海峡两岸水污染防治法比较 李小苹 中国是个陆地水资源相对短缺，而水污染又相当严重的国家 ，水域污染和水资源缺乏成为中国经济和社会发展的制约因素。中国水污染防治的立法从1979年的《环境保护法》（试行）施行到1996年对《水污染防治法》的修改、重新公布施行，在不断地完善的同时较有效地遏制了全国各大水体水质迅速恶化的势头。但全国水环境状况并未得到明显改善。本文中，笔者通过对海峡两岸的水污染防治法的比较，拟希望台湾地区水污染防治法能够对中国大陆水污染防治法之相关制度有所启示。 一、台湾地区水污染防治法之概况 台湾地区于民国63年公布施行水污染防治法，并于72年、80年两度修正。现行水污染防治法即为经80年修正公布之法。该法共分五章六十三条：总则（第1条-第4条）、基本措施（第5条-第12条）、防治措施（第13条-第31条）、罚则（第32条-第58条）、附则（第59条-第63条）。 台湾地区水污染防治法总体来说分三大部分，各部分内容分述如下：（一）、主管机关及其主管事项、事前规范：1、主管机关及其主管事项（第4条）,2、管制区的划分、水区的划分、水体的分类、水质标准的规定（第27条、第6条），3、申请许可制（第13、14、19、20、45、30条），4、技师签证制（第17条），5、总量管制（第9、29、40、49条）；（二）、污染的管制措施:即针对污染源操作、污染物的排放行为加以管制(此部分为该法的重点)：1、污染源的排放应符合管制标准（第7条及各类排放标准的相关规定），2、管制区禁止之行为（第28、49条），3、监测站的设立（第10条），4、专责单位及人员的设立（第21条），5、记录申报制度（第21、22、29、30、31、49、51、52条），6、紧急状况的处置（第26、32、48条），7、污染者付费原则（第11、41条）。 台湾地区水污染防治法的基本内容可概括如下：该法以防治水污染，确保水资源清洁，以维护生态体系，改善生活环境，增进国民健康为目标。由中央主管机关划定水区，订定水体分类及水质标准，省、县主管机关划定水污染管制区；事业 、污水下水道系统、建筑物污水处理设施，均需符合放流水 标准，且其产生的污泥也应妥善处理。除此之外，并以总量管制、水质监测、水污染防治费用的征收等方法确保水资源清洁。而于管制措施上，除事业于设立、变更前，需提水污染防治措施计划以供审查外，另排放废水于地面、土壤或注入地下水体，及废水的贮留稀释均须经申请许可后始得为之，且须设置水质水量的监测系统，及废水处理专责人员，并定期将监测记录申报，主管单位亦须派员做各项查证工作，以上部分措施污水下水道系统也必须履行，并禁止在水污染管制区内有使水污染的行为。 二、中国大陆水污染防治法概述 《中华人民共和国水污染防治法》共七章62条，各章内容依次为：总则、水环境质量标准和污染物排放标准的制定、水污染防治的监督管理、防止地表水污染、防止地下水污染、法律责任和附则。可见，中国大陆水污染防治法前三章是总括性的规定，第一章对立法目的、适用范围、部门和政府职责、管理机关、检举和赔偿作出规定，第二、三两章则是通过一系列环保标准和机关监督管理制度如总量控制和核定制度、城市污水集中处理制度、划定生活饮用水源保护区制度、公众参与环境影响评价制度、清洁生产和落后生产工艺、设备的淘汰制度等制度，统领水污染防治工作，体现水污染防治法的基本精神，并贯穿于四、五两章，具有普遍意义和指导性，而第四、五两章则把水体划分为地表水和地下水分别予以保护，前两章的标准和一系列制度在这两章中得到充分、全面的体现和贯彻。违反前列各章规定的科以法律责任（第六章）。 