试论环境执法与环保产业的相互作用 （武汉大学环境法研究所2001级研究生 姜津津 430072） 内容摘要：环保产业化和环境执法有着相辅相成的关系。环境执法的规范化可以有效促进环保产业的发展，而环保产业化同时也可以对环境执法的方式、手段起到优化作用。本文通过分析两者之间的关系和现行环境执法的缺陷，提出我国环境执法的优化目标和方向。 关键词：环境执法 环保产业化 相互作用 随着环境立法的完备和社会公众对环境质量要求的提高，环境保护的专业市场将不断扩大。如何将原有的潜在的环境保护市场转化成现实的环保服务市场，除了规范环保市场的运作规则，更重要的是加强环境执法的力度、改变环境执法的方式和执法领域。只有严格的执法才能保证和刺激政府、企业对环境服务的需求。 目前，由于环境执法不严或执法手段的欠缺，环保产业的潜在市场很能转变成政府或企业对环保服务业的现实需求，环保企业缺乏扩大生产经营规模的直接激励，从而影响了整个环保产业的发展速度，造成环保产业长期处于低水平徘徊状态，难以走出发展的困境。 环境执法和环保产业化的关系 一 环境执法优劣对环保产业化的影响 我国环境执法一直以来存在着有法不依、执法不严、执法不当、违法不究的状况。环境立法中规定的制度和措施未能得到有效地执行，这使得我国环境法执行结果所达到的环境质量与环境法规定的环境质量标准存在很大的差距，环保市场实际需求下降。尤其，对于排污企业而言，它作为一个经济主体追求的是个体经济利益的最大化，对于环境公益的保护和增进并没有自发性力量的驱动，相反还会力求将治理污染的成本转嫁给社会。环境法律法规的的目的之一就是通过强制力促使企业将其负外部性内部化，强制企业采取措施控制和治理污染。如果执法力度不够，必然给污染企业以可趁之机，逃避应该负担的环境损害与污染治理费用，从而损害公共利益，降低环保需求，影响环保市场的形成和扩大。 其次，环境执法手段单一和环境行政人员执法的随意性，也会严重影响环保投资者的信心和政府环境决策的科学性，加大环保市场风险。环保投资者为了规避风险，也会放弃进入环保市场。 因此，环境执法水平低下缩小了环保企业的利润空间，削弱环保产业的再生产能力，制约了环保市场的建立和发展，造成我国环保市场远不能满足我国环境保护实际需要。 为了促进现实环保市场的发育，一方面应加强环境立法和经济体制改革，启动环保市场，另一方面，必须完善环境执法及其监督的有关制度，完善环境法律关系主体法律责任追究制度，为环保潜在市场转化形成现实的环保市场提供有力保证。为保证各项环境保护法律、法规、规章和标准得到严格贯彻实施，1998年3月26日，国家环境保护总局发布了《关于加强环境行政执法工作的若干意见》（环发[1998]181号文），提出了当前加强环境执法的基本思路和主要措施，就如何规范执法行为、完善执法程序专门作了规定，其执行将会提高环境执法的公正性、准确性，有利于环保市场发育。 二 环保产业化要求严格执法保障 环境执法部门作为环境的管理者与监督者，必须充分利用法律规章对企业的环境行为进行监督，才能创立环境污染治理的市场，保证市场需求的合理存在。而且，环保部门严格的执法监督一方面可以规范环保市场，另一方面通过反馈环保技术和市场信息，对环保企业的发展提供正确的方向，起到引导环保产业的作用。 要形成健全的环保服务专业化市场，就必须有消费主体对环境服务消费的不断需求。也就是说环保服务逐步成为一项专门化的产业，进而形成循环发展的市场，其前提是排污企业有对生产进行全过程控制，并对最终污染物实施处理的要求。环境立法以市场为导向界定了可供交易的产权，并提供启动市场的刺激，这些基础性的环境法律制度和规定必须依靠环境执法保证实施，环境执法人员也通过严格执行和监督法律的实施情况来确定市场主体是否守法，市场规则是否被遵守，整个市场是否处于良性循环之中。 