海域过程中出现的各种问题，维护海域使用者的合法权益不受侵犯。通过健全“监督检查和法律责任”制度来加强对海域使用违法行为的处罚力度，强化保护海域的法律措施，保障调整海域使用关系的各项规定得以贯彻实施。 最后，要切实有效的制定、完善海洋环境保护方面的法律。主要有①要合理划分中央和地方各级政府之间海洋环保的职责范围，统一领导、分级负责，形成一个严密的海洋环境保护网络。②要合理划分海域功能，确定不同功能区域的环境质量标准和控制目标，实现海洋的科学管理。③要实行入海污染物总量控制制度，建立总量控制体系，使排放活动始终处于海洋环境能够承受的范围之内。④要增加行政强制措施和处罚手段，对破坏海洋环保的行为加大打击力度，强化对污染行为的民事赔偿责任的规定。 2． 把可持续发展原则作为指思想写入我国海洋法立法之中 现行《宪法》虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染以及国家保护自然资源的原则，但不足的是没有明确的将可持续发展原则作为环境与资源保护的指导思想。我国有关涉海法律、法规中，同样存在这个问题。然而我国制定的环境与发展应采取的10大对策和《白皮书》以及《纲要》都把实施可持续发展战略作为现代化建设的重要组成部分 ，这就说明了我国海洋法与资源的政策之间存在着脱节的现象。 为了更好的实施可持续发展战略，我国现在的涉海法律、法规必须进行修改和完善，应该把可持续发展原则作为指导思想写入其中，将其贯彻到修改完善有关法律、法规过程的始终，以适应可持续发展战略的需要。这样就可以保障对海洋环境和海洋资源的永续利用，使环境既满足当代人的需要，又不损害后人的生存与发展；既获取眼前利益，又兼顾长远利益，使海洋环境的发展与提高人类物质生活水平的需要协调发展，为把我国建设成一个海洋强国而打下坚实的基础。 3． 依法建立集中统一的海洋综合管理体制 长期以来，我国海洋资源的开发利用和环境保护基本上实行以行业和部门为主的管理，但这种体制难以达到理想的管理效果。为适应《海洋法公约》生效这一新的形势，为切实维护海洋权益，提高海洋经济效益，对付来自国际和国内的各种挑战，必须改革现行海洋管理体制，强化国家对海洋工作的管理职能，设立一个较高层次的、能够向中央直接负责的、集中统一的、独立的海洋管理部门，以协调国家各部门、各地区的海洋经济活动；沿海各省也应建立相应的海洋管理机构，通过目标责任制，将职责分解落实到各有关职能部门，做到责任到位，防止互相推卸责任的情况发生。在管理过程中，要依据《海洋法公约》加强对海洋产业、海洋科技等方面的协调、监督、服务，做到赏罚分明，对各部门产生激励作用，真正做到以健全的海洋法律体系为基础，促进我国涉海管理部门管理海洋能力的进一步提高。 4、完善海洋环境管理的经济手段 通常人们往往把环境使用权理解为清洁水权、清洁空气权等享受良好环境方面的权利，排污是对环境权的侵害。然而，从另一方面我们也应看到，由大气、水、海洋、土地、森林、草原等要素和地球上一切生态系统的生物圈共同组成的庞大、复杂的环境，具有转化、分解、净化一定种类和一定数量污染物的作用，对污染物有一定的承载能力，而人类的经济活动不可能一点也不产生污染物质，这就产生了对环境的使用也包括对环境自净能力的使用。就海洋来说，对污染物的扩散、净化能力即海洋环境容量也是资源，已逐步形成共识。对海洋环境容量的利用采取总量控制，由行政主管部门作为该项资源的拥有者及社会的代表，把排放一定的污染物到海洋的权利，有偿出让颁发排污许可证，给出价最高的竞买者并可以进行交易，这种运用经济手段控制排污总量，防止污染的做法已成为发达国家普遍适用的制度，有助于形成污染水平低、生产效率高的合理经济格局，避免了征收排污费制度中的缺陷。我国的《海环法》也规定了国家建立并实施排污总量控制制度，有的地区也已经开始试点有偿出让排污权的制度，并呼吁法律确认承载净化污染物的海洋环境容量资源作为商品，进行有偿分配，并对排污权的取得、交易给予法律保护。 5、强化司法救济途径 传统的诉讼权理论随着人类社会复杂程度的不断发展已经日益显出缺陷与不足，在环境资源保护方面，这一问题尤为突出。海洋环境关系到人类共同的利益，却因为诉讼主体资格与利害关系在诉权理论与实践上的连接缺失，使海洋环境污染得不到及时有效的司法救济。