对地方各级环境行政监督管理机关在环境法实施机制中 的若干法律思考 （湖北 武汉大学环境法研究所 彭莉 430072） 内容摘要：环境保护基本法的修改是一项涉及到各个方面的系统工程。鉴于地方各级环境行政监督管理机关的法律规定直接关系到整个环境法律的实施效果并间接影响到环境立法和司法的有效运行，因此本文拟对环境法实施机制中起关键作用的地方各级环境行政监督管理机关的有关法律做一详细分析，并期望这种分析能对环境法在这一领域的修改提供某些微观层面的具体建议。 关键词：实施机制 各级环境行政监督管理机关 环保义务书 一、我国环境法中有关地方各级环境行政监督管理机关的规定以及缺陷 (一)地方各级环境行政监督管理机关在我国环境法中的地位 我国的环境保护监督管理体制依环保法的规定可以概括为：统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制，《环境保护法》第七条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。由于我国的环境保护法大体上分为污染防治和生态环境保护两大块，因此相应的，地方各级环境行政监管机关的职责和权限划分也就有所不同。从总体上看，污染防治的行政监督管理权相对集中于国家环境保护总局和各级地方政府的环境行政主管机关，自然和生态资源保护分属资源、农、林等政府部门。 具体而言，污染防治方面，按当前的法律规定和部门职责规定，政策、规划、标准和法律法规实施等主要由国家环境保护总局负责。另外，国家发展计划委员会、国家经贸委掌握着有关污染防治规划、计划的审批以及清洁能源、清洁生产和环保产业发展的规划，计划与示范方面的行政权力。建设部在城市污水处理设施建设的规划和管理方面，负有主要行政责任。“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划”①同时“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查”，②在“环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门必须立即向当地人民政府报告”。③ 自然和自然资源保护方面，虽然经过行政机构调整，设立了国土资源部，但自然和资源保护的管理体制相对分散的局面仍然没有改变，“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门依照有关法律规定对资源的保护实施监督管理”。④ 《环境保护法》第十六条又进一步规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。由此可以看出，我国确立的是由各级政府对本辖区内的环境质量负责的基本原则，这项原则的目的就在于明确各级政府和环保行政监管机关在环境与资源保护方面的职权和责任，使其依法行政，严格管理和监督。 如果再考察我国的环境管理机构体系，我们可以发现上有国家环保局，省、自治区、直辖市环保局和国务院各部委环保部门，下有地、市、县、乡环保局(办)，甚至一些大中型企业和小型企业、乡镇企业内部都设有环保机构，其数量之多，遍布之广可见一斑。各级地方政府、企业中的环境保护部门主要承担环境法律的具体执行职能，工作方式有组织、协调、监督、强制等，省级环境保护部门还有一定的制定法规的功能。地方环境保护局为了具体履行这些职能，一般直接组建了环境监理、环境监测等支持性机构，它们拥有一定的执法权力，可以对环境违法行为采取制止、处罚等措施。同时，地方环境保护局和监理机构还负责处理公民投诉，调解污染纠纷，调查污染事故等，因此他们的工作质量就决定了整个环境法律的实施效果。可见地方各级环境行政监管机关在我国现阶段环境法律中的地位并不是可有可无的，而是举足轻重的。 （二）地方各级环境行政监管机关在我国环境行政法律实施机制中的优越性 1、由于我国长期以来形成的重行政轻司法的习惯，行政机关在我国国家机关中扮演的角色一直都是很重要的。他们利用掌握在手中的行政职权，而这种行政职权又往往多以“命令 控制”手段为主，常能解决一些需要综合大量人力、物力、财力才能达成的问题，这对于像环境污染这种关系到广泛区域中的不特定多数人们的利害的社会性问题，并且对于需要基于专门知识的判断加以解决的事项来说，依靠行政权的积极协助来加以解决应该是最为有效的。⑤也只有各级政府和环保机关才有足够的权威和能力来组织和协调如此繁杂的环境管理和环境建设工作。比如近几年，中国在淮河、太湖等流域采取“会战式”的污染控制行动，主要方式也是动用行政系统的力量。 2、更为重要的是从以往的案件处理情况来看，民众的环境保护要求更多地是通过向政府反映问题，向环境监管机关投诉等途径表现出来的，而很少通过诉讼等司法途径，这是因为关于环境污染损害赔偿的诉讼常常是一个相当长期的过程，对于各个问题的判断大都要求有高度的科学资料和调查，因此，就需要很多的专家证言和鉴定，诉讼费用也会增加，这样，即使诉讼救济制度能够得到利用，司法程序对于财力缺乏的爱害者的紧急救济，在许多情况下还是不太顶用的。这种现象最终导致了大多数的受害者不愿意通过需要严格的程序，耗费财力的司法程序，而希望通过行政机关的专门知识和作为公共机关的信誉，有时依靠其政治力量，使问题简易迅速而且廉价地得到解决的愿望，再加上地方各级环保监管机关最接近环境纠纷发生地，它能够确定地把握环境污染的状况和实情，同时也最了解有关各方的利益和区域的实情，在区域社会形成上容易吸收民意。综合这以上事实，我们不能不认识到在环境侵权纠纷中，纠纷的行政处理程序具有较司法救济更为显著的优越性。 3、我们要最终谋求环境问题的解决，从目前情况来看也必须有国家和地方各级行政监管机关的多方位的综合干预，特别是通过国家的环境立法。因为依靠民事裁判追究侵权行为责任，本来是以各个个别的受害者为目的，而且以用金钱的事后救济为原则，这在解决广域的环境污染造成的公害问题时就不能不受到其自身的局限。⑥地方各级环保行政监管机关通过制定并执行法律、法规、规章的办法不仅能有效防治广大个别污染源造成的损害，而且对增进区域环境的保全将发挥积极作用。 （三）现阶段有关地方各级环境行政监管机关法律的缺陷 1、环境立法方式的不当影响了环境执法的效果 作为地方各级环境行政监管机关执法依据的环境立法在我国更多地表现为一种国内行政政策和措施的法律化，国外有关法律规定的移植和改造，是一系列行政法的直接确立过程。⑦缺乏从地方法规到国家法律，从单项领域到基本法这样一个清楚的发展脉络，从而导致了立法与执法的脱离，法律中也较多地充斥了许多原则性政策规定，影响了法律的可实施性，扩大了行政执法机关的自由裁量权，造成了公众和企业的抵触情绪。从长远来说，这对于地方各级环境行政监督管理机关的执法是很不利的。政府部门应该意识到，如果没有一个法律体系的正常产生和发育过程，就很难形成一个成熟的富有现实有效性的执法体系。 2、地方环境行政监管机关的权限规定过窄 考虑西方发达国家的环境立法体系不难看到，虽然中国也有国家法和地方法两个体系，地方法也有相当重要的影响。但在环境保护方面，西方国家如日本的地方公共团体在地方立法中可能比中国的环保机构在地方立法中发挥着更加积极主动的作用。而中国各省、自治区、直辖市的环保部门比较注意从国家的法律出发，制定地方性法规、规章，而不大愿意超越国家法律规定的范围，就国家没有规定的内容做出规定，这与我国法律对地方环境行政监管机关规定的权限过窄有关。因此，目前来说应当扩大地方环境监管机关的立法权限以及研究怎样保持地方立法的自主性和国家立法统一性的平衡。 3、过多使用强制性环境管理手段，缺乏有效和健全的行政引导性管理手段 与其他西方国家相似，中国建立了一套“命令 控制”型环境管理体系，而较少使用经济手段。