退耕还林监督管理中公众参与制度初探 韩建湘* 摘要：生态环境保护中的公众参与原则已成为我国政府和人民的共识，退耕还林工程作为我国的一项涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，关系到广大退耕农户近期和将来的切身利益。因此发挥公众，主要是退耕农户的积极参与不但已经成为一种必需而且显得非常迫切。本文从退耕还林的实际出发，分析了我国目前退耕还林监督管理中存在的问题、公众参与的意义和事务范围，并对保障公众参与的制度设计提出了一些建议。 关键词：退耕还林 公众参与 一、公众参与原则与退耕还林工程 公众参与原则作为环境保护的一项基本原则已为国际社会所普遍接受，它是民主主义思想在环境保护领域的延伸，是当代民主运动与环境保护运动的结合。从本质上讲，公众参与是民主社会公民的一项基本权利，它要求政府在行使可能致人或者社会公众以不利影响的公共权力时，听取并尊重社会公民的意见。公众参与是西方国家环境保护事业的基础，是推动环境保护事业发展的重要动力,在他们的环境保护事业中处于核心地位，无论是环境保护的决策还是环境保护决策的实施，都贯彻了公众参与的法律要求和准则。从某种意义上来讲，公众参与程度已经成为一个国家或者地区环境保护事业发达程度和环境管理水平高低的一个重要标志。 虽然我国的环境保护工作一直以来都较强调政府在环境保护中的核心地位,主导作用，但我国政府已经认识到了公众参与的必要性和重要性，并且已经进行了一些立法实践，如《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声防治法》和《环境影响评价法》等法律法规中都包含环境民主原则的内容，为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据，明确了公众在环境影响评价等环保活动中的法律地位。另外，我国的一些地方政府也在工作实践中对公众参与进行了一些大胆的摸索和尝试，积累了许多宝贵的经验。如，泰安市规划局为充分发挥公众在城市规划管理中的作用，维护公众对城市规划的知情权、参与权和监督权，促进城市规划工作的公开、民主、规范，加强规划项目批后管理，提高城市规划水平，开展了公众参与城市规划管理和规划设计活动。但是由于我国公众的环保意识还不够高，又缺乏制度保障，总体来说我国的公众参与实践只处于起步阶段，没有发挥应有的实效。 公众参与生态环境保护管理的重要性和必要性已成为我国政府和人民的共识，而公众参与生态环境保护管理是多方面的，本文仅从退耕还林方面来谈谈公众参与的实践。 退耕还林工程是国家在中西部地区实行的一项重大的生态建设工程，是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，为合理利用土地资源、增加森林植被、再造秀美山川、确保江河安澜和维护国家生态安全、实现人与自然和谐共处而实施的一项重大战略工程。是国家培育森林资源，改善生态环境的重要途径，更是我们根治水患，安民兴邦的重大决策。退耕还林是一项“功在当代,利在千秋”的大事，是为赢得中华民族长远的生态效益、经济效益、社会效益三赢局面的有力保障。退耕还林工程的实施，结束了我国几千年来毁林开荒的历史，严重的水土流失将得到有效治理，标志着我国由向土地索取转向促进人与自然的和谐，走上生态文明发展之路。从长远看，退耕还林是治理水土流失和土地沙化的根本措施，对根治长江黄河水患具有决定性意义；从近期看，又是调整农业产业结构、拉动内需、增加农民收入最现实最有效的途径，涉及广大退耕农户的切身利益。 退耕还林工程自1999年开始试点，已累计完成退耕还林任务9700万亩，其中退耕地造林4830万亩，宜林荒山荒地造林4870万亩。退耕还林工程涵盖了中西部25个省（区市），1000多个县（区旗），涉及1330万农户，5300万农民。