因此，环保部门加大监控力度和执法力度是很重要的。对排污企业的严格执法，给其施加行政强制和经济负担的压力，将迫使其采取污染控制手段，购买环保设施或环保服务，即使有企业想逃避治理责任，也不得不在环保部门的严格监控下或自行治理，或委托专业化公司处理，这就为环保产品和环保服务创造市场要求，为它们获取利润提供外部保证，促进环保市场的培育和发展。 对传统环境执法手段和效果的反思 环境执法，指政府或其他行政机关为了在其权力管辖范围内促使义务人守法，改变或者终止危害环境或公众健康的行为而采取的法律措施的法律行为。 执法是立法和守法的根本保证。如果不能对违法行为施加明确的法律后果，很可能导致漠视法律的不良后果,因此保证执法的公正性是非常重要的。但除了强调执法的严肃与公正以外,还必须对执法的手段和执法领域有清楚的认识。尤其对逐步健全的环境市场，环境执法人员的主要任务已从过去简单的行政事务性管理转变为对环保市场秩序的维护和服务。 在传统的环境执法体制下，执法的主要内容已被简单的认为只是征收排污费，对超标排污的企业开环境处罚单，并对不按时缴纳排污费的企业强制征收排污费。这使得企业错误的认为只要交纳了一定的费用就可以随心所欲的排放污染，至于如何减少污染物的数量和浓度，如何治理污染是政府的事，和本企业没有关系。 实际上，由环境行政机关实施的执法活动应主要包括： 1. 定时或不定时的检查。确定管辖范围内义务人的守法情况并检查是否有环境违法现象发生。 2. 协商。当发现没有有效遵守环境法律规章的义务人或者设施管理者，但尚未达到违法层次的，执法机关对其不仅有警告的义务，还可采取积极主动的工作方式，与其谈判协商，制定双方均同意的旨在认真履行法律义务的方案。例如，行政代履行。 3. 提起法律诉讼。在必要的时候提起法律诉讼，目的在于采取强制性措施颇值义务人遵守法律规定，并强迫违法行为人承担某种法定的后果。 4. 执法机关还有权利行使环境法规的解释权，这也是环境执法部门的义务。而且有关的解释内容应该向社会公开公布，保证执法的公开透明。 总体来说，环境执法机关的主要任务并不只是行政处罚，更多的是监督环境法规的实施，规范市场主体的行为，维持环境服务市场的良性运转。 一、传统环境执法的不足之处 环境执法不严，手段单一直接软化了环境执法的效果，成为环保产业市场发展的障碍。主要表现在以下几个方面： 1.执法力度不足。大量破坏环境，违反环境法的行为没有得到有效制止和制裁，其中有相当多的因素是环保部门不严格履行监督管理的职能。只是环境影响评价制度，限期治理等基本环境法制度成为空谈。 2. 执法力量薄弱。由于执法的体系不健全，尤其是执法人员的政策水平和业务素质较低，有的甚至对环境法律法规缺乏必要的熟悉，导致在执法过程中行为不当，效率低下，处理不规范不合理，显失公正。还有部分执法人员徇私枉法，滥用职权，纵容或包庇污染和破坏环境的行为。 3. 执法形式单一。 环境执法的及时，敏感性不够，当环境污染事件发生后，除了运用经济处罚手段以外，不能有效运用环境法律、法规所规定和授予的监督管理权力和其他制裁手段。对于环境污染事件的事前预防，风险预测缺乏必要的管理手段。 4. 执法机构职责不清。由于环境问题一旦产生，往往会牵涉较多的行政机构，执法主体多元化。此时如果不能明确行政执法机构的权限，缺乏协调合作，就会出现互相推诿或不适当的扩张权限的极端状况。相关的执法部门不是消极被动执法，就是为了争权夺利相互越权，严重影响了国家对环境的统一监督管理，也影响了执法效率和效力。 5. 执法监督机制不完善。绝对的权力往往会导致腐败。由于对环境执法机构自身的执法活动缺乏监督机制，难以避免会出现有法不依、人治代替法治的情况。