福建省征占用林地管理的调查研究 国家林业局驻福州森林资源监督专员办事处 林地是一种重要的森林资源，是森林动植物与微生物栖息、生长、发育和生物多样性保存的重要场所与载体，国人常以“皮之不存，毛将焉附”来形容林地的地位和作用。林地也是林业的立足之本和根基，是林业加快发展的重要平台。因此，依法保护和管理林地，认真做好征占用林地管理工作，对于促进我国森林资源稳步增长、森林覆盖率逐步提高、生态环境不断改善，实现经济社会可持续发展，保障中华民族资源战略与生态安全并最终实现生态文明都具有重要的意义和作用。 1 相关法律法规（略） 2 基本情况（略） 3 调研方法（略） 4 征占用林地管理现状 4.1 定量分析（略） 4.2 主要做法和经验 调查研究结果显示，两年多来福建省各级林业主管部门积极履行占用征用林地审核的法定职责，着手建立健全管理制度，进一步规范管理行为，认真征收森林植被恢复费，努力查纠各种非法占用林地问题，使全省征占用林地管理工作走上了规范化、制度化、法制化的轨道。其主要做法和经验有： 1）制定地方法规，建立健全征占用林地管理的法律依据。近年来，福建省人大常委会、人民政府及其林业主管部门，根据国家的有关法律法规，结合本省实际，制定和颁发了有关征占用林地管理的配套法规，包括《福建省森林条例》、《福建省林木林地权属争议处理办法》、《福建省林地管理办法》等，省林业厅还先后印制了《林业执法工作手册》、《林政资源管理工作手册》，下发到基层林业主管部门，并培训主要业务人员，使全省占用征用林地管理的法律规章基本健全，各级林业主管部门的主要业务人员知法懂法，熟悉征占用林地管理的各项业务。 2）加强宣传教育，提高全社会保护林地的意识。福建省各级林业主管部门，注意利用各种传媒，向党政领导、有关部门、用地者、林地所有者和社会各界广泛宣传林地保护管理的有关法律法规和意义，尤其注重向用地者送法上门。例如，龙海市林业局利用正反两方面的实例，积极宣传征占用林地管理的有关法律法规，并热情做好服务，使招商局漳州开发区主动一次性办理了185.93公顷征占用林地手续，保障其建设工程及时动工兴建。 3）建立目标责任制，明确政府保护林地的职责。继“九五”之后，福建省人民政府于2002年下发了《关于继续实行保护和发展森林资源责任制的通知》，将征占用林地审核率达到100％作为“十五”期间政府领导目标责任制的一项重要内容，明确了实现目标责任的第一责任人为各级政府一把手，第二责任人为政府分管领导，并采取各级人民政府层层签订林地保护和管理工作目标责任书的方式，将目标和责任层层分解落实。 4）编制林地保护利用规划，着力推行林地用途管制。福建省林业厅2001年在永安市开展编制林地保护利用规划试点，2002年推广永安试点成果，要求全省各县（市、区）在年底前编制完成县级林地保护利用规划，并通过本级人民政府批准实施。到2003年初，绝大多数县都已达到这一要求。厦门市在编制林地保护利用规划中，还按照每年占用征用林地的面积原则上不超过有林地面积的1‰来控制规模，尝试对征占用林地实行总量控制。 5）加强制度建设，力求规范审核审批工作。为使管理工作到位，防范重点工程建设未批先占林地，一些林业主管部门提前介入，参与工程建设的前期工作，宣传法律法规，提供咨询服务，提早勘验林地。为全额征收森林植被恢复费，福建省林业厅规定植被恢复费由该厅统一征收，各级林业主管部门在审核审批占用征用林地前，要求业主必须出具按规定标准将植被恢复费汇入省厅指定专户的票据。为规范管理，在福建省林业厅的带领和要求下，各级林业主管部门基本建立了集体会审制、限时办结制、首问责任制、一次性告知等制度，较好地提升了办事效率和林业部门的形象。 