⑧但是，由于“命令 控制”型环境管理体系需要相对庞大，职业素质较高的行政管理队伍，管理手段和程序相对比较复杂，在中国这样一个发展中国家，很多地区尚不具备有效实施法律所要求的行政管理能力，事实上只能在一部分经济比较发达的地区和城市建立起能有效实施法律的行政机构，不少企业也缺乏达到环境标准的技术和经济条件，常常无法严格按法律要求实施必要的管理和治理。因此，同样的“命令 控制”型体制，实施效力就要比发达国家相差许多。在这种情况下，政府的计划、直接行政指导、政府和企业的协议，在环境法律实施中就显得特别重要。而我国的有关政策则应体现上述变化。 4、地方环境行政监管机关执法的环境不健全 正常情况下市场是不能提供或难以有效提供下述的公共服务的：处理污水，收集与处理废物和垃圾，维持水体、空气、生活环境的清洁，保证生态环境的安全等。这些公共服务政府不提供，或采取特殊的法律、经济措施鼓励私人和企业提供，那谁也不会提供。因此，它们已成为任何现代国家公共服务的基本职能。能否高效、高质量的提供这些服务，常常是衡量一个政府效能和业绩的主要标志，也是地方各级环境监管机关执法的物质基础。但我国目前的实情是各级环境监督管理机关的行政经费严重不足，在连自身正常行政执法工作的需要都无法满足的情况下，就更不用说拿出更多的钱去加强环境领域的公共服务了。而公共服务的不完备又将严重影响环境行政监管机关执法的效果。 5、缺乏有效的监督和制约机制 在我国现阶段，环境法中的各种具体措施，特别是各项环境管理制度，大部分是由政府部门直接操作，并作为一种行政行为而通过政府体制进行实施的，这就使中国环境法具有很浓的政府行为色彩，由于这个特征，中国环境法缺乏必要的透明度，难以有效的实施。要解决这个问题，相对而言，促进社会团体、公民个体和企业的参与是较为有效的，而且他们的参与也为各级环境行政机关提供了监督和制约机制。而公众参与的有效性在很大程度上取决于公众的教育水平和社区组织及传媒的言行自由。社区参与在环境管理中起着重要作用，然而，促进社区参与的责任最终却在国家和地方各级环保机构。应该为政府机构制定如何使公众参与到项目决策过程中的操作性指导大纲。而企业的参与则在于是否有利益机制的驱动，况且企业的有效参与对解决区域环境问题有着至关重要的作用，应开发各级环保机构或政府机构与企业之间的对话和建设性关系。而我国目前尚缺乏非政府组织和公民、企业参与环境管理和监督的法律。 二、有关地方各级环境行政监督管理机关法律的创新和发展 针对上文提到的缺陷我认为可以从以下几个方面来加以改进和发展： （一）有关地方各级环境行政监管机关执法依据的环境立法体系的改进 之所以提出这样一个问题是因为近来参考了日本的环境立法体系，发现它展示出这样一个事实：即日本的环境法是自下而上地发展起来并逐步得到完善的，它是从实际地解决环境问题之中产生出来的环境规范，有一个从地方法规到国家法律，从分环境领域的单项法到基本法这样一个基本发展脉络。法律也确实同现实的环境问题及相关的社会、经济、技术问题密切关联，相当具体和有可操作性，从而为执法的有效进行奠定了基础。这提示我们一定要注意法律的渐进发展过程，注意在这一过程中法律转化为“活法” 现实的、可操作的、实际发挥作用的法律的历程。当然，从欧盟等经验来看，也有一个从通行的指令和规则向国家立法转化这样一种立法过程，强调国家之间环境立法的相对一致性。因此中国在今后的环境立法中应注意几个方面的问题：一是自身经验积累并转化为法律规定同“移植”国外法律制度的结合，在移植过程中，要注意西方通行的环境法律原则和制度与中国社会文化背景的结合，要注意法律制度的自身发育过程；随经济发展和体制的变化，环境问题的变化，要把修订现行各项环境法当作经常性的立法工作，增强立法对现实环境问题的反应；注意就专门环境问题制定单项法同逐步制定综合性“环境法典”的结合，保护基本的环境法律制度和程序的一致性和稳定性；加强有关规范行政行为的程序法的制定工作。