相比于环境保护发达国家的做法，笔者认为有必要从法律环境和制度上创造有利条件，强化司法救济在海洋环境纠纷中的作用。 （1）放宽海洋环境侵权案件诉讼费预收的规定。为防止任意诉讼或无理滥诉设置诉讼费预收制度，这是各国的通例。海洋环境侵权案件中的污染损害赔偿案件的原告是污染事故的受害人，有的经济能力已濒于崩溃状况。公民、法人、其他组织所主张的环境权益所体现的利益具有多重性，它统一于保护人类社会共享的海洋资源利益这个大前提，所以，应根据原告请求事项所涉及的环境权中权益的性质，是否请求经济赔偿，请求赔偿数额大小的不同，请求证据证明程度的不同，及其经济支付能力状况的不同，可以酌情缓交、免交部分甚至全部诉讼费。 （2）放宽对原告起诉证据的证明标准。一般的海洋环境侵害案件的原告应具备证明加害人即被告直接或间接地把有关物质或能量引入海洋，证明加害人的上述行为给自己或公众造成相关损害或必将造成相关损害的证据。由于海洋环境侵害案件具有复杂性、潜伏性、持续性、广泛性等特征，原告一般系缺乏相关专业技术知识的低诉讼能力主体，所以审查立案时应特别注意耐心进行举证提示指导，注意把握起诉标准与胜诉标准的不同，注意因果关系反证制度及因果关系推定原则对起诉权审查的影响等。不能审查过严，影响海洋环境权的司法保护；也不能过宽，造成滥用海洋环境诉权，使无辜的公民、法人、其他组织拖入诉讼，损害其权益。笔者认为，对起诉标准应这样把握，即在经对立案证据的初步判断后，如果能够基本得出被告发生侵害海洋环境事实的可能性大于其未发生侵害的可能性的结论，就可以给予立案。 （3）对“利害关系”扩大解释，放宽起诉资格。 我国《民事诉讼法》第108条在规定起诉资格时，强调“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定。这一限制条件，非常不利于环境诉讼。因为公民、法人和其他组织对大气、公共水域、海洋、风景名胜等环境因素都没有所有权和排他的使用权，同时为了保护这些环境利益而提起诉讼也不可能完全是为了自己的利益，而只能或主要地是为了社会和公众的利益，那么，依照现行法律规定，也就不具有起诉资格，这样，无疑就限制了公众参与环境保护的权利。 在现代社会，法的功能扩大已经是一个普遍趋势，不依附于实体法的纯粹意义的程序当事人的概念也正在被一些学者提出。在实践中法律也承认实体当事人并非民事诉权的唯一主体，在特殊情况下诉讼权利可以由其他当事人享有。例如在名誉权的侵害案件，最高人民法院通过判例和司法解释实际上认可了特定案件中诉权可以由其他主体享有的事实。 因此，笔者认为有必要通过三个层面来完善现有的海洋环境诉讼主体资格缺失的问题。首先，法律明确承认与污染损害事实有直接利害关系的公民、法人和其他组织作为提起污染损害赔偿的诉讼主体。。他们在海洋环境侵权中利益受到直接的损害，应当成为传统意义的当事人直接启动诉讼程序。其次，具有管理权的海洋环境行政管理部门除了可以给与责任人以相应的行政处罚外，还可以基于社会公共利益对责任人提起民事诉讼，进一步加大责任人的法律责任，完善海洋环境侵权的法律救济。实际上我国《海洋环境保护法》第90条第2款已经原则上明确规定了行使海洋环境管理权的部门可以代表国家作为诉讼主体，但是在实践中由于缺乏详细的操作规定，此项权利流于形式。最后，作为我国法律监督机关，检察机关应当享有相应的诉讼主体资格。在没有相应的民事诉讼主体，。特别是在海洋行政管理机关疏于管理或者管理不力的情况下，检察机关应当基于维护国家和社会公共利益的立场，向海洋环境侵权者追究民事责任。 6、加强执法队伍的建设 为了保证涉海法律切实得到遵循，维护涉海法律、法规的严肃性，国家还应加强海上执法队伍的建设，来保护国家海洋权益，促进海洋经济的可持续发展，合理开发利用和保护海洋资源和生态环境。这主要是由于我国海洋立法滞后以及海洋法律体系存在缺陷而造成的。目前承担海上执法任务的有海军的军舰、海洋局的海监船、交通部的港监船、农业的渔政船、海关的缉私检查船以及公安部的海巡大队等等⑧，呈现出“五龙闹海”甚至于“六龙、七龙闹海”的局面。这些执法力量由于分散在不同的部门，各自为战，难以发挥整体功能；同时由于缺乏统一的指挥，对突发事件的组织反应能力十分有限，这种状况就难以适应实施整个海域执法和综合管理的需要。 