6）逐步加强监督管理，努力防范和纠正非法占用林地。在2001年的林地执法大检查之后，福建省各级林业主管部门逐步加大了对占用林地的监管，一些地方已将发现、制止、报告和纠正非法占用林地作为日常工作来抓。三明市林业局2003年4月下发了《关于认真做好征占用林地跟踪和监督工作的通知》，要求对经审核审批的征占用林地逐一建立跟踪监督，防范少批多占的发生。龙岩市新罗区林业局每年与区检察院联合开展征占用林地执法检查，两年半来，共查处非法占用林地19起，面积2.74公顷，罚款15.05万元，补收森林植被恢复费2.04万元，责令恢复原状5起，较好地维护了使用林地秩序。 4.3 存在的主要问题 虽然福建省各级林业主管部门在征占用林地管理方面做了大量工作，卓有成效，但由于一些地方不能正确处理经济发展与森林资源保护的关系、行政干预现象比较明显等原因，该省目前征占用林地管理的难度依然较大，存在的主要问题有： 1）各种非法占用林地问题仍然比较突出。我们在调研检查中发现了一些非法占用林地项目，其中有未批先占的，一边申报审核审批手续，一边开工建设，这个问题在重点工程和地方招商引资项目中比较突出；有不批也占的，主要是采石取土等零星占用，不在林业部门的规划区内进行；有少批多占的，主要是附属工程建设不在审核审批的范围内；有不当审批的，主要是少数国土资源主管部门将茶、果等经济林地认定为园地，将宜林地、灌木林地认定为未利用地，未经林业主管部门审核同意而直接批准用地。 2）异地造林恢复森林植被的措施不够落实。我们在调研检查中看到有些县（市、区）因为宜林荒山少、零星分散，或者荒山属乡村集体所有、林业部门无权支配等原因，导致县级林业主管部门提出的异地造林恢复森林植被措施有相当部分没有落实。这个问题在福建山区有一定的普遍性。 3）对非法占用林地的处罚难以到位。《森林法实施条例》规定，对非法占用林地者，应责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。但在实际工作中，多数地方对非法占用林地都只能做到补办征占用林地手续，补交森林植补恢复费，难以按法律规定罚款，更难以限期恢复原状，因而使非法占用林地者没有支付应有的违法成本。 4）个别临时用地批准使用期届满后仍在使用，没有恢复林业生产条件。我们在调研检查中发现高速公路建设的2条施工便道已超过林业主管部门批准的临时用地期限，但目前仍在由高速公路施工单位或当地群众使用，没有恢复林业生产条件，也没有继续办理临时用地或工程建设占用征用林地手续。 5）个别林业主管部门的干部执法违法，甚至卖放。他们为讨好地方官员，或故意缩减征占用林地的面积，或蓄意改变地类和林种，以达到少交森林植被恢复费之目的，或对征占用林地的陈年旧案知情不举，影响了有关法律法规的贯彻执行。 5 林地管理的难点分析 通过一系列调查研究，我们认为，福建省征占用林地管理工作之所以存在上述问题，成为当前森林资源管理的突出难点，除了林业主管部门自身的因素之外，主要有以下几个方面的外部原因。 1）未能正确处理林地保护与地方经济发展的关系。个别地方的党政领导干部重发展、轻保护，以发展经济压倒一切，不惜破坏森林资源、牺牲生态环境来谋求所谓的经济发展，盲目上马工业开发区和房地产等项目，将成片的绿树青山夷为平地，不仅造成了森林资源的极大破坏、生态环境的严重恶化，而且事倍功半，地方经济发展的成效甚微。 2）法制观念淡薄，人治现象明显存在。个别地方的领导干部重政绩、轻可持续发展，打着为民办事的旗号，谋求个人的所谓政绩，将党和人民赋予的权利凌驾于国家的法律之上，急功近利，大搞华而不实、劳民伤财的政府工程、形象工程，极个别人甚至以“阻碍经济发展”、“不与党委、政府保持一致”等帽子和“不换思想就换人”来威逼坚持原则、按章办事的林业主管部门负责人，以致征占用林地管理工作在这些地方举步维艰、问题严重。