澜沧江-湄公河次区域水资源保护立法问题研究 李希昆 张树兴 （昆明理工大学法学院,昆明，650093） 澜沧江一湄公河流跨亚洲的中国、老挝、泰国、柬埔寨、越南和缅甸6国,是亚洲的第一国际大河，流域内有多种气候区和地理环境,其水文特征和水资源分布地域差异极大。其河长4880km，居世界第六位；就其河口平均流量，居世界第八位，它发源于中国青海青藏高原唐古拉山脉北麓，在西藏昌都有两大源流扎曲和昂曲汇入，后始称澜沧江。它自北向南流经云南省西部7个地州，从我国西双版纳224号界碑处出境改称湄公河，经老挝、缅甸、泰国、柬埔寨进入越南，在越南的胡志明市西南注入南中国海。澜沧江一湄公河在中国境内干流全长2161km、流域面积为16.5×104KM2，分别占全流域面积的21%和全流域水量的16%。老挝和柬埔寨的国土几乎都在湄公河流域内,可见澜沧江一湄公河流域的水资源在中国、老挝、柬埔寨、泰国和越南各国社会经济发展中的重要作用。因此，澜沧江一湄公河是中国和东南亚地区最为重要的国际河流,有“东方多瑙河”之称。由于区域内各地区对水资源的开发利用的不合理，管理不力，缺乏足够的环境保护意识，加之澜沧江一湄公河的正式通航，而相应的法律及其流域管理体系不健全，这些因素已对区域经济、环境生态等可持性发展造成严重影响。为此，制定专门的法律及其相应的制度，统一规范澜沧江--湄公河次区域水资源的开发和利用，对水资源进行保护，已刻不容缓。 一、澜沧江一湄公河次区域内水资源的开发利用的实践，客观上要求立法。 澜沧江-湄公河流域水资源丰富,人均水资源量为8000M3/人,远远超过中国和亚洲的平均水平2300M3/s和4900 M3/s，接近全球的平均水平9800 M3/s，它为中国和东南亚诸流域国的经济发展提供了必需的水资源量。同时它的水能资源十分可观,开发条件优越,可为解决该地区缺电少电状态提供廉价的电力。它流经中、缅、老、泰、柬和越南6国,沿岸有两个国家的首都、一个海港和20余个省城,因而有'东方多瑙河'之称。对澜沧江-湄公河实施有效开发,将会成为中国和东南亚诸国联系的一条交通运输大动脉。此外,区域内金属矿藏品种众多和储量丰富,林、农、牧、渔业的发展前景广阔。随着中国的改革开放和东南亚战乱的结束,各国都加快了经济发展的步伐。工业的开发、城市的发展、林业的乱砍乱伐和农药化肥用量增多,已造成河流水质变坏,水土流失严重,破坏了流域的生态环境。再就是，由于澜沧江一湄公河流域水资源时空分布不均,各流域国的水资源占有量差别极大。根据联合国的统计,柬、老、缅、越南属水资源丰富的国家,中、泰属水资源脆弱的国家，然而流域内的云南省水资源又是相当丰富的。流域内各地区水资源开发中的矛盾,开发需求的差异以及对开发工程项目的分歧,经济发展和生态环境的关系等,都要求必须把澜沧江一湄公河流域的水资源开发作为一个整体来考虑，制定相关法律，统一管理，共同协调,合作开发,利益共享，使澜沧江一湄公河次区域的水资源开发始终处在可持续发展的良好环境下，在保护自然资源的基础上,促进区域稳定、持续发展。 二、澜沧江一湄公河次区域内对水资源的开发利用管理的法律体系不健全的实际，也急需进行相关方面的立法。 由于区域内各地区对水资源的开发利用的不合理，管理体系不健全，已对区域内的经济、环境生态等可持性发展造成严重影响，制定对流域内水资源统一管理的专门法律，依法对区域内水资源进行管理和保护，已为一些有识之士所认同。应该说，我国在水资源管理方法方面已取得了一定进展。1973年我国制定了《关于保护和改善环境的若干规定》，这是我国关于环境保护的明文规定。1984年颁布了《水污染防治法》，1988年又颁布了《水法》，以后还颁布了一些其它的水资源法律法规，2002年还对《水法》进行了修订。但仅仅依靠这些法律还不足为我国的水资源管理提供有力的法律保障。水资源是与其它自然资源紧密地联系在一起的，水资源的利用方式可以影响到与之相关的其它资源的利用；同时，其它资源的不合理利用也会引起水资源的连锁式破坏。因而，互不相联的资源保护法不仅不能很好地保护水资源，其拼凑起来的整体也不能从根本上对整个水资源作为一个系统起到有效的保护。因此，要保障澜沧江—湄公河区域水资源可持续性的利用与开发，必须有一部关于水资源整体的、系统的资源管理法规。其次，该区域的水资源管理也应该通过立法对水资源管理的全局机构赋予足够的权力，以保证切实做到统一管理与分级、分工管理相结合；通过立法对决策程序、公众参与和协调程序进行规范。法律以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用,成为澜沧江一湄公河流域水资源保护的有力武器。制定并实施法律，对于澜沧江一湄公河流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用是得到了充分认可的。就目前澜沧江一湄公河流域水资源保护中存在的问题，已经不是要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用?的问题。 其实在我国,国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也己制定了一系列法律法规，基本上做到了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》,从表面上看,这四部法律对我国的水资源保护问题己作出了全面的规定,但实际上在立法理论与实践中,这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为:（1）、四个法律的关系不清。这四部法律均为全国人大常委会制定,具有同等法律效力:但水资源管理与水土保持，环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题，在立法上应有不同的法律效力和等级,才有利于对不同的行为形成规范体系。（2）、几部法律之间的关系不协调。这四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的,立法时缺乏综合平衡,立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。（3）、各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法,各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准,各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作,既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益，反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型:污染管理者、资源开发者、排污者相脱节,管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。