针对这种现状，必须从海洋战略的高度出发，在现有的各部门执法队伍的基础上尽快建立一支统一的、强有力的、精干高效的中国海域执法队伍。这支队伍由国家设立的专门机构直接指挥和管理，其活动范围大至由国家管辖的300万平方公里海域之内，并为其配备综合性的现代化技术装备，可使用雷达系统全天候地跟踪海面情况，用飞机大范围地巡逻，配备小巡逻艇在近海经常性巡逻，并随时准备接近由飞机与雷达指示的目标，出动大巡逻艇到外海去执行任务。在内海水域和海港，可与地方边防部队、陆上警察、海关等部门配合，共同执行任务。 与此同时，各涉海执法部门都应以身作则，提高执法人员的素质和水平，自觉执行有关涉海法律，并且要做到廉洁执法、文明执法、严格执法，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，自觉接受来自社会各方面的监督。 三、 完善我国海洋立法的意义 21世纪将是“海洋的世纪”和“海洋经济时代”，探索海洋、开发海洋将会成为人类面临的新机遇和新挑战。近些年以来，我国沿海各省市发展海洋、开发海洋的意识均得到了普遍的增强，纷纷制定了适合本地区自身情况的海洋开发战略，其中比较著名的便有“海上广东”、“海上山东”等海上发展战略目标。因此，加快完善我国海洋法制建设的进程，对于我国建设有中国特色的社会主义市场经济和迎接新世纪的挑战，具有十分重要的战略地位和深远意义。 1、完善我国海洋法制建设，有利于维护我国海洋主权 我国管辖的海域中，现今严重存在着岛屿被侵占，海域被瓜分，资源被掠夺的状况。只有尽快完善我国海洋法制建设，才能在维护国家海洋主权的活动中做到有理有据，不留任何的法律漏洞给别国钻，真正做到保障国家海洋主权不受任何侵犯。 2、完善我国海洋法制建设，有利于发展海洋经济，增强国力 在我国国土上，有13%的国土面积以海洋为依托的沿海地区，这里住着我国42%的人口，创造着60%的国内生产总值。1999年，我国海洋主要产业总产值超过3000亿人民币⑨。以上这些数据充分说明，海洋对我国国民经济的发展是有多么大的推动作用，而高速发展海洋经济，增强综合国力，没有一个完善的海洋法体系是难以做到的。因此，我国不仅要利用高新技术开发海洋，更要在软件方面（配套设施）跟上去，尤其是在法制建设方面，这样才能为我国国民经济的发展提供一个平稳和安定的环境。 3、完善我国海洋法制建设，有助于我国海洋经济的可持续性发展 最近，在中央召开的人口资源环境工作座谈会上，江泽民同志就高瞻远瞩的指出了实施“可持续发展战略”的重要意义 。而完善我国海洋法制建设，则可以为我国实施可持续发展战略提供可靠的保障，能够更好的保护、开发、利用好我国的海洋资源，使这片丰饶的“蓝色国土”成为我国经济发展的推动力量；同时这也是解决我国社会经济可持续发展的重要因素，从整体上实现我国的可持续发展。 4、完善我国海洋法制建设，有助于我国实施海洋综合管理 海洋综合管理是指以国家的海洋整体利益为目标，通过发展战略、政策规划、区划、立法、执法等行为对国家管辖的海域的空间、资源、环境和权益，在统一管理与分部门、分级管理的体制下，实施统筹协调管理，以达到提高海洋开发利用的系统功效，协调发展海洋经济，保护海洋环境和国家海洋权益的目的。完善我国海洋法制建设，则可以促进海域综合管理制度的建立，改变在海洋开发活动中出现的无序、无度和无偿的混乱局面，以达到海洋可持续利用。 5、完善我国海洋法制建设，有助于增进国际合作，扩大对外开放 海洋环境和海洋资源的特点决定了在海洋的开发和科研上需要国际间的密切合作。我国海洋法制建设的完善既能为国际间的交流提供有力的法律保障，而且在有了全面的、行之有效的法律、法规以后就可以使国际交流合作真正做到“有法可依”。 我国已向着世界一流海洋大国的目标迈出了坚定的步伐，但与此同时，我国海洋发展也面临着新的问题，其中海洋法制建设的问题在各方面都比较突出，也比较复杂，这就决定了海洋法制建设这一任务的长期性、复杂性和艰巨性，对于这一点我们必须要有清醒的认识和充分的准备。我国社会主义建设在21世纪里将迈入新的发展阶段，海洋经济作为国民经济的重要组成部分面临着新的形势和机遇，所以我国海洋法制建设应当适应新的形势，抓住新的机遇，推动我国海洋事业的发展。