三、海峡两岸水污染防治法比较 （一）水污染防治监督管理体制的比较： 水污染的防治与水资源的开发利用密切相关，必然涉及到许多行政管理部门的职责范围。《中华人民共和国水污染防治法》规定对水污染防治工作实行统一主管、分工负责和协同相结合的管理体制。该法第4条对水污染防治的统一监督管理与分管部门监督管理机构和职责作了规定。其中，明确规定了统一监督管理机关——各级人民政府，同时其他条款又对各级航政机关、水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构结合各自的职责分别作了相应的规定，它们协同环保部门对水污染防治实施监督管理。 台湾地区《水污染防治法》第3条规定：本法所称主管机关：在中央为行政院环境保护署；在直辖市为环境保护局；在县（市）为县（市）政府。结合其他条文来看，也都由“中央（或省、县等）主管机关”、或“各级主管机关”、或“地方主管机关”等主管机关对水污染防治实施监督管理。由此可见，台湾地区水污染防治法的主管机关为各级专门的环境保护行政主管机关，该法并没有规定其他相关机关的协同职责，故而其水污染防治监督管理权较为集中。 海峡两岸的水污染防治监督管理体制相比较，台湾地区单一的监督体制，其管理权相对较为集中，且权责分明。法律这样规定，有利于各个机关在水污染防治实践中各就其位，依法履行自己的职责，而且一旦出现应当追究法律责任的情形，依法应当承担法律责任的主体也较易于明确。但它也不是没有弊端，水污染防治涉及各行各业，如果没有其他相关部门的配合，由环保部门一家单打独斗，是很难处理实践中出现的一些问题的，水污染防治工作也难以开展。中国大陆水污染防治监督管理体制的规定，较之于台湾地区相关规定，由于它是由环保部门牵头，其他相关部门协同合作，共同防治水污染,其权力较分散，有利于充分发挥各部门优势，但是，这种监督管理体制要求对各部门的监督管理权限作出非常明确的规定，否则，就会造成政出多门，如此多的机关、部门遇到于己有利的事大家都欲插手管理，遇到责任则相互推诿。所以，中国大陆这种水污染监督管理体制优势的发挥，其关键在于以法律明确规定各相关部门在水污染防治监督管理体制中的责任（当然要充分考虑到各个部门在实践中的协同合作），使水污染防治事项在各个相关部门责任的分配中规定得无遗漏，无重复、交叉，并有科学、合理的衔接。 （二）水污染防治的监督管理措施比较： 台湾地区《水污染防治法》，除了规定类似于中国大陆的各类容量、分类标准（水体涵容能力、水体分类、水质标准、放流水标准） 、总量管制方式（第9条）、排污收费（第11条）、紧急状况的处置（第26条）等事前规范和污染的管制措施外，还规定了技师签证制（第17条），即依法执业之专业技师以学有所长之专业技能，事先查核业者在环保法令规定下设置功能足够之污染处理设备并及时给予技术协助与指导，为污染防治把守第一关。它包括：1、专业设立、变更及排放废（污）水之申请文件签证；2、废水代处理业申请设立之文件签证；3、事业、污水下水道的改善检具文件签证；申请许可制（第13、14、19、20条）是除技师签证制之外又一项较为重要的制度，相较于我国排污申报登记制度，其规定更为严格，它包括：1、事业设立、变更 ；2、排放废污水于地面水体；3、污水下水道排放废污水；4、废水的贮留或稀释；5、废水注入地下水体或排放于土壤；6、事业废水代处理业之成立。均需申请许可.技师签证制和申请许可制是两项密切相关的制度，当主管机关依水环境品质划定了各级防治区，使能达成各区水环境品质的要求，并因此来管制区内的污染源，而申请许可则为规范污染源的污染排放，故规定某些污染源及污染排放行为，须事先向主管机关申请经许可后，使得为之；而技师签证则为申请许可的必备文件，在申请许可前，先藉由技师的协助使各污染源更能符合法规规定。