城市污水集中处理制度中增设中水回用之立法构思 黄萍 城市水污染防治工作是实现城市经济、社会可持续发展的重要组成部分，关系到我国现代化战略目标的实现和广大人民群众的切身利益。 城市污水集中处理又是城市水污染工作的重要保障，有人比喻说城市污水集中处理是城市水污染防治的最后一道防线。因此，我国水污染防治法第19条对城市污水集中处理作了专条规定。然而，要做到使有限的水资源最大限度地为社会创造价值，真正实现水资源的可持续利用，节约用水、提高用水效率应与水污染防治齐头并进。防治水污染和节约用水，是保证水资源“质”与“量”的双料因素，缺一不可。因此，2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订通过的《中华人民共和国水法》把节约用水和水资源保护放在突出的位置，强调提高用水效率。针对城市水资源紧缺和水污染严重的现象，《水法》修正案还专门提出：“加强城市污水集中处理，鼓励使用中水，提高污水再生利用效率。” 可见，城市污水集中处理与中水回用是保证城市水资源“质”与“量”的重要举措。然而，这两项工作在我国的进展却不尽如人意。 一、我国城市污水集中处理与中水回用的现状 （一）我国城市污水处理厂的建设严重滞后，城市污水处理率低。 城市污水，系指纳入和尚未纳入城市污水收集系统的生活污水和工业废水之混合污水。 70年代之前，我国的城市污水处理率为零，80年代为3%，现在也仅仅是10%左右。而在发达国家，城市污水处理率几乎达到了100%。究其原因，主要是我国城市污水处理厂建设严重滞后。全国600多个城市，大多数都没有污水处理厂。在我国的城镇人口中，平均每150万人才拥有一座污水处理厂，而在美国平均每1万人就有一座污水处理厂，欧洲许多国家平均每5－8千人就有一座污水处理厂。目前全国约有1／3以上的工业废水和90%以上的生活污水未经处理就排入自然水体，这必然造成严重的水污染。如果能对城市污水进行集中再生处理，然后重复利用，情况则大不一样。 （二）中水回用起步太晚，尚处于示范阶段。 “中水”的概念源于日本，主要指城市污水经处理后达到一定的水质标准，可在一定范围内重复使用的非钦用的杂用水。 由于其水质介于上水和下水之间，故称为中水。又称“回用水”或“再生水”。中水回用就是人们将经一定工艺处理后的中水，回用于对水质要求不高的农牧业灌溉、市政园林绿化、车辆冲洗、建筑内部冲厕、景观用水及工业用水等等方面。国外一些国家，如：水资源严重短缺的以色列、日本、南非及水资源较丰富的美国、荷兰等都非常重视中水回用。而我国在这方面起步较晚，才处于试点运行阶段。但值得庆幸的是，中水回用已被正式写入“十五”纲要。国家经贸委和建设部最近也联合发文，对创建节水城市提出量化考核指标，其中污水处理回用为指定考核项目。而且，我国最大的水资源再利用示范项目――高碑店污水处理厂再生水回用工程已实现了全线贯通，用于工业、园林、环卫等行业，为我国中水回用提供了技术设计依据，并积累了一定经验。 二、城市污水集中处理中增设中水回用的可行性和必要性 （一）可行性： 城市污水集中处理使城市污水最终排入水体时符合污染物排放标准，以避免造成水污染。也就是说，城市污水集中处理是把污水净后，白白排放掉，只保证了水资源的质，而对水资源的量无所作为。如果在城市污水处理厂建设的同时考虑配套污水回用装置，则一举两得：对城市污水在原有处理工艺上，进行深度处理，使其转化为符合一定水质标准的中水，回用于对水质要求不高、需求量又大的行业，既可以大量节约洁净水资源，还可以控制排污口，减少排入自然水体的污染物，防治水污染。这对缓解城市水资源紧缺、减轻城市水污染都有显著功效。发达国家在这方面有成功的经验，如日本东京的“21世纪城市污水工程”被称为城市污水大循环；以色列的法律明确规定：“废水若未用尽，不可采用海水淡化。” 而且，在城市污水处理厂增设中水回用系统，从技术上说比较成熟，且投资不大。