有的地方环保部门受经济利益的驱使，将执法看作一种创收的渠道，乱收费，滥用处罚权，导致执法的随意性和有损执法的严肃性。长此以往，社会公众对环境法律法规和执法机关失去信任感，守法意识也会下降到较低的水平。 二 排污企业逃避治理责任的机会主义倾向 环保服务市场监督机制不完备，除了会助长环境市场的不正当竞争行为地方及行业保护主义，也为排污企业逃避治理污染责任提供了便利。对于小团体和局布利益的维护，是以牺牲全社会整体的环境利益为代价。 1. 排污单位搭便车 搭便车就是个体可以免费使用自己为做出过贡献的物品。由于搭便车行为的存在，公共物品的使用不仅限于那些对生产成本又贡献的个体，其他未做出贡献的也同时享用了利益。环境资源和环保服务作为公共物品在使用过程中，搭便车知道他的使用权仅仅受到总供给的控制，而不受物品所有权的制约，所以可以不用承担义务，就能轻松享受权利。这样实际上打击了物品生产者的积极性。 在环境资源的保护中，环境容量的损害会影响经济、社会的可持续发展。但当单个排污企业了解只是限制自己的排污量并不能影响未来的供给，必须每个排污企业到对自己的排污量进行控制，未来的供给才能保证，因此单个企业就没有动力主动去限制自己的排污量。这样的想法会扩展到整个排污层。最后的结局是整个环境资源系统的供给能力接近枯竭，损害到每个企业和公民的环境公益。可见，公共服务属于公共物品，其正外部性属性使得人们不用付费或投资就可以享受利益，从而导致搭便车现象。因此，必须运用严格的监督执法体系，借助环境执法的强制力避免搭便车行为有可乘之机。达到排污企业责任和权利的合理、公平分担。 2. 企业规避责任 当企业内部存在各经济行为主体之间的目标差异时，就会出现企业逃避责任的行为。所谓规避责任是指在市场经济相互依赖的生产过程中，每个企业的个体努力只有自己知道，其他个体是不可能直接察觉的。当缺乏有效监督手段或监督成本过大时，个体就会企图以某种方式减少自身的努力。例如在企业就表现为管理人员不司其职，工人消极怠工。 当一项事业需要许多人的共同努力才能完成，并且很能衡量每个人的具体贡献时，个人就有规避责任的机会主义倾向。规避行为在公共物品的生产和协作生产过程中既有可能发生。尤其是保护环境这种公益性非常强的事业，需要多个主体的共同努力，也很难衡量每个环保活动参与者的具体贡献。于是就有个人或企业等参与者寻求逃避责任的机会。例如在一个区域内有若干排污企业，如果缺乏环境执法部门有效的监督机制，信息不对称，企业就会寻求规避责任的途径，当环保执法机关检查时，就运行环保设备，一旦放松，就停止设备的运行。 3. 寻租行为 寻租是指社会中非生产性的追求经济利益的活动，或这说是为了维护既得利益，或对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租资金是指超过社会成本的收入，是不需要吸引资源用于特定用途的一种分配上不必要的支付款项。简而言之，寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现实中的寻租行为是利用不正当的行政手段阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动、以维护和专取既得利益。政府决策和管理运作将受到里义和团和个人的摆布。布坎南认为，在政府决策以实现某种公共利益时，一方面，某些利益集团为逃避市场竞争，谋求政府保护，实现高额垄断利润，往往会进行寻租活动；另一方面某些政府官员为了获取私利，就会利用手中的特权寻求这种经济租金。