这是一项长期而又复杂的社会系统工程，工程建设和政策兑现年限较长，直接关系到国家生态效益、农民的当前利益和长远利益。工程的任何一个环节出了问题，都将给国家和退耕农民造成重大影响。在退耕还林建设中，几乎每个决策的实施都直接影响甚至改变农民的生活（如生态移民的决定），政策的各个执行环节都将不同程度地影响国家投资的实效和退耕农民对国家优惠政策的享受（如补助资金的专款专用），因此必须建立公众参与机制，公开决策过程和政策执行的各个环节，发挥公众参与决策和对政策的执行进行监督，以确保这项涉及面最广、任务和投资最大、政策性最强、群众参与度最高的林业生态建设工程的顺利进行。 公众能否积极参与环境保护取决于两个重要的条件，一是公众的环护意识，一是制度保障。然而我国的法律对这项公众参与度最高的林业生态建设工程并没有做出具体、系统的规定来保障公众的参与，对公众的参与途径也规定得较少，只在《退耕还林条例》第11条中规定了公众可以对破坏退耕还林的行为进行检举和控告，在第46条中规定实施退耕还林的乡（镇）、村应当建立退耕还林公示制度，将退职耕还林者的还林面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助发放等情况进行公示。在这种制度保障不够完善的情况下，公众的参与意识成为公众参与的主要动力。但是由于退耕还林工作主要是在农村进行，其参与对象也主要是退耕农民，因此这里所指的公众主体也主要是指农民，特别是退耕农民（当然并不排除其他关心和支持退耕还林事业的民众，尤其是专家、单位和社会团体）。然而由于各种条件的制约，使农民的环境意识和法律意识相对而言较弱，对于权利受到的侵害往往只会用过激的行为来表示，如，陕西某村农民因为退耕还林政策的错误执行造成损失而连续自杀；而山西壶关县东井岭乡的农民由于退耕还林的补偿粮款难以兑现，村民愤怒地拔掉了已栽好的树……诸如此类不胜枚举的恶性事件的发生，不但给工程带来了巨大的损失，也造成了很坏的社会影响。 由此可见，在退耕还林工作中发挥公众参与不但有着特殊的重要性，同时也面临着特殊的阻力，它对政府部门对公众参与的必要性的认识提出了更高的要求，不但要求政府部门主动敞开大门接受公众的监督，多方创造途径为参与提供便利，还要求政府进行大力提倡和正确引导。 二、当前退耕还林工程实施中存在的主要问题 退耕还林工作开展5年来，尽管工程建设总体上进展顺利，但也出现了一些新的情况和问题，主要有： （一）是少数地方干部和群众对退耕还林政策把握不准，生态优先未能充分体现。改善生态环境是实施退还林的根本目标，坚持生态效益优先是实施退耕还林必须遵循的原则。但在目前的实践中还有少数地方没有按照国家要求严格控制经济林面积在退耕面积中的比例，生态林比例偏小，有些地方还存在边治理边破坏的情况。 （二）是一些地方重眼前的粮款补助，轻后续长远发展。按照国家现行退耕还林的补助政策，生态林补助8年，经济林补助5年，草补助2年。发展后续产业是补助期限过后保障群众长期的生活来源和地方财政收入根本措施。这不仅关系到农民的长远生计，也关系到退耕还林的最终目标能否实现。现在许多地方，参与退耕还林的农户，由于在政策补助期间近期收益有了保障，解决了吃饭问题，“坐、靠、等、要”的思想不断滋生，许多地方政府也没有把努力培育和开发稳定增收的致富产业认真抓起来。 （三）是对补助粮款使用情况的监督管理不规范，个别地方在补助兑现环节出现了违纪现象。在实践中，截留、挤占、挪用现金补助，以次充好，向农民兑付劣质粮食、村干部利用自身优势冒领、多领粮款的违法现象时有发生，如前所述的山西壶关县东井岭乡的农民就是由于退耕还林的补偿粮款难以兑现，愤怒地拔掉了已栽好的树，给工程带来巨大损失。 （四）是主管部门的管理服务不到位。在退耕还林工程对农民给予政策服务和技术指导是保证工程顺利进行的重要保证。