这样，就形成一套运作有效的水污染防治流程，技师的签证，既使排污者的排污行为有了专业人士的技术协助与指导，为水污染防治把守第一关，又可省去审批机关进行审批时的许多麻烦。在中国大陆水污染防治法第14条规定了单位排污申报，没有规定技师签证制，如果能根据条件壮大专业人员的队伍，从而逐步地纳入技师签证制，并且扩大须申报事项的范围，这不仅对防治水污染有利，而且可以减少审批机关的工作量，从而在排污企业数量庞大的情况下仍然能够高效切实地履行审批职责，及时发现和解决企业排污和水污染防治中的问题，从源头控制排污量。 （三）从对排污者自身要求的角度比较： 台湾地区《水污染防治法》更强调排污者主动采取预防措施，提高自身的防污能力和限排能力，并对有较高的专业技术要求。该法第8条、第21、23、29、31条分别就排污者自行处理污泥、设置废水处理专责单位或人员、污水处理及排放之改善、自行设置放流水质水量自动监测系统及监测、贮存特定物质之房屋设备及监测设备、监测等事项作了规定。这些规定对于排污者采取科学方法提高自身的防治污染能力和限排能力，为从源头上防止水污染把好污染者这一关。中国大陆水污染防治法仅在第22条企业生产工艺、减污方面作了规定，第24条就排污治理作了规定。防治水污染，主管机关及协同机关、排污者、公众各方主体都有责任。中国大陆水污染防治法对于排污者的规定大多是限制性或禁止性的规定，缺乏调整性的规范。台湾与大陆相关规定相比较，台湾地区的规定更具有操作性，也更注重排污者防污相关的技术性要求，这对我国大陆水污染防治法的改善具有借鉴意义。 （四）其他制度、措施比较： 中国大陆水污染防治法把城市、生活饮用水源作为特殊区域，分别设立了城市污水集中处理制度和生活饮用水源保护区制度，这是台湾地区《水污染防治法》阙如的。中国大陆还规定了公众参与环境影响评价制度，台湾地区《水污染防治法》没有建立该制度，缺乏公众的参与无疑是台湾地区在这一方面制度的缺漏。环境影响评价作为预断性评价，对于改变末端治理方式，从源头预防和治理水污染具有积极意义。因此，环境影响评价被世界各国作为一项法律制度确立下来。公众参与环境影响评价，是公众参与环保事业的一种方式，社会公众作为一方主体，也应享有参与、监督水污染防治的权利义务，从而维护自身权益。这一规定对于全社会共同行动，防治水污染有积极意义。但就目前来讲，我国虽已制定环境影响评价法，并就公众参与环境影响评价作了规定，但公众参与环境影响评价是否有通畅的渠道、有法律程序的有效保障，使公众参与环境影响评价避免走过场，还有待相关法律的进一步完善。 （五）法律责任的比较： 中国大陆的水污染防治法的法律责任包含有刑事、民事、行政法律责任，其中具体包括警告、罚款、责令恢复使用、停产等行政法律责任，赔偿损失等民事法律责任及其他刑事法律责任。与之相对照的台湾地区水污染防治法在法律责任方面的规定，除了设置与我国大陆相类似的惩罚性措施（诸如罚锾、停工、停业、撤销许可、勒令歇业等）外，还规定了违规之后的补救性措施（如限期改善、申报、补正及复工、复业的规定），故罚则的内容从积极面来看，不单只是处罚而已，而应是管制措施的延伸。对于水污染防治法律责任的规定，其目的是通过一系列的惩罚措施引导、规范排污者的排污行为，从而促使其达标排放，（如有可能）在此基础上尽量减少排放量，所以处罚并非其最终目的。中国大陆水污染防治法单一的惩罚性措施（只有惩罚没有补救）。如果台湾地区水污染防治法能对中国大陆相关法律有所启发，则能够很有效的防治水污染。