（4）、一些管理机构的法律地位不明,职权不定,难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中,关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定,但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定:“重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理”。而根据我国目前的机构设置,水行政主管部门下设水资源保护机构,根本没有什么水源保护机构:然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看,显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定,当然无法发挥对澜沧江—湄公河流域水资源统一管理的作用,致使流域水资源保护举步维艰。正是由于以上几个方面问题的严重存在,才造成了流域水资源保护管理体制的混乱。 还需特别指出的是,流域水资源保护流域特性是不可忽视的,即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后,根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同,等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别。即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任,由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同,对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。因而对澜沧江一湄公河流域这样一条涉及范围广、涉及国家和地方省市多、资源保护任务重和重点差异大的流域来说,不仅仅是达成协议的难度大,而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此,从对澜沧江一湄公河流域水资源有效保护的角度出发,当然需要制定专门的法律,根据具体情况设置制度体系,建立切实可行的保护体制。 三、构建澜沧江一湄公河水资源保护法律与相应制度的思考 法律作为规范人们行为的基本准则,以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式,通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序；它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道,也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看,它必然是保护澜沧江--湄公河流域水资源的最有力的武器。可以说，无论从哪一方面看,制定澜沧江--湄公河水资源保护的专门法律都是必要的。 在对澜沧江一湄公河水资源管理的立法上，我们认为：（一）、要制定自然资源综合法，以协调各种自然资源的开发，利用和保护；（二）、要制定流域管理机构法，以法律的形式对流域管理机构的职称、工作程序给予规定，赋予其行政、经济方面的权力；（三）、要设立专门的地下水保护法，连同地表水法以及《水法》构成完整的水法体系；（四）、要设立公众参与法，对我国公民参与管理水资源的程序、规则给予规范。(五)、为防治水土流失立法。水土流失是澜沧江——湄公河次区域内重要的生态问题。在治理中，要加强立法,要坚持生态、经济和社会效益相统一的原则。因此,建议制定澜沧江——湄公河次区域荒山有偿开发、植树、土地、珍贵树种保护、基本农田保护以及生态农业振兴等法律、法规。(六)、为澜沧江——湄公河航运河道环境保护立法。澜沧江——湄公河航道的开通，发挥了它的国际大通道的作用，将成为我省的一个新的旅游经济增长点，也将使澜沧江——湄公河区域成为一个重要的对外贸易区，然而这也将对区域的水资源、环境破坏产生极大的隐患，加强水资源利用、河道和两岸环境保护立法是该区域可持续发展的需要。只有制定和颁布适合于全流域性的法律，形成法制统一，才能防治、控制并消除各种生态环境问题。多年来澜沧江流域的水资源污染令人担忧，只有通过立法，才能从根本上解决污染问题。建议澜沧江流域水资源保护立法研究问题要纳入议事日程。同时，要尽快建立和完善澜沧江流域水资源管理机构，加强对流域水资源统一管理。因此，建议制定澜沧江河道沿岸环境管理、澜沧江河道污染物清理管理等法律、法规，使这一空白通过研究及立法体系的确立得到填补。 另外，还要通过法律确立一套流域水资源保护的制度体系。澜沧江——湄公河流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统,各项制度间也应具有逻辑的联系,根据对该流域水资源保护立法的整体构想,其流域水资源保护主要制度应包括: （1）、关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、三同时制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。 （2）、关于全流域水资源开发利用保护的制度。具体包括开发利用许可证制度、供水分配制度、生态补偿费制度、水利工程的水资源保护制度、岸边工程的水资源保护制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。 （3）、关于全流域水污染防治的制度。具体包括污染防治许可证制度、排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度、船舶污染源控制制度、陆源污染的控制制度、开发利用项目污染的控制制度。 （4）、关于法律责任的制度。具体包括行政法律责任制度、民事法律责任制度、刑事法律责任制度。 参考文献 1、 唐海行 ：《澜沧江——湄公河流域的水资源及其开发利用现状分析》，载《云南地理研究》1999年第1期， 2、 何大明 ：《通过水资源整体多目标利用和管理推进澜沧江——湄公河流域的持续发展》，载《云南地理研究》1996年第1期， 3、 蔡守秋.环境资源法学.武汉大学出版社，2000年 4、 魏淑芬.环境法概论 .上海人民出版社，2002年2月 5、 孙自勇：《中国西北地区内陆河流发展中环保建设的决策与选择》，载《生态环境保护》2003年第4期 6、 汪劲.环境法律的理念与价值追求 .法律出版社，2000年1月 7、 郑颖：《西部开发环境立法基本原则的思考》载《探索.创新.发展.收获》(2001年环境法的指导作用)载《探索.创新.发展.收获》(2001年环境资源法学国际研讨会论文集) 2001年11月 8、 丹果：《试论“三江源区”的生态环境与水利建设》，载《生态环境保护》2003年第2期 9、 云南省环境科学研究所：《云南省澜沧江流域环境规划研究》 1994年7月 作者简介： 李希昆 1949年8月生，云南昆明人，昆明理工大学法学院 职称：教授 研究方向：环境法学 张树兴 1965年8月生，云南昆明人，昆明理工大学法学院 职称：副教授 研究方向：环境法学