福州市某县甚至以“工作效能太低”的名义处分了坚持依法审核林地的干部。有些业主竟然以重点工程、政府工程为借口，将林业主管部门的宣传、服务和劝告置若罔闻，不按有关法规办理征占用林地手续，擅自动用林地并无证采伐林木进行工程建设，事后还显得牛气十足。这类问题在福建省有些高速公路的建设中比较突出。 3）林业用地面积较大，普遍缺乏林地紧缺的危机感。如前所述，福建是我国重点集体林区，林业用地面积占其土地面积的74.2%，大多数人民群众长期生活在山区，靠山吃山。他们既依靠山区和林业基本解决了温饱问题，发展和改善了经济状况，也因为山区阻隔，经济发展后劲不足，因而普遍怀着改变山区落后面貌的良好心愿，对于占用林地搞工业开发区等各类工程建设持积极态度，但对于林地面积不断减少的现状缺乏应有的危机感和紧迫感，故此也缺乏合理使用林地的使命感。 4）地方经济比较困难，影响森林植被恢复费的征收，个别地方财政主管部门甚至挤占挪用植被恢复费。例如福建省某县2001年和2002年共征占用林地96.25公顷，应征收森林植被恢复费96万多元，实际征收72.89万元，占应征收的75.9%；又因县财政的挤占挪用，真正用于恢复森林植被的经费不到46万元。另有一县财政主管部门将福建省林业厅2001年和2002年返还该县191.43万元的森林植被恢复费全部挪作他用，没有一分钱用于异地恢复森林植被。 5）全面灭荒之后，占一补一的规定难以得到很好落实。如福建省泉州市某县，2000年的林业用地11723.27公顷，其中宜林荒山荒地（含疏林地）130.13公顷，且多为零星分布。2001年至2002年，该县共征占用林地176.35公顷，征收植被恢复费139.60万元。该县林业局只能将部分恢复森林植被、异地造林的任务安排到非林地上完成。 6 建议与对策 针对福建省占用征用林地管理存在的主要问题、困难及其主要原因，提出如下几点建议和对策： 1）建议尽快出台非法占用林地的量刑标准。《中华人民共和国刑法修正案（二）》已将“非法占用林地，改变林地用途数量较大，造成林地大量毁坏”列入刑事犯罪，但具体量刑标准尚未出台，一定程度地影响了对非法占用林地的打击力度。因此建议国家尽早颁布其量刑标准，并考虑与盗伐滥伐林木的量刑标准相当或者更加严厉。福建省现行规定，对非法占用林地20亩以上并造成林地毁坏者追究刑事责任[5]，但按照最高人民法院的司法解释，盗伐林木2至5立方米或者幼树100至200株、滥伐林木10至20立方米或者幼树500至1000株，即可追究刑事责任[6]。而在南方集体林区，1亩有林地上的林木数量往往就能达到应追究刑事责任的盗伐林木数量，5亩有林地上的林木数量往往就能达到应追究刑事责任的滥伐林木数量；非法占用林地往往伴随着非法采伐林木，且林地不可再生，一旦毁坏，便永远失去了其森林生产力和保护生态环境的功能。建议国家在制定非法占用林地量刑标准时，应注意考虑这一情况。 2）建议尽快妥善解决关于土地类型划分的矛盾。目前，在一些地方存在经济林地被其他行业主管部门认定为园地，宜林地、灌木林地被其他行业主管部门认定为未利用地等问题，给征占用林地管理造成了一定的混乱。为此，建议地方各级林业主管部门结合核（换）发林权证和集体林体制改革等工作，加强与当地人民政府其他行业主管部门的沟通、协调，争取就地解决该矛盾；同时，建议国家林业局组织专门力量，研究并起草文件，提请国务院协调有关部委统筹解决这个问题。 3）建议对重点工程征占用林地的审核审批工作提前介入。