三峡库区水环境安全法律问题研究 关慧 摘要: 举世瞩目的三峡工程将给我国带来巨大的经济和社会效益，同时，也将使三峡库区的环境安全尤其是水环境安全问题日显凸出。三峡库区水环境安全问题如果不能有效解决，不但将危害库区及周边地区人民的生命财产安全，而且将阻碍长江中下游地区甚至全国的可持续发展，并将在世界上产生巨大的政治影响。本文结合社会调查和流域管理、环境公平等相关理论，详细论述库区水环境安全现状，分析其成因及将来可能出现的新问题，说明加强库区水环境安全保护的必要和紧迫性。深入剖析现行法律法规的缺失，从立法和法律实施的角度，对库区水环境安全法律体系的构建、完善提出建议。 关键词： 三峡库区 水环境安全 法律问题 Abstract: The famous Three Gorges Project will bring to the nation huge benefits in economy and society, in the mean while, it will also make the problem of environmental security especially of the water-environmental security in this area obvious gradually. Without effective solution, it will not only endanger the life and property safety of people in and around the area, but also hinder the sustainable development of the regions of middle and lower reaches, and even that of China as a whole, and will have profound political influence on the world. Combing with surveys and related theories such as river basin management, environment equity, this paper discusses status quo of the security of water-environment in detail, analyzes the reasons and probable new problems in the future, and explains the necessity and urgency to strengthen the protection of the security of water-environment in the area. Also in this paper, thoroughly analyzing the defects of laws and regulations in force, the author puts forward suggestions on the construction and perfection of the law system from the angle of legislation and implementation of law. Key Words: The Three Gorges Reservoir Area The security of water-environment  Law problem 引 言 2003年6月10日，三峡水库坝前水位达到135米，二期蓄水成功。经过几代人70余年构想、勘测、设计、论证的跨世纪伟大工程，即将开始发挥通航、发电效益。随着工程的推进，库区生态环境尤其是水环境保护将更显紧迫。三峡库区的水环境状况，不仅将直接影响库区未来经济社会发展，而且也必将对长江中下游乃至整个中国产生重大而深远的影响。 1、三峡库区水环境安全概况 1.1 三峡库区水环境安全现状 长江三峡水利枢纽工程是一项具有防洪、发电、航运等巨大综合效益的特大型水利工程。