在污水处理厂增设中水回用系统，主要是新建一个净水间，总投资约需2千万元。而新建一个供水量4万吨／日的净水厂，总投资约需6千万元左右，此外，还需增设进水井、格栅间、提升泵房和送水泵房、变电所、维修间等，而且，还必须有水库与其配套。从投资情况看，污水处理厂增设中水回用系统仅占新建净水厂投资的30%左右，同时还可节省一个投资近亿元的5千万立方米的水库。发达国家的成功经验表明，在城市污水处理厂增设中水回用系统是最为可行、有效的互益工程。 （二）必要性： 在污水处理厂增设中水回用系统，不仅在环境效益方面、而且在社会效益、经济效益方面都具有现实和长远意义。其必要性表现为：1、中水回用使污水资源化，可以改变城市供水短缺的局面。污水处理厂生产的回用水虽不能饮用，但可以替代自来水作为工业循环冷却水、冲刷水、漂洗水，也可以作为生活杂用水冲厕、绿化、洗车等。从而改变城市水资源短缺的局面，缓解城市用水的供需矛盾，达到污水资源化。2、中水回用有助于污水处理厂的正常运行，可促使污水处理尽快走向市场。正如前面所述，我国城市污水处理率极低，污水处理厂的建设严重滞后。这主要是由投、融资方式不合理，资金投入不够等因素造成的。传统的观念认为建设城市污水处理厂是政府的主要职责，政府除承担高额的基建费用外，还需承担污水处理厂每年的运行费用。而就污水处理厂企业本身来讲，并没有经济效益，政府是建一个，赔一个。这给政府带来了沉重的经济负担，使得政府对污水处理厂建设的积极性不高。由于污水处理厂在资金方面对政府的完全依赖性，在一些地方财政状况不景气的情况下，污水处理厂就处于半运行甚至停产状态。随着污水处理产业化、市场化的提倡和逐渐推行，污水处理厂的投、融资方式将发生重大改变。除鼓励、吸收各种经济成分积极参与城市污水处理设施建设外，还将根据“谁污染、谁治理”的原则，及《中华人民共和国水污染防治法》第19条第3款“收取污水处理费用，以保证污水集中处理设施的正常运行”的规定，进一步加大污水处理费用的征收力度，以保证污水处理厂的运行费用。但基于我国的基本国情，污水处理费用的征收标准太低，光靠污水处理费远远不能满足污水处理厂的运转，还是避免不了大量的财政补贴。但如果在城市污水处理厂增设中水回用系统，把中水使用费作为污水处理厂运行费用的另一来源，污水处理厂因资金不到位而不能正常运转的问题则迎刃而解。同时还减轻了政府的负担，也减少了政府的干预，促使污水处理厂加快市场化的步伐。这里再举个显明的例子来论证这一观点。辽源市污水处理厂全年的运行费用3650万元，每年可收取的污水处理费为1785万元，余下的1865万元就得靠财政补贴。但由于在污水处理厂增设了中水回用系统，每年中水回用费用可达1898万元。这样，除保证污水处理厂正常运行外，还可盈利33万元。 3、中水回用可以减少使用中水企业的水费支出，降低产品成本。用水量大、工业用水价格高这一因素，使一些企业的产品成本升高，成本高必然会影响企业的市场竞争力。如果用水企业改用中水，因中水价格远远低于自来水水费，就可使其成本大大降低，势必提高其产品的竞争力。这对促进工业经济的发展起到了积极作用。4、中水回用，可以增强人们节约水资源的意识，减轻居民的用水负担。在居民的日常生活中，提倡、要求使用中水，可以提醒人们转变水资源是人人可以随意享用，取之不尽、用之不竭的资源的错误观念。并不断提高人们的节约意识和资源意识，改变人们的用水行为。另外，水费的不断上涨、生活污水处理费的征收都势在必行，低价中水的使用，必然会减轻居民在这方面的费用负担。 所以说，在污水处理厂增设中水回用系统，使污水资源化，是保证城市水资源的质与量的有效途径和手段。只有在城市污水处理厂增设中水回用系统，使中水供应和污水排放一体循环、互相补充，才能真正有效地防治水污染，节约水资源，实现城市水资源可持续利用。 三、城市污水集中处理制度中增设中水回用之立法构思 （一）在城市污水集中处理立法中增加关于中水回用的规定。 