目前，重点工程征占用林地较普遍存在未批先占或边批边占的问题，除了用地单位法制观念淡薄等根本原因之外，林业主管部门介入征占用林地的审核审批工作过迟过慢也是一个不可忽视的因素。尤其是在用地单位完成主体工程的初步设计之后才进行项目使用林地可行性研究，往往成了马后炮或流于形式走过场。为此，建议对重点工程征占用林地审核审批工作应从该工程预可研完成之后开始，在工程主体开展可行性研究的同时进行使用林地可行性研究。此外，建议修改《使用林地可行性报告编写规范》中关于报告组成及正文内容的有关规定，强调该报告应重点论证项目征占用林地的地段、地类、林种与面积大小是否合理，对生态环境和林业发展的主要影响，异地造林恢复森林植被的地段、立地条件、树种选择与主要措施，预期的森林恢复成效，异地造林的投资估算与三大效益分析等，最终论证该项目是否必要、合理、可行。从而把该报告真正做成可行性报告，而不是“可批”报告。 4）建议简化占用征用林地的有关申报材料。各地普遍反映，占用征用林地的申报手续比较繁杂，一定程度上影响了林业主管部门的形象和工作效率。建议：①可以压缩一些不必要的材料，如用地申请表经过林业主管部门层层签署意见后，不必再层层行文请示；②由各省（自治区、直辖市）林业主管部门根据“国家林业局关于印发《使用林地可行性报告编写规范》的通知”精神，制定“占地面积较小”的数量标准，进而可简化或免于编制使用林地可行性报告；③可将编制使用林地可行性报告与现场勘验工作结合起来，并将有关材料合并使用。 5）建议调整并细化异地造林、恢复森林植被的规定。最好将国家林业局《占用征用林地审核审批管理规范》中有关规定进一步细化和明确，使之具有较强的可操作性。建议：对于全面灭荒之后的县（市、区）、地区（设区市）乃至省级单位，应以省（自治区、直辖市）为单位统一管理和使用森林植被恢复费，统一规划与安排异地造林的地点；对于确实没有足够荒山和宜林地造林的省份，可按规定程序与标准审批减少补造林地的面积，但必须将森林植被恢复费用在保护、培育和发展森林资源上。 6）依法治林，坚持不懈地做好征占用林地管理工作。温家宝总理指出：“我国林业工作的重点应放在保护和节约森林资源上。保护森林就是保护生态，保护就是为了永续利用和发展。”为严格保护和持续利用林地这一重要的森林资源，国家法律法规构建了“依法使用林地”和“有偿使用林地”两大制度，但这两大制度目前在部分省（自治区、直辖市）还没有得到严格执行，占用征用林地的管理形势依然严峻。为此，建议地方各级林业主管部门要进一步严格执法，按章办事，坚持不懈地做好征占用林地管理工作。同时建议国家林业局要继续加强对征占用林地管理的检查监督，可定期或不定期地组织局直属调查规划设计院和驻各地森林资源监督专员办事处开展林地管理的专项执法检查，及时发现并打击乱垦滥占林地的违法行为，防止林地资源大量流失，不断夯实加快林业发展的物质基础。 参考文献： [1] 中华人民共和国森林法，中国林业出版社，1998. [2] 中华人民共和国森林法实施条例，中国林业出版社，2000. [3] 冯树清，占用征用林地管理的有关问题与对策探讨，林业资源管理，2003（3）：11-13. [4] 福建省森林资源连续清查第四次复查成果资料（1998年），国家林业局华东森林资源监测中心，福建省林业厅资源站，福建省林业勘察设计院，1999.4. [5] 福建省森林和陆生野生动物刑事案件及立案标准的规定（闽林[2002]公4号），林业执法工作手册，福建省林业厅编，2002.5. [6] 最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释（法释[2000]36号），森林资源监督文件选编（二），中国林业出版社，2002.