比如在环境行政活动中，污染者为了维护不治理污染时的既得利益，会采用各种方式与监测官员或执法官员建立某种“互惠”关系，达到获得行政部门对治污标准的降低和继续污染的默许的目的，逃避应缴纳的排污费甚至非法排污行为的法律责任。一旦行政部门执法不严，自身又缺乏有效的监督，无疑使寻租行为有了施展的空间。 寻租活动的产生有行政管理体制上的原因，但缺乏独立或严格的司法权，监督执法不完善，无疑为政府官员逃避法律责任提供了机会。尤其在执法过程中，违法者发现为了自己的利益可以向执法官员支付一定的现金作为贿赂，行政官员一旦接受，这部分现金就无形中可冲抵违法罚款，而且可以继续排放污染而免受法律制裁。寻租行为的存在妨碍了环境法律法规的制定和执行。 从寻租行为本身的特性和其产生背景可以看出，在环境资源保护、环境产品和环境服务的生产过程中，由于其公共利益的实质，是最容易产生寻租活动的。尤其在环境执法监督不力的情况下，寻租更是执法不严的直接后果。 环保产业化促使环境执法优化 一、环境执法的对象发生变化——由分散到集中 环保服务产业化后，排污企业不再需要自建污染物处理设施，只需委托专业的污染治理公司处理，或通过统一的网管集中到专门的处理单位，由他们承担治理的责任，最终将无污染，或在环境容量容许的范围内排放到环境之中。这样环境执法机构不再需要全面检测单个排污企业排污口，因为排污企业所排放污染物是否达标由治理企业进行监控，执法机关只需检测处理企业的最终排放物是否达标。相对于过去数量众多且分散的排污企业，工作量将大大降低，监督力量将更加集中和有针对性。 以污水处理为例，监督污染物排放是否达标是实行浓度控制和总量控制一体化的污染防治方法。在污水处理企业市场化以前，环保执法部门主要责任是在排污企业的排污口设置监测仪器和设备，检查企业是否履行了达标排放责任。但当污水处理企业成为最终的“排污者”后，环保执法部门只需集中在治理企业的排污口设置监测仪器，对其出水是否达标进行监测。 环保执法部门采用严格的法定标准，以处理企业所在区域的环境容量和环境功能为基础，结合处理企业处理能力，分配下达容许排放的总量指标。而对排污企业排污状况的监测，其排放的污染物是否符合治理企业的进入标准，则属于排污与治污企业的内部事务，由治理企业形式监测主体的权利，一举委托处理合同约定的进入标准进行监测，而不需要环保执法部门的介入。这样既明确了执法部门和企业各自的责、权、利，又使执法力量集中，更具有针对性。 二 环境执法手段和方式的改进 环境行政执法行为可以具体体现在制度化、系统化的环境法调整机制中，例如行政指导，行政强制等。所以环境执法的手段和方式也是多样化的，经济处罚手段只是其中之一。当然执法的手段和方式必须有法可依，以保证执法行为不是管理者的任意行为。 为了使环保潜在市场转化为现实的环保市场，并促进环保市场健康持续发展，必须完善环境执法及其监督的有关制度，加强环境执法行为和执法程序的规范性，提高环境执法的公正、准确，减少执法过程中的随意行为和任意干预行为。 环境执法要能够起到规范和完善环境保护市场的作用，就必须做到公平、公正、高效和规范。强化环境执法主要可以从以下几个方面着手： 1. 强化执法能力，建立全新的环保执法体系，以适应市场化的环境管理要求。将环境法律的基本原则制度落到实处，使环境法律真正发挥其效用，为环保产业的发展创造一个良好的外部发展环境。这也要求政府对环境行政执法部门予以一定的投入，配备相应的执法设备、工具。同时，对执法人员应进行专业培训，提高其执法水平。 随着科学技术的进步，环境执法体系也可以运用科技化的管理体制。建立环境办公自动化系统，使环境管理信息化、网络化；建立智能化环境监控系统，对城市环境质量，排污单位的污染物排放是否达标实行自动化监控；建立稳定安全的环保技术平台，开发建设项目环境评价系统、环境质量监控系统，为环境电子执法提供技术支持。