基于上述对城市污水集中处理中增设中水回用系统的可行性和必要性的分析，笔者以为，在我国《水污染防治法》第三章水污染防治的监督管理关于城市污水集中处理的立法中，应增加有关中水回用的规定，以填补中水回用的立法空白，使中水回用从设施建设到运行管理都有法可依。具体做法可以是对现行法律规定，即《中华人民共和国水污染防治法》第19条做补充修改；还可以是在水污染防治法中单独列一条，规范中水回用。鉴于城市污水集中处理与中水回用的“孪生”特征，笔者认为，直接对《水污染防治法》第19条做补充修改无论从立法效应，还是从立法技巧上都更为可行。如：直接在第19条第1款“城市污水应当集中处理”后加上关于中水回用的规定，“城市污水集中处理设施建设必须配有中水处理设施，将污水处理成中水以重复利用。”还比如将该条第2款修改为：“国务院有关部门和地方各级人民政府必须把保护城市水源和防治水污染纳入城市建设规划，建设和完善城市排水管网及中水供水管网，有计划地建设城市污水集中处理设施及中水回用设施，加强城市水环境的综合整治。”等等。 （二）关于中水回用其他相关规定的思考。 首先，制定中水水质标准。应根据污水排放情况及污水处理工艺，按照不同的需求和用途制定不同的中水水质标准。 其次，确定中水水价。确定中水水价既要考虑低于自来水水价，以形成差价，刺激中水使用；又要考虑按质论价，根据不同的水质标准，确定中水水价，即所谓优质优价，公平合理。除此之外，还要考虑到，中水的水价虽说要远远低于自来水水价，但也不能低于中水生产成本，不仅要收回成本，而且还要有盈余，以保证污水处理厂的正常运转。 再次，明确法律责任。对违反中水回用立法规定的，应明确其法律责任，使中水回用设施建设及运行落到实处。在这方面应吸取城市污水集中处理立法中法律责任不明确，导致城市污水集中处理设施落实不能保障的经验教训。 在我国，虽说关于城市污水集中处理早有立法，但实际上该事业在我国尚处于开发状态。建设部、国家环境保护总局、科技部联合发布的《城市污水处理及污染防治技术政策》确定的目标是“到2010年全国设市城市和建制镇的污水平均处理率不低于50%，设市城市的污水处理率不低于60%，重点城市的污水处理率不低于70%。”有专家预测，要达到这一目标，我国将要新建2000多座城市污水处理厂。 据估计，城市供水量的80%作为污水排入管网中，收集处理后有70%可回用于对水质要求较低的用户，替换出等量自来水。 那么，如果在即将新建的污水处理厂都配套使用污水回用装置，使回用水得以大量使用，就可增加城市一半以上的供水量。这一举措既能有效地防治城市水污染，符合我国《水污染防治法》的规定，又能节约洁净水，大大缓解城市用水的供求紧张的局面，符合我国新修改的《水法》强调节约水的精神及其关于节水技术推广的规定，即第8条：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。各级人民政府应当采取措施，加强对节约用的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。” 所以说，中水回用立法，意义重大，且迫在眉睫。 参考文献： 〔1〕《城市污水处理及污染防治技术政策》，2000年5月建设部、国家环境保护总局、科技部联合发布。 〔2〕詹国权∶《论污水处理厂增设中水回用系统的意义》，《中国环境管理》2001年第2期。 〔3〕李爱年、陈兰图：《我国城市水污染防治立法中存在的问题及完善的建议》，《现代法学》2002年第4期。 〔4〕张洁、涂保华、张雁秋：《中水回用 迫在眉睫》，《环境导报》2003年第4期。      〔5〕夏爱军、张新国：《中水作用大》，载于同上。 〔6〕李克国：《城市污水处理厂建设的环境经济政策分析》，《环境保护》2001年第2期。 〔7〕王 娅：《水污染治理 谁来买单》，《中国环境管理》2002年第1期。