另外，由于一些环境问题越来越突出地暴露出来，需要政府采取一些强有力的行为，应当就一些具体问题，通过人大“决定”这种法律形式及时作出必要的法律规定，以增强执法的可操作性。 （二）关于制定扩大地方各级环境保护机关权限的法律 地方各级环境保护机关应该树立这样一种理念：环境在很大程度上是一种地方财产，环境管理属于地方政府福利事务的重要内容。因此，中央政府职权应当下放(或者说分散)，让地方政府在处理特殊环境事故中处于“第一线”；赋予地方环保机关更大的在国家法律、法规允许的范围内，制定有关本地区的规章条例的权力，这包括就法律没有做出规定的问题，独自制定有关的条例。 在我国现阶段，为了改变地方政府在处理环境重大事故中的被动地位，充分发挥其自主权，可以采取一种渐进的、由地方政府在中央政府和国务院没有做出规定的事项上制定一系列环境标准的措施，并在某一规定和标准的实施上制定一个明确的、循序渐进的时间表。采取渐进的方式一方面有利于企业和政府确定环境问题的优先顺序，把重点放在最严重的问题上；另一方面也使企业有时间去开发高效、可操作、经济可负担的技术，以便为下一步的污染控制做准备。因此，在立法中，要注意严格的环境要求与一致，稳定的法律框架和明确的、循序渐进的实施时间表的结合。这不仅会有效地改善环境，还会形成一个有效的、富有竞争力的管理和执法体系。而对法律已经做出规定的事项，地方政府则可以制定严于国家标准的地方标准，以改善和维护本区域的环境质量。 在扩大地方环保机关权限的同时，我们也应该注意中央的统一管理和地方自主权的有效结合。为了保持全国市场的统一，就需要保持环境法律制度和标准的相对一致。对于解决跨国的问题或跨地区问题，如对国家的地区土地利用规划、工业布局政策、公路、铁路、机场和港口等重要基础建设和改良计划则需要中央具有统一管理和协调的职能和权力；另一方面环境问题又同各地自然状况和经济技术结构有密切关系，大多也具有地区特征，如工业和城市污染方面，对于这类问题则需要各地方采取措施加以解决。今后更为重要的是中央在赋予地方政府一定的自主性和灵活性的同时也应让那些无直接利害关系的地方政府有效参与有关重大环境问题的全国规划和计划，环境影响评价活动，以便其在制定地方环境标准时注意考虑保持两者的一致性。 （三）有关地方各级环境执法机关加强运用行政引导性手段的法律 我国环境法律还是比较注重激发全社会环境保护的自觉行动和志愿行动，所以环境执法中有许多指导、激励、教育的内容，这些法律与管制性政策相配合，使整个环境执法具有多方面的作用点和作用力。但目前来说这方面的法律还是不够，各级环境监管机关也没有充分的加以运用。笔者认为可以从以下几方面来完善行政引导性环境法律： 1、向社会提供环境信息，为社会公众参与环境保护创造条件。 2、制定有关激励制度，使企业自愿参与有利于环境的行动并从中获益，例如绿色标志和ISO14000认证等，在有条件的地区，政府也可以帮助不同的企业将ISO的环境管理系列标准和环境审计标准贯彻到各项操作中，同时还要制定和组织开展一些涉及污染削减、节约资源和清洁生产等方面的自愿性计划，鼓励企业参与到这些计划当中来。 3、与企业可以签订环境污染防治协议，它主要面向地方各级环境行政监管机关管辖区内正在运行、将运行或将建企业。由环境监管机关与各个工厂协商，最后达成污染控制方面的具体的书面协议，协议中规定定量的排放水平。当地居民也可以参与协议的制定过程。协议中确定的排放水平可以不具有强制性，而完全靠企业的自愿遵从。为了达到最佳的实施效果，该协议还可以制定对新建工厂比对原有工厂要求更严格的措施，并且针对地区的条件采取不同的灵活措施。当然签订这一协议的前提还是要首先扩大各级环境监管机关的权限。 4、向社会分配环境权利，形成对污染的社会监督和制约力量。