1994年12月4日正式动工至今，已经顺利实现了大江截流，临时船闸通航，导流明渠合龙……。根据规划设计，到2009年工程完工并正常蓄水至175米时，将会形成长663公里、均宽1.1公里，水面面积1,084平方公里，总库容量393亿立方米的狭长河道型水库，淹没陆地面积632平方公里，涉及鄂、渝两省市的20个县市区，移民113万人。 [1]这一巨大水库及其周边地区即为三峡库区。 1.1.1 污染物排放情况 根据国家环保总局发布的《长江三峡工程生态与环境监测公报》，2001年三峡库区直接排入长江的城市污水总量为1.91亿吨；124个搬迁集镇产生垃圾39万吨，相当于有十几万吨的化学耗氧量和数百吨重金属等污染物进入长江水体；60家重点工业污染源共排放工业废水1.08亿吨,各类污染物0.8万吨，；库区内注册船舶全年排放油污水82万多吨，污染物103.1吨，生活污水总量628万吨左右。 1.1.2 水环境状况 根据《2002长江三峡工程生态与环境监测公报》，三峡库区干流19个水质监测断面中，符合《地面水环境质量标准》Ⅱ、Ⅲ类的有16个，Ⅳ类水1个，Ⅴ类、超Ⅴ类水2个。岷江、沱江、嘉陵江、乌江、金沙江、赤水河六大支流以及若干小支流污染严重：25个水质监测断面中，Ⅱ、Ⅲ类水有13个，Ⅳ类水4个，Ⅴ类、超Ⅴ类水则有8个。 近岸局部水域形成了较为明显的污染带。整个三峡库区受污水影响的城市江段总长为28.97公里，宽约2～150米，其中超标污染带总长7.97公里，宽约2～80米。 监测还表明，长江枯水期的频度增加，水量下降，水位低于历史同期水平。日趋严重的水污染降低了水体的使用功能，导致水质性缺水，进一步加剧了水资源短缺的矛盾。 1.2 三峡库区水环境安全现状成因分析 1.2.1 主观原因 三峡库区教育不发达，公众环境知识水平较低，环境法制观念淡薄。沿江居民普遍缺乏防污和节水意识，企业追求眼前经济利益，污水、废物处理不达标甚至直接排放。 政府部门对水环境安全的严峻形势认识不足，以环境成本为代价换取地方经济效益；执法机关缺乏相应机制的约束，常因外来干预放松执法，客观上放纵了污染水环境的行为。 1.2.2 客观原因 库区水环境安全现状的客观原因可以从以下两个层面进行分析： 第一、 自然因素和人为因素。从自然因素上看，三峡库区地质构造复杂，灾害频繁，水土流失严重。据统计三峡库区大小地质灾害点2万余处，有不同程度危险性和潜在危险性的区域1133处。[2]2001年三峡库区地震活动频度比前几年有较明显的增加，贾家店还发生了一次ML4.0级地震。[3] 人为因素更加突出：由于耕地资源有限，库区陡坡垦殖十分普遍。不合理的耕作和开发方式使植被受到严重破坏，水源涵养、保土拦沙能力下降，化肥、农药的农田径流随大量的水土流失进入江河。受经济条件的限制和生活习惯的影响，库区及上游沿江城镇的生活废水多直接入江，垃圾废弃物沿江倾倒，大量污染物随着雨水浸泡和洪水冲刷汇入水体。水库库尾是一个特大型的工业城市，库内还有大量的化工、造纸、制药、印刷等企业，工业污染非常严重。 第二、经济原因和制度原因。库区尤其是腹地的贫困区县经济落后，人均国民生产总值远远低于全国平均水平。农业人口超过人口总数的60%，但人均耕地面积仅为全国平均水平的57%。 [4]工农业生产技术含量低、能耗高、污染严重。“脱贫致富”的迫切要求导致对资源的掠夺式开发，给库区水环境造成了严重影响。 从制度上看，水资源管理的实践中长期割裂水环境的整体性和水资源的自然联系，国家与地方、部门与部门之间缺乏有效协调，各自为政,分割管理。水资源的流域性和完整性被人为破坏。管理上强调工业的点源治理及流域小区域水环境的治理，缺少流域与区域相结合的综合防治。 1.3 成库后水环境安全状况预测 三峡库区及其上游区多年的污染治理，取得了一定的成效。但在三峡库区江段由天然河道变成水库后，将会出现许多新问题。 1.3.1 新的水环境安全威胁因素 第一、库区现有的遗留物可能造成水环境污染。据重庆市疾病预防控制中心调查，三峡水库淹没区沿江垃圾堆放点178处近300万吨，公共厕所30.36万平方米，有毒物质场地33,345平方米，建筑物2,943万平方米……。