运用科技化手段执法，可以尽量杜绝环境执法过程中的人为因素，保证执法的客观准确。 2. 建立环保产业主管机关。 环保产业这种行业跨度大、牵涉部门多，很容易产生地域垄断、行业垄断、部门垄断等对市场竞争不利，增加社会成本的情况。因此，应建立一个强有力的环保产业主管机关，以解决现实中的地方保护主义，行业保护主义。 3. 完善执法部门的内部建设，建立一套内部监督制约机制，对执法工作予以有效地监管，防止出现执法不当和滥用执法权现象。 三 提高环境执法的监督力度 法律监督是使法律调整机制在其调整的各个阶段得到有力保证的重要法律措施。一个法治国家如果没有严格有力的法律监督，也就没有法治。由此可见，法律监督的真正价值不仅在于完善的制度形式，更在于监督的力度。 我国环境法律监督的意义在于，避免环境行政执法部门滥用自由裁量权。由于环境法对环境的保护主要是利用公共权力来实现环境利益和经济利益等其他利益的协调统一，所以政府行政行为在环境保护中仍占主要地位，既然是行政主导，权利就会相对集中，这对维护环境公益又有例指出，但同时也要避免滥用行政权，或行政权适用范围不当的状况。因此对环境执法部门的法律监督尤为重要。这主要体现在以下几个方面： 1. 权力机关的监督 全国人大环资委定时听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告，对加强环境保护工作提出了许多建设性建议，并坚持法律监督与舆论监督相结合，组织对环境执法的检查监督活动。 2. 行政机关监督 以环境监理为核心，成立了专门的环境监理机构，加强环境执法力度。 3. 司法监督 目前在我国行使司法监督的职能机关主要是人民检察院，但事实上，人民检察院在行使环境监督方面的工作基本是空白。 4. 各社会团体组织的监督 民间团体对环境执法的监督主要以舆论监督的形式出现。近几年，利用公共媒体对环境执法实行监督的水平逐渐提高，但舆论监督的法制化过程仍很低，致使尽管时有揭露，却难以落实为真正的行政救济，因而其作用十分有限。 5. 社会公众的监督主要表现为一环境影响评价制度等为内容的公众参与，而公众参与不仅与环境法律意识有关，更取决于制度的保障。我国的公众监督实际缺乏可操作性的规范，力度也有限。 四 环境执法中的司法介入 当环境执法失当时，环境执法相对人可以寻求多种救济方式，例如向原执法机关或上级机关申请审查或行政复议。我们这里主要谈的是以行政诉讼的方式获得司法上的救济。 环境行政诉讼是环境法主体认为环境执法机关的具体行政执法行为侵犯了其合法权益，向人民法院提起诉讼。我国行政诉讼法和各种环境部门法都对环境行政诉讼的范围、管辖、时效等作了具体规定。但在具体的司法实践中，通过环境行政诉讼获得救济的案例所占比例却很小。 环境保护市场化后，市场规则更多地会以法律制度的形式固定下来，市场主体无论是排污单位还是提供环境保护服务的企业都会更多地运用法律手段保护自己的合法利益。通过司法诉讼的方式解决行政纠纷，寻求更公平、合理的结果也是环境保护市场化、民主化的表现。但在我国环境执法过程中，对于环境纠纷的司法介入方式、途径尚规定不足，欠缺有针对性的理论和实践。 参考书目： 1. 《市场经济与环境保护》 国家环保局科技标准司 化工出版社 2001.10 2. 《环境法新视野》 吕忠梅著 中国政法大学出版社 2000.5 3. 《环境执法原理》 美国环保局编 王曦等译 民主与建设出版社 1999.11 4. 《环境法》（日）原田尚彦著 于敏译 法律出版社 1999.4 5. 《中国环境制度的经济分析》（学位论文） 王蓉 武汉大学环境法研究所 2002.4 联系电话：027－87665690