但由于退耕还林工程是一项政策性十分强同时又是一项任务艰巨的生态建设工程，林业主管部门作为工程的主管部门一方面要承担包括工程规划编制、面积丈量、作业设计、技术指导、检查验收等大量任务，加一方面又不得不面对工作经费的不足，使林业主管部门难以有效完成各种相关的任务。随着退耕还林工作的进一步深入，管理范围和难度越来越大，经费也会更显紧张，因此需要中央加大财政转移支付力度、适当增加工作经费改变目前这种“两头热中间冷”（即县级党委政府热，工程主管部门冷，乡镇党委政府冷，农民热）的现象。 （五）是各项配套措施落实不到位，有关政策有待进一步完善。其中最重要最紧迫是要加快确立林权、颁发林权证工作的进展，使退耕还林工程再上一个新台阶。 三、公众参与退耕还林监督管理工作的意义 （一）有利于保护农民的合法权益。退耕还林意味着很多农民将失去赖以生存的口粮田，如果国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗的补助政策在执行中出现偏差，或者没有及时到位，有些农民的生活将难以为继。事实上，国家不仅向农民提供优惠政策保证了农民近期的生活，还要求各级政府积极开发培育新的创收产业，以保证农民的长远利益。为了保障农民的利益，必须公开粮食补助、现金补助的兑现情况及各政策执行环节、政府职责的履行情况，接受群众监督。 （二）防止政府决策专断，做出错误决策。在退耕还林实施过程中，要坚持从实际出发，实事求是，坚决杜绝各种形式主义，什么地退，什么地不退，退耕后种林种草都必须进行科学论证，认真听取农民和专家的意见。事实上，由于退耕农田和种树种草对农民有着切身的利益关系，农民可能会考虑得更周详，并且由于农民对本地区的土壤条件更为熟悉，对乡土树种和植物更为了解，有时候他们会有一些独到的见解，可以弥补领导专家知识经验的不足。但在退耕还林实践中，不乏有地方领导为了营造“政绩工程”“形象工程” 不顾地方特点而盲目学习外地的经验给退耕还林工程带来损失，或盲目追求成片规模退耕而退好地的例子。 （三）督促管理部门认真履行其职责。退耕还林工程是一项政策性很强的工程，要求各级政府和退耕还林主管部门认真学习领会中央精神，使各项政策规定得到全面落实。但是由于退耕还林任务重，一些政策没有得到很好的落实，如有些林业管理部门没有切实承担起对农民进行技术指导的责任，对破坏退耕还林的行为疏于管理；另外，许多地方没有认真落实培育和开发稳定增收的致富产业的政策，使农民优惠政策享受后的生活受到威胁；在实践中还发生过由于有些地方干部对退还林政策把握不准，使退耕还林的政策被曲解，给农民和国家带来损失的事例。因此必须发挥公众的监督作用，对退耕还林管理部门施加强大的社会压力，促使其认真改造职责。 （四）防止腐败的发生。退耕还林工程是国家投资最大的一项林业生态工程，国家不仅无偿地向退耕还林的农民提供粮食补助，现金补助，还向退耕户提供种苗和造林补助费。这么一笔巨大的投资如果不向公众公开，任由当权者暗箱操作，就极易滋生腐败。腐败分子就会利用手中职权进行权力“寻租”，与粮食供应商、种苗供应商进行钱权交易，形成行政垄断，从中渔利；还可能随意拖欠，克扣，层层盘剥农民的补助金、造林补助金，而事实上，这种违法现象也是屡见不鲜。但是有句话说得好“阳光是最好的防腐剂”，发挥公众的监督作用，将各种权力的行使和国家投资的兑现情况置于公众的监督之下，就会使腐败行为无处藏身，杜绝腐败。 （五）有利于国家政策法规的实施。发挥公众参与退耕还林，有利于退耕农户对国家政策的理解，加大对管理部门的监督，拉进群众与林业管理部门的距离，增强对林业行政部门的信赖，自觉遵守和维护政策、法规，支持管理部门的工作，使国家的政策能够得到顺利地实施。 四、公众参与退耕还林监督管理工作的事务范围 笔者认为公众参与退耕还林事务主要有两大类，一是参与决策，一是参与监督。凡是与农民利益相关的决定都应允许农民参与决策，凡是与国家投资和工程、政策实施有关的活动都应让农民参与监督。 （一）公众参与决定的事务范围主要有： 1、要不要退耕的问题。