清库工作虽已全面展开，但由于技术资金限制，许多垃圾就地填埋，将可能因江水浸泡上翻造成污染。 淹没区农耕经济发达，熟土中有大量的有机物、微生物，受浸泡后将造成水体富营养化。林木腐烂时释放有毒气体使库水酸化、缺氧，还会造成水生生物和鱼类的大量死亡。 第二、沿江经济带开发将带来新的压力。三峡工程给库区带来新的发展机遇，也将使库区水环境安全面临更大的压力和挑战。 首先，随着人口规模的不断扩大，对资源的需求量也将随之增加。蓄水后将淹没大量耕地、园地。移民安置区内的城镇、工矿企业迁建，公路等专业项目复建，也要占用土地资源，沿岸居民毁林开荒、陡坡种植，造成新的水土流失和农业污染。 其次，随着经济、社会发展的加快，生活污染必将增加。按目前的经济发展速度和人口增长率及城市化发展情况预测，到2005年，库区生活污水排放量将达到11.8亿吨。[5]建筑开发中产生的大量建筑弃土直接排入长江，也会危害水环境的安全。随着西部大开发战略的实施，该区域工业污染也将随之增加。 第三、航运业的发展加重船舶污染。三峡工程完工后，库区航道条件得到显著改善。航道单向年通航能力可由现在的约1000万吨提高到5000万吨，运输成本可降低35—37%。[6]万吨级船队可直达重庆，游船数量也将大大增加。 据《2002长江三峡工程生态与环境监测公报》初步统计，2001年三峡库区客运量1580万人次，库区工作船员约5万人次，按每人每天产生0.4kg生活垃圾统计，库区共产生垃圾1.23万吨。成库后这一数量还将大大增加，船舶油污排放量也会增多。 1.3.2 成库后库区水环境状况预测 首先，水流流速变缓，水体稀释自净能力减弱。如果不加强治理，干流江段水质将超过Ⅲ类水质标准，岸边污染带将进一步扩展。次级河流河口江段会出现氮、磷、有机物等富集。 其次，岸边消落带积存的污染物如得不到及时清理，将会形成水体内源污染。污染物来源多且坡度缓的水域累积较厚的污泥，在气温变化大或持续高温时，上翻进入水体形成黑臭甚至造成污染事故。 再次，成库后水面上升，侵蚀山体，可能诱发沿岸古滑坡层的复活，滑坡、泥石流等地质灾害增多，使泥沙淤积加剧。 最后，蓄水后水速减缓，排沙能力减弱。如果水土流失的情况得不到改善，严重的泥沙淤积将使水体中重金属等有毒污染物累积量增加，还有可能堵塞取、排水口，对城市给排水系统造成影响。更为严重的是，一旦遇到较大洪水，重庆等上游沿江城市将出现洪水倒灌。 1.4 加强三峡库区水环境安全保护的必要性 水环境是构成环境的基本要素之一，是人类社会赖以生存和发展的最重要场所。它同其他环境要素如土壤环境、生物环境、大气环境等构成有机的综合体，相互影响和制约。破坏某一区域的水环境状况，必然引起其他环境要素的变化，阻碍经济发展甚至带来严重的社会乃至生存危机。三峡库区水环境安全事关三峡工程的安全运行和效益发挥，对长江中下游地区的用水安全以及南水北调工程也有着决定性的作用，可以说与整个中国的可持续发展密切相关。因此，必须在利用库区水资源的经济价值的同时，保证其生态价值不被破坏。 2 现行三峡库区水环境安全保护的法律缺失 根据1999年水利部提出的从工程水利向资源水利、可持续发展水利和现代水利转变的治水新思路，三峡工程也应该是一项重要的环保工程和生态工程。库区的水环境建设是三峡工程总体建设的重要组成部分，但仅靠工程措施是远远不够的，还必须加强库区水环境安全法律制度建设，依法治水，用法律手段保障库区水环境安全。 2.1 立法上的不足 2.1.1 法律体系结构失衡且内容不完备 现行库区水环境安全法律体系中水资源保护规范性法律文件比重过小，水环境资源管理、生态保护与建设、移民开发中的水环境保护规定不足，体系结构明显失衡。这也是实际工作中重污染防治轻生态环境建设的原因之一。 另外，由于对水环境资源流域整体性认识的不足及统一性立法的缺位，现行法律对跨行政区的水环境问题规定不足。缺乏整体、综合的决策管理机制和明确的水环境污染纠纷、冲突的解决办法。 2.1.2 法律法规间协调性不强 根据现行体制，库区水环境安全立法有分段、分部门的特点。不同法律法规对同一对象多重管理，缺乏协调和冲突解决机制，对同一规定常常也没有统一解释。