在实践中地方环境监管机关可以试着把一部分权力委托给城市街道居民委员会和农村村民委员会等，利用它们分布广、与群众联系紧密的特点开展环境保护工作，如建立发现企业的违规排放、个人的污染和破坏环境行为时及时向当地的环境监管机关报告的制度；与地方环境监管机关共同执法检查的制度等。 5、利用舆论力量贯彻环境保护意图，如公益广告的制作；定期通报未达标的企业；随机曝光个人污染环境的行为等。通过给企业和个人行为造成压力以提高他们的环保意识，自觉防治污染和保护环境。 6、向教育体制中纳入环境教育内容，从根本上提高全民族的环境意识。目前我认为最重要的是要在整个学习阶段（包括从小学、初中、高中到大学的整个过程）贯彻环境教育，使其内容保持连续性。而具体到教学过程中则可以采取寓教于乐的方式授课，并重点培养这方面的教育专家以对教学进行定期指导。 7、提高环境科学技术研究水平和改善环境信息获得手段（如环境监测、统计等），使环境管理水平得到提高。政府应着力培育技术交易市场，使先进的污染防治技术能体现其应有的价值，从而通过市场机制的促进作用增强企业和专门研究机构参与开发研制先进环保技术的积极性。 （四）有关健全地方环境监管机关执法环境的法律 执法环境的培育最重要靠的是公共服务的完善，随着市场经济的发展和政府职能的转变，中国各级地方政府应把工作重点转向提供公共服务上来，为执法机关更好地执法创造必要的条件。首先，要建设必要的公共基础设施，按照现代化城镇的标准和要求，规划建设污水处理、集中供热、垃圾处理等各种环境基础设施；其次，应加强有关公共环境基础设施规划、建设、管理、资金筹措等方面的立法，从法律上规范各级政府的有关行为。各级政府也要抓好各种公共服务方面的配套管理制度建设。各种设施是“硬件”，各种相应的管理制度就是“软件”，同发达国家相比，中国在软件建设上要更加落后。应当认识清楚，没有良好的制度，没有高素质的管理人员，目前大量兴建的各种环境基础设施也发挥不了作用。因此，各地在抓紧建设城市污水处理等公共基础设施的同时，也要抓紧制定有关收费和运营管理的法律。 当然，受经济发展水平和地方财政能力的限制，各地方和各城市在提供这些公共服务方面，能力还是相当有限的。事实上，为了解决这些问题，中国近年来已在环境基础设施的机制方面进行了一些有益的探索，例如组建污水处理专业公司等，形成了一个新兴的产业领域，这些经验可以在成熟以后加以推广。 （五）有关加强对地方各级环境行政监管机关的监督和制约的法律 1、加强自身监督的有关法律 应当在各级环境行政监管机关的内部形成有效的监督和制约机制，如确立环境保护目标责任制，由各机关内部分工负责实现环保目标，并根据完成的情况给予奖惩；也可以在条件允许的地区由法律作出规定每届政府、环保监管机关必须制定其任期内的环保义务书并予以公布。其主要目的是要让公众明确政府或环保监管机关应当履行哪些环保义务，提供哪些环保服务，并且在任期内预计要达到的环境治理效果。当公众发现政府或环保监管机关失职时可直接向该机关提出异议或通过法院向其提起行政诉讼，法院受理后可以向该机关的上级行政机关发出司法建议书，由其督促完成。为了使环保义务书的制定能真正发挥作用，可以规定由各部门主要负责人签订责任书，将工作业绩与他们的工资、奖金挂钩，从而形成一种激励机制；中央对地方环保事业的财政拨款应该在一定程度上与该地方政府或环保监管机关的环保业绩及他们在环保义务书中所承诺的义务的履行程度为依据。 2、建立适应中国社会文化和体制的公众参与方式的有关法律 社会组织和公民个人是使环境法律得到充分有效实施的重要力量，他们将对政府和各级环保监管机关的环境管理起到重要的补充和支持作用。现行法律中应该在以下几个方面对社会组织和公民赋予更大的环境权益：一是加强与公民环境权益相关的立法，例如环境污染损害赔偿法、环境纠纷处理法等，在这方面，日本等国家的经验是值得借鉴的；二是保护正当的环境权益组织，使他们在合法程序范围内能够充分行使应有的权利。