发动农民参与要不要退耕、什么地退耕的决策可以防止有些地方为了追求成片规模地退耕还林而强行“全退户”或退好地的情况的发生。还可以防止有些领导不顾后果只为争取更多的退耕还林指标，为了完成任务不得不退好地的情况的发生，使国家的退耕还林指标得不到充分有效的利用。退耕还林任务既不能平均分配又不能人为地垒大户，而要切切实实地为农民着想，根据生态需要来规划。 2、还林还是还草的问题。在这个问题上，要因地制宜，依托资源，科学决策，宜林则林，宜草则草，宜灌则灌，宜果则果。因为这与农民的自身利益休戚相关，而且由于农民对本地区的土壤条件较为了解，对乡土植物比较熟悉，因此必须发挥群众的智慧和力量，让农民参与决策，以弥补领导、专家知识经验的不足。   3、选择种苗商、选择种苗的问题。出于对集体采购种苗的各种弊端的考虑，应该允许并鼓励农民根据自己的意愿或集体采购或直接通过市场选择种苗商，选择质优价廉、适合自己林地的种苗，改变行政划拨，硬性分配的做法，避免行政垄断。而且这样做既有利于培养市场并引入市场机制，也有利于明确责任，提高成活率。   4、生态移民的问题。 国家鼓励在退耕还林过程中实行生态移民，并对生态移民农户的生产、生活设施给予适当补助①。由于生态移民和移民群众的生活和生产有着紧密的关联，因此必须坚持群众自愿原则。在实施过程中，一方面要加强领导积极组织协调，充分发挥政府对扶贫移民工作的主导作用，另一方面 必须自始至终坚持移民自愿，不能搞强迫命令。   5、粮食补助的问题。省、自治区、直辖市人民政府应当根据当地口粮消费习惯和农作物种植习惯以及当地粮食库存实际情况合理确定补助粮食的品种②。因此在确定各地方粮食补助的品种的时候，一定要征求农民的意见，切实解决农民的需要。   6、退耕还林实施方案的制定。 在制作方案的时候，发挥公众参与的作用，有利于弥补方案制作人员信息的不足，避免闭门造车，制定的方案不能实施，给工程造成损失。 7、退耕还林合同的签订。虽然林业主管部门与退耕农民是监管和被监管的关系，但在签订退耕还林合同时，双方应该可以就合同的内容进行协商，达成一致，以防止主管部门利用职权上的优势地位制定“覇王”合同，逃避责任。 （二）退耕还林是一项点多面广、时间跨度长、涉及广大农民切身利益的工作，也是一项集生态、经济和社会协调发展于一体的工程。搞好这项工作，监督至关重要。对退耕还林工程而言，一种良好的监督机制的基本要求是“横到地头，竖到农户”。从横向看，就是要求财政、林业、粮食等部门密切协调，在规划、作业设计、合同签订、种苗供给、工程验收、粮食和补助发放等方面做到环环相扣，重点加强对“退”和“还”环节的监督。从纵向看，要求对省、市、县、乡、村、农户实行多层级监督，其重点在农户③。公众参与监督的事项具体有： 1、支持、配合林业管理部门的工作，监督破坏退耕还林工程成果的一切违法活动。退耕还林工程是一项投资最大、任务最重的工程，光靠林业主管部门的工作是远远不够的，因此必须大力发动广大群众参与退耕还林工作的管理和监督，既有利于有力地的打击违法行为，又有利于减轻负担已经很重的林业部门的工作。还由于农民对退耕还林认识的不到位，也由于有些地方政府对农民烧柴、取暖等后顾之忧考虑不足，边治理边破坏的现象在一些地方仍时有发生，如偷牧、擅自复耕或林粮间作、在退耕项目实施范围内从事滥采乱挖等破坏地表植被的活动。因此必须发挥公众的监督作用，坚决制止和打击一切破坏退耕还林成果的行为，保证工程顺利进行。 2、监督主管部门的违法的行为。目前在一些地方的退耕还林监督管理工作中还存在着主管部门以罚代管，中饱私囊，借退耕还林罚单满天飞的现象。更为甚者，在目前的退耕还林管理中存在着大量的地方干部利用手中职权私自克扣、挪用国家对农民的政策性补助，或以次充好，向农民兑付劣质粮食的现象。因此必须加强农民对主管部门违法行为的监督，大胆检举和控告这类破坏退耕还林工程的腐败行为。 3、监督本地区退耕还林规划的实施。