例如水质监测评价方面，水利部与环保部门就分别采用GB3838-88、GHZB1-1999标准。地方部门缺乏对整个库区或整个长江流域水环境安全状况信息的主动把握和协调配合意识，更难免出现类似的问题。 2.1.3 程序性立法滞后 库区水环境安全保护法律法规中许多措施、规定过于抽象。《水污染防治法》第5条规定一切单位和个人有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举，却没有检举控告的途径、形式，接受检举控告的主体及其处理方式和程序的规定。《水污染防治法》第13条“环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见”，同样缺少意见发表途径、形式和程序的规定。 2.1.4 法律责任威慑力不足 现行的库区水环境安全保护法律法规对污染破坏水环境安全的行为多以警告、罚款等行政措施加以处罚，逃避环境责任取得的非法利润多大于承担法律责任的损失，“以罚代治”相当普遍。对一切组织、公民检举控告、执法监督等权利义务虽有规定，但这些规范属于“软法”，在环保意识普遍缺乏的情况下，只起到号召、宣传的作用。 从污染环境致人损害的免责事由上看，《环境保护法》只规定了不可抗力，但据《水污染防治法》规定，免责事由还包括第三人过错和受害者自身责任。基于两者基本法与特别法的关系，认定库区水环境污染民事责任时应适用《水污染防治法》。过于宽松的免责条件不仅不能有效保护受害人利益，对促进行为人积极防治，加强库区水环境安全保护工作也十分不利。  2.2 执法的缺陷 2.2.1 执法机构分工不明，效率低下 目前库区水环境安全实行多层次、多部门管理，法律法规对各管理部门的职责规定过于简单权力分散而缺乏效率，难以统一规划和协调。以污染纠纷处理为例，《水污染防治法》第53条规定了渔政监督管理部门处理渔业污染事故的职责。环保部门则基于其明确的水污染纠纷处理权，认为应由环保部门处理，从而发生两个部门争相处理或者遇到棘手的渔业污染纠纷互相推诿的情况。 2.2.2 执法部门执法能力不足 破坏水环境安全后果严重，这就要求执法必须及时有效。但是，库区水环境安全管理机构执法权力相当有限，即使对拒不履行其处理决定的行为，也只能申请法院强制执行，不利于减少损失和及时消除安全隐患。 执法能力还包括执法水平和硬件设施。一方面，许多执法人员对法律法规理解不深，调处程序不够规范，甚至自己也有破环水环境安全的行为。另一方面，资金、设备、技术投入不足，监测手段落后，各水文站仅能进行有机污染常规指标的监测，对有毒有机物监测还基本处于空白。信息共享水平差，突发性水污染事件的应急体系不健全、设施缺乏。 3 三峡库区水环境安全法律问题对策 库区水环境安全法律制度的运行过程，核心仍是职能机关立法、执法、司法的工作过程和一定成员知法、守法的行为过程。 3.1 立法上进一步完善 3.1.1 三峡库区水环境安全统一立法 从根本上说，三峡库区水环境安全是一个流域环境安全问题。国外水环境安全保护的理论和实践表明，地方立法、部门立法不可能站在流域整体性的高度对水环境安全保护作出规定。流域统一立法是水环境安全保护的根本有效措施。 三峡库区有丰富的自然资源和大量历史文化名迹，有着经济、文化、科学等多方面重要价值。这一区域的环境状况还直接影响三峡工程的安全运行及长江流域的可持续发展，治理保护任务艰巨。可将三峡库区划定为特殊重要环境区域，以环境保护基本法为指导思想，在特殊区域环境保护法框架下专门立法，实施专门的制度和程序，以更为严格的特殊法律措施规范和强化库区环境特别是水环境安全保护。 值得注意的是，库区水环境安全保护是一个系统工程。国家立法全面规划、统筹兼顾，确立了库区水环境安全保护的原则、方向、目标。但是，流域内各地水环境状况不同，具体任务也不一样。应允许和鼓励地方政府及有关部门根据经济、自然等条件的差异，结合本地实际，将水环境安全保护法律的规定地方化、具体化。必要的情况下甚至可以适度超前立法，弥补国家立法的滞后性。 3.1.2 完善库区水环境安全法律体系结构 流域管理、水环境安全保护是一项综合性的工程，不仅要防治水污染，更要加强水资源管理、生态保护。