一方面要考虑充分发挥已经成立的各种环境保护组织的作用，另一方面更要支持建立新的环境保护组织；三是扩大公众对环境保护决策过程的参与，例如在有关环境保护立法中要吸收社会各界的意见，在执行环境保护法律中，要创造条件保障社会组织的参与监督；四是环境信息公开化，使公众了解真实情况，促进他们的关注与参与。中国已进行的“中华环保世纪行”报道活动和在大城市发布空气质量周报等，都已取得了明显的效果，极大地激发了公众的环境参与热情；五是支持公众的环保志愿行动。在社会中形成“共同行动，自愿奉献”的良好风气，包括植树造林、清扫环境、环境宣传等。同时，通过适当的措施，鼓励民间志愿的环境保护投资；六是在法律上规定行政管理公开和听取公众意见的程序，扩大政府环境保护规划的公开化，一些同公众利益密切相关的规划和方案应当向社会公开，项目的环境影响报告书需要向社会公布，征求意见，为公众参与提供最基本的条件。 3、建立政府 企业合作关系机制的有关法律 在强化环境行政严格依照法律程序，保持行政公正、公开的前提下，要注意建立政府同企业在环境保护方面的合作关系，政府在实施行政管制的同时，注意提供指导和技术服务，以利于企业更加积极地参与环境保护事业。由于政府代表社会公共利益，企业代表私益，因此在环境保护中两者存在利益矛盾和对立是客观现实。但是这种利益矛盾和对立不是绝对的，在一定的技术经济条件下，政府可以实施一些使企业在环境和经济上双赢的法律和技术措施。比如在寻找和实施这些法律和技术措施时，政府可以通过鼓励企业参加自愿性环境计划，申请环境标志，进行环境管理体系审核和认证，对企业进行行政和技术指导，同企业签订契约等方式，建立一种合作伙伴关系，促进企业建立起有效的环境管理体系，并有效防治污染；帮助中小企业安装污染控制设施，帮助开发新技术；对中小企业进行专项补贴，包括污染控制措施的技术和财政帮助，企业搬迁的财政和管理支持以及创建有公共废物处理设施的工业区等；由于考虑到私人企业通常不了解公路、远程通讯和公共设施的发展计划，因此需要经常开展公共部门与私营部门的对话，也许必要时还要组成由相关政府部门领导和工厂领导组成的委员会。同样，还需要完善关于向企业提供某具体的政府计划信息的法律。 通过以上对地方环境行政监管机关法律规定的分析，笔者认为，总的说来中国的环境行政法律还很不完善，可以考虑适当吸收世界各国特别是日本、美国、西欧等国家已经较为成熟的经验，但如何把他们转化为本国的实践我想应该主要应立足于中国自己的力量，特别是由于中国环境问题主要是因不当的经济发展方式引起的，环境行政法律的实施要对经济发展方式的转变产生促进作用，因此也必须以中国自己的行动为基本立足点。 尾注： ①参见《环境保护法》第十二条 ②参见《环境保护法》第十四条 ③参见《环境保护法》第七条 ④参见《环境保护法》第三十二条 ⑤参见原田尚彦著：《环境法》，法律出版社，1999年版，第36页 ⑥参见原田尚彦著：《环境法》，法律出版社，1999年版，第13页 ⑦夏光、周新、高彤、周国梅、王凤春编著：《中日环境政策比较研究》，中国环境科学出版社，2000年版，第46页 ⑧夏光、周新、高彤、周国梅、王凤春编著：《中日环境政策比较研究》，中国环境科学出版社，2000年版，第2页 参考文献： 1、韩德培主编：《环境保护法教程》（第4版），法律出版社，2003年。 2、蔡守秋著：《环境政策法律问题研究》，武汉大学出版社，1999年。 3、蔡守秋主编：《欧盟环境政策法律研究》，武汉大学出版社，2002年。 4、汪劲编著：《日本环境法概论》，武汉大学出版社，1994年。 5、原田尚彦著，于敏译：《环境法》，法律出版社，1999年。 6、夏光、周新、高彤、周国梅、王凤春编著：《中日环境政策比较研究》，中国环境科学出版社，2000年。 7、叶俊荣著：《环境政策与法律》，台湾月旦出版公司，1993年。