退耕还林规划是国务院林业行政主管部门汇总编制的，经国务院西部开发工作机构协调，国务院发展计划部门审核和综合平衡，报经国务院批准后下达的，是国家对各地区退耕还林工作进行监督控制和补助的客观依据，因此，退耕还林必须依照经批准的规划进行。未经原批准机关同意，不得擅自调整退耕还林规划④。发挥公众参与以对本地区退耕还林规划的实施的监督，以防止规划随着领导的主意变，随着领导的换届而变，劳民伤财，给退耕还林工程带来损失。 4、监督验收工作。做好验收工作是退耕还林工作的关键环节，只有科学严格的验收才能把握好退耕还林工程的质量；也只有及时的验收，农民才能及时地领取到补助粮款，解决生计问题，避免出现象央视《焦点访谈》3月22日晚以“盼不来的验收”为题披露的宜宾市高县仁爱乡在退耕还林中对退耕面积分散的农户不予验收，对虚报冒领的业主进行验收等问题；也只有实事求是的严格的验收才能杜绝虚冒领国家政策性补助粮款。因此必须进一步强化工程检查监督，加强对检查验收工作的监督管理，发挥公众的监督作用，协助督查组，对验收人员明查暗访，发现问题，及时查处。 5、监督国家政策性补助粮款的使用。公众对补助粮款的监督是公众监督的最重要事项，而且监督主体不只是退耕农民，更包括其他关心和支持退耕还林的一切人们。因为退耕还林工程是国家投资最大的一项生态建设工程，公众尤其是纳税人有权知道国家投资的使用情况，有权要求国家的投资合理用于利国利民的生态建设上，而不是被挥霍浪费更不是被腐败分子投机撬取；另外，由于国家投资的利用与农民的切身利益直接相关，农民有着参与监督的本能要求和积极性，而且农民也最清楚补助粮款的实发情况。因此为了保证国家投资的专款专用，不但要把国家补助退耕还林粮食、现金补助兑现情况纳入乡村政务公开的内容，张榜公布，接受群众监督，防止冒领，还有必要在有相当影响力的国家级报纸刊物上予以公布，接受全民监督，杜绝贪污。 五、公众参与退耕还林监督管理的制度设计 为了保证公众，尤其是退耕农户能够真正参与到退耕还林的监督管理中去，推动工程的顺利开展，维护群众的合法权益，有必要从以下几个方面着手建立起一套有效的制度来保障公众的参与并使之发挥实效。 （一）加强政策宣传力度，提高群众监督水平。加强《退耕还林条例》的宣传，通过对干部和群众进行广泛深入的宣传教育，使各级干部提高对退耕还林工作的思想认识，提高工作水平；使农户了解自己的合法权益，应履行的义务和违法所必须承担的法律责任，知道退耕还林的目的、意义，掌握相关技术、运作程序和要求，从而积极投身于退耕还林的实践中，自觉参与到监督工程质量的工作中。 （二）公开政务，推行退耕还林计划到户公告制，加强防范。我国的《退耕还林条例》第46条规定了实施退耕还林的乡（镇）、村应当建立退耕还林公示制度，将退耕还林者的退耕还林面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助发放等情况进行公示。 通过公告制，将农户退耕还林的计划、面积、地点、种苗、植林成活率、钱粮补助等情况张榜公布，加强群众相互监督，以预防多领、冒领补助粮食、补助金等违纪事件的发生。但是为了加强对退耕还林全过程的监督，笔者认为还应该建立政府部门的政务公开制度，公开主管部门的职责划分情况，以利于公众反映情况；公开国家投资的各种经费的使用情况及各种决定（规划、实施方案）的产生过程，为公众参与监督打开门路，保障退耕还林工程顺利地进行。 （三）巩固并扩大公众参与途径，使公众真正能够参与到退耕还林工作中去。我国目前对公众参与的监督的规定主要规定在《退耕还林条例》中，其第11条规定，任何单位和个人都有权检举、控告破坏退耕还林的行为。有关人民政府及其有关部门接到检举、控告后，应当及时处理。其对公众参与监督的途径只限于检举和控告，对公众参与决策的形式却未有提及，根据我国公众参与的实践经验及结合我国退耕还林工作和农民的实际情况，笔者认为可以采取以下形式促进公众参与决策：召开群众代表会议、座谈会、论证会、听证会、投票和进行民意调查等。