应加紧制定三峡库区水土保持、植树造林、节约用水、河道管理和污染物清理、自然灾害防护以及生态农业振兴等法律、法规，建立水污染防治和水资源保护一体化的法律制度体系，改善水环境安全法律体系结构失衡、污染防治规范多而生态保护措施少的现状。并以此为基础制定一部综合性的库区水环境管理基本法，统一协调同层次或不同层次的子法律部门的关系，实现水环境质量的不断提高。 3.1.3 建立科学、高效的库区水环境安全管理体制 根据水环境资源整体性、有限性、使用方式多样性的特征和管理协同性的需要，各国都建立了以统一管理机构为主，多部门积极配合的高效、协调的流域水环境安全统一管理体制。英国政府依照水文特点，把英格兰和威尔士划分为10个区域，各个管理局在相应的区域内全面行使水环境管理的权力，综合管理供排水、污染控制、渔业、防洪、水土恢复与保持等问题，改变了水资源管理和水污染控制上的相互交叉和推诿的混乱局面，取得显著成效，被称为英国水管理方面的“现代革命”。法国把全国江河分为6个流域，在各个区域内均设立流域管理机构，全面处理水域问题。田纳西河流域管理委员会(TVA)是美国国会立法设立的田纳西河流域管理机构，以法律授权形式明确其目标、活动范围、权力和义务。在TVA的统一管理之下，田纳西河流域都取得了巨大发展。各国也认识到水环境管理也需要有必要的权力交叉与分割，因此，注意发挥其他政府部门的作用，建立广泛的协调和处理机构冲突的机制。 借鉴国外水环境管理的经验，结合库区水环境安全管理的实际，成立库区水环境安全管理委员会作为库区水环境安全的权威性统一管理机构，在流域高度统领库区水环境安全保护工作，直接对中央负责。制定组织法和行使职权的程序法，强化其法律地位和管理职能，使之真正享有决策、监督、协调、执行等权力。三峡水库库区跨涉及众多市、县行政区，水资源的公共性及使用方式的多样性也决定了库区水环境安全保护不是管理委员会可以独立完成的，需要国家、流域、地方及水利、航道、环保等相关部门的共同参与和配合。确立库区水环境安全管理委员会在库区水环境安全管理体系中核心地位，明确其他部门具体职责与权限，以及职权行使的法律程序，协调其在库区水环境安全保护管理中的关系。各部门接受统一管理机构的宏观调控和指导监督，通过开展工作，为其提供科学资料、监测数据等决策依据和建议。 3.1.4 加快程序性立法步伐 增加现行法律法规中制度、措施的程序性规定，明确实现的途径、方式和保障。例如规定“对污染破坏水环境安全的行为，一切单位和个人有义务向库区水环境安全统一管理机构检举报告。库区水环境安全统一管理机构应在收到检举之日起5日内作出处理。逾期不予处理的，由上级行政机关责令改正，并对直接责任人员依法给予行政处分。”尤其需要通过实施细则和相关解释的制定，建立完善的配套实施机制。 3.1.5 严格水环境保护法律责任，加大处罚力度 水环境安全的破坏具有长期性的影响，损失一时难以估计。所以要进一步明确违反库区水环境安全法律的责任，使水环境责任立法的严厉程度与惩治预防违法行为的目的相适应。建议只规定罚款数额的下限，并对违法者实行双罚、多罚制。除此之外，将严重破坏水环境安全的行为规定为犯罪，加大打击、处罚力度，强化对水环境安全的刑事法律保护。 3.2 法的实施方面加强改进 3.2.1 加强执法能力建设 针对库区水环境安全保护中执法能力落后的现状，一要加强宣传教育，增强执法人员的环境法制观念。二是实行严格的考核和责任制度。执法部门不履行职责或者不适当履行职责，应当承担相应的法律责任。规范化、责任化执法行为，避免执法不透明、不到位。三要加大水环境安全保护基础性投入，促进管理工作现代化，提高现场执法能力和应对突发性水污染事件的能力。四是通过各种国际学术交流会、技术交易会、展览会，了解世界环保科技新动态，学习先进国家治理大江大河、流域和大型水库的成熟经验和方法。 3.2.2 环境保护责任主体多元化 按照传统法律理论的观点，保护公共利益是政府的责任。实践证明，以政府为唯一责任主体不足以实现对水环境公益的有效保护。从特殊的“公共消费”的角度来看，享用了水环境改善利益的全体社会成员都应承担水环境保护和改善的义务。应授予公众独立水环境保护主体的资格并明确相应的权利义务，建立水环境公益政府和公众的双轨保护制度，从根本上调动各级政府和群众的积极主动性。 3.2.3 引进经济激励机制 “利益外溢”造成的外部不经济是水环境保护的主要障碍。强调经济手段的运用已经成为当今世界各国解决这一问题的通行做法。经济激励机制对相对人的行为调整不是依赖命令与制裁，而是以经济手段影响成本和效益，引导当事人的行为选择，有助于减少法律实施成本，并从源头上对污染的产生进行有效规制。 第一、 建立环境资源补偿机制。尽管库区水环境安全保护具有整体利益的一致性，但流域小区域之间的利益相对独立。利益平衡是法律调整解决利益冲突的基本原则，以此指导建立环境资源补偿制度，是协调区域利益的有效方式。 具体而言，上游采取措施加强水土保持和减少污染是以一定经济利益的损失为代价的，例如上游地区由于要照顾全流域的水质，许可排污量较小，经济发展因而受到限制。根据环境资源法“污染者付费，受益者分担”的基本原则，受益的下游地区应适当给予补偿。有了利益驱动，更能调动上游地区植树造林、控制污染的积极性；上游地区忽视水环境安全保护或放任污染破坏行为造成下游地区利益损失的，应对下游地区进行经济补偿。 第二、实行水资源的有偿使用。库区水环境污染之所以十分严重，很大程度上是因为资源的有偿使用未落到实处，应从三方面加以改进： (1) 建立科学的水价体系。我国水价带有较浓的福利色彩，既不能调动供水企业开源节流、充分利用水资源的积极性，也不能促进用水户节约用水，用水量远远大于实际需求。应该实施符合社会主义市场经济规律的“水价办法”，形成合理的水价形成机制和科学的计价方式。将污水处理费、供水企业设备改造费部分纳入水资源的价格构成中，适当提高水价，从经济利益上激发节约用水的积极性，抑制浪费，减少污染。 (2) 改进和完善收费制度。社会生产及日常生活排放的各种污染物都是对水环境容量资源的使用。目前企业的排污费标准太低，对城乡居民的生活污水排放和生活垃圾的排放也基本上不收费，污染者造成的经济外部性没有通过市场反映在生产成本中，直接加剧了水资源的浪费和水环境的恶化。排污就收费、超标加倍收费的适用范围应进一步扩大，还要加大垃圾和危险废物处理费征收力度，对库区船舶垃圾实行预收费，保证环保基础处理设施正常运行。 (3) 开辟排污权交易市场。在依据库区水环境质量目标和承载能力确定的排污总量范围内，允许污染治理有成效的企业将多余排污权在专门市场上转让，规定污染排放超标者必须购买排污权。鉴于排污权交易的特殊性，可以进行专门立法，促使水环境安全保护的公共需求和法律要求转化为企业内在需要，降低全社会总的污染防治成本。 第三、发展绿色环保产业。环保产业是经济利益不明显的弱势产业，国家应在资金、政策上予以支持。可以设立库区水环境保护产业基金，为环保产业提供经济支助。对在污染治理，节约用水和相关科学研究方面成绩显著的单位和个人应予奖励，调动全社会积极参与水污染防治与生态保护。制定有关管理办法、规章，营造良好的投资环境，鼓励社会资本进入环保市场。 污水处理厂、垃圾处理厂及危险废物处理厂以社会化、市场化、企业化方式运营管理，以促进绿色环保产业的形成和清洁生产技术的推广，更好地保护库区水环境安全。 3.2.4 强化环境司法功能 水环境安全案件专业性强、影响面广、取证困难。由于没有专门的司法机构，误判或错判的事情时有发生。根据库区水环境安全的特点和保护需要，依照我国法院组织法关于法院根据需要可以设立其他审判庭的规定，可在人民法院内部设立环境审判庭，组建具备特殊专业技能的审陪队伍，通过司法审判活动维护库区水环境安全保护法律法规的尊严，保障可持续发展战略的实施。 3.2.5 加强宣传教育，提高公众环境意识  各级政府及有关部门、民间环保组织积极引导公众正确认识三峡库区水环境状况、了解水环境保护相关法律。通过报刊杂志、普法宣传提高公共环境意识，为库区水环境安全法律制度的实施奠定坚实的社会基础。促使公众积极参与水环境安全的管理和保护，主动与破坏库区水环境、违反库区水环境安全法律的行为作斗争。充分发挥社会团体、人民群众的监督作用，督促执法机关依法办事、履行职责，保障水环境安全保护法律法规有效实施。真正确保有关部门依法办事，人民群众自觉守法，切实有效地保障库区水环境安全。