另外，还要把一些切实可行的做法固定下来，使之可以反复被应用，以免有些参与环节总处于不确定状态。 （四）建立有效的双向评价和反馈制度。为了保证公众参与退耕还林工作的实效，也为了使林业主管部门及其工作人员真正重视公众的意见、建议，确保公众监督的效力，必须建立一套双向的反馈评价制度，即主管部门对公众的意见和建议的反馈及公众对主管部门工作的评价反馈的制度。首先，要求主管部门对公众的意见做出积极反应，如果不接受或不采纳群众的意见或建议要说明理由。对群众的检举要认真调查，查明属实的要严肃处理；其次应允许公众对主管部门的工作做出评价。多年来由于我国传统政治制度中职责分离，及建国后特殊时期沿用的干部人事管理上的任命制，养成了行政工作人员对上不对下的责任心态，甚至欺上瞒下，严重违背了党全心全意为人民服务的初衷。尤其近年来盛行搞“形象工程”，“政绩工程”，使得有些官员为了取悦上司，达到自己升迁的目的，或仅是为了保住乌纱帽而不惜劳民伤财，招摇撞骗，严重损害了党在公众心目中的地位。因此，必须建立一套新的考核机制，树立新的政绩观。好的官员考核机制即是有效的民主监督机制。必须明确政绩的评判者不是政府、官员，而是公众。群众公认原则作为一个基本原则已写入《党政领导干部选拔作用工作条例》，这就使得普通党员与人民群众对政府官员的任免有了参与权、投票权和监督权。因此有必要在官员考核机制中搭建起一个公众参与的平台，在评价指标中加入一条社会评议指标。只有这样，才能真正做到用人唯贤，避免行政用人的“逐劣性”。退耕还林工作的重要意义对其管理人员的责任心和业务素质都提出了更高的要求，因此必须建立公众评价制度，引入竞争机制，实行优胜劣汰，使退耕还林管理队伍充满活力和创造力，提高这一生态建设工程的综合效能。 （五）必需的奖励与保护制度。 为了鼓励公众参与退耕还林监督管理工作，有必要对做出积极贡献的个人和单位进行表彰和奖励，但同时由于同一地区的群众对相互之间的行为最为了解，退耕农民对林业主管单位工作人员的工作作风最清楚，他们的举报相对而言也最真实可靠。然而，由于群众之间的相邻关系，退耕农民的被监管地位，使他们不得不为自己的举报行为承担巨大的个人风险，还可能引发邻里纠纷，因此，为了保护举报人的合法权益，保护群众参与的积极性，必须建立有效的保密制度，根据实际需要，禁止披露一些举报人的身份，对泄露举报人身份的工作人员应给予纪律处分，对打击报复退耕农民的人员应严惩不怠。 结语： 公众参与制度在我国的生态环境保护中已经得到普遍认可，退耕还林工程是一项是涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，与广大退耕农户有着切身的利益关系。因此发挥群众的参与对于监督国家投资的专款专用、防止腐败、督促林业管理人员认真履行其职责、保护退耕农户的利益有着不可替代的作用。但是由于公众参与在我国的实践还不够广泛，再加上群众的参与意识较低，这就使得退耕还林中的公众参与特别需要政府加强引导，主动公开政务，以提供奖励来调动群众参与的积极性，并设立保密制度解决群众参与的后顾之忧，努力开辟参与途径并形成制度，鼓励并引导公众参与。 参考资料： 1． 蔡守秋：《环境资源法学》，人民法院出版社，中国人民公安大学出版社出版，2003年7月第一版 2． 汪劲：《中国环境法原理》，北京大学出版社出版，2003年3月第一版， 3． 蔡守秋：《环境行政扩法和环境行政诉讼》，武汉大学出版社出版，1992年2月第一版 4． 周柯：《生态环境法论》，法律出版社出版，2001年3月第一版 5． 周生贤：《在国务院西部开发工作会议上的发言》，2004年3月19日 ①《退耕还林条例》第五十四条 ②《退耕还林条例》第三十九条 ③ 江龙《建立退耕还林的长效机制》，载《人民日报》2003年09月01日 第九版 ④《退耕还林条例》第十八条