依法治林是实施天保工程的重要保障 康周妹* 摘要：天然林保护，是国家为保护现有的天然林，使已遭受严重破坏的天然林能够尽快的恢复而限制对天然林进行经营性采伐的一项强制性保护措施。它是国家实施可持续发展、保护国有林区生态环境的重点建设工程。要想切实可行的保护好天然林资源，林业法制法规的严格执行，至关重要。只有切实加强依法治林，才能达到依法兴林，才能确保天然林资源保护工程的顺利实施，才能实现林业的可持续发展。依法治林是实施天保工程的重要保障。 关键词：森林资源 天保工程 依法治林 森林资源是陆地生态系统的主体，是人类生存和经济社会事业发展的重要条件。而天然林资源又是我国森林资源的主体，在维护生态平衡、提高环境质量及保护生物多样性方面发挥着不可替代的主体作用，具有良好的生态效益和环境效益。例如，我国黑龙江森工国有林区是全国最大的国有林区和木材生产基地。自建国以来，累计生产木材 4.8 亿立方米，上缴利税 108 亿元○1，为国家社会主义建设做出了巨大贡献。其天然林资源主要分布在大、小兴安岭和长白山脉，是东北地区陆地生态系统的主体，北御西伯利亚寒流、蒙古高原寒风，南阻太平洋热浪，西防黄沙进犯，既是区内六大水系（黑龙江、乌苏里江、松花江、嫩江、牡丹江、绥芬河）的发源地和涵养地，又是松嫩平原、松辽平原、三江平原粮食基地和呼伦贝尔大草原牧业基地的天然屏障，对东北、华北乃至全国的生态平衡都有至关重要的影响。然而，由于半个多世纪的过量采伐，以及毁林开垦，乱砍滥伐等多种破坏森林行为的频繁发生，致使天然林资源锐减，成过熟林资源濒临枯竭，森林资源比建国初期减少了 37.4% ，可采蓄积减少了 81.8% ○2，已使这一地区的生态环境遭到了严重破坏，自然灾害时常发生，黑龙江年平均降雨量已由 600 毫米减少到九十年代的 400 毫米左右，水土流失面积也由 3000 多万亩增加到 9000 多万亩，历史罕见的山洪暴发频繁出现， 1998 年嫩江、松花江发生的百年不遇的特大洪水的主要原因就是区内森林资源遭到破坏的结果。由此造成的防汛抗旱费用增加、土壤肥力流失损失几十亿元，减少粮食产量上百亿斤，如果加上对生态环境的破坏，影响人民生活的质量、经济发展环境，失去的经济、社会、生态效益数百亿。仅 1998 年嫩江、松花江的特大洪水造成的直接经济损失就达 238 亿元，给人民生命财产造成巨大损失。大量的事实证明，国有林区的生态地位非常重要，天然林乃是重中之重，必需加以保护。 “天保工程”，顾名思义，就是天然林保护，是国家为保护现有的天然林，使已遭受严重破坏的天然林能够尽快的恢复而限制对天然林进行经营性采伐的一项强制性保护措施。它是国家实施可持续发展、保护国有林区生态环境的重点建设工程。党和国家站在中华民族生存和人类文明进步的高度，针对天然林资源过度消耗引起的生态环境恶化状况，做出了切实保护好天然林资源，少砍树多栽树，加大生态环境建设力度的重大决策，在全国部分省实施天然林资源保护工程。这是改善我国生态环境、实现长治久安、可持续发展的跨世纪生态工程。要保证这项工程的顺利实施，涉及到诸多方面的因素，但是最根本的核心问题就是如何能够切实依法培育、保护和发展森林资源。坚持依法治林是贯彻落实党的十五大确定的依法治国基本方略的重要内容，也是建立完备的林业生态体系和发达的林业产业体系的重要保证。因此，在实施天然林资源保护工程中，必须把依法治林作为突出的首要任务来抓。 一、建立和完善林业法规，使天然林保护的做到有法可依、有章可循 近年来，国家为了保护、培育和合理利用森林资源，颁布了一系列法律、法规。从 1979 年第五届全国人大常委会第六次会议通过了《森林法（试行）》，到1984年第六届全国人大常委会第七次会议通过了《森林法》，反映了我国的林业方向的法律规范从无法可依到有法可依的发展历程，标志着我国林业已经逐步走上了依法治林、依法兴林的轨道。随着社会经济的发展和改革的深入，森林资源的保护、管理和利用方面出现了一些新情况，1998年4月29日第九届全国人大常委会第二次会议通过了《关于修改＜中华人民共和国森林法＞的决定》，同日颁布了经修改的《森林法》，自1998年7月1日起施行，表明我国已进入依法治林的新阶段。2000年1月29日，国务院又发布了《森林法实施条例》。这些法律、法规的颁布和实施，给依法治林奠定了的基础。为天然林资源保护工程的实施提供了强有力的法律保证。 但是客观的看，林业立法仍然滞后于林业发展的形势和要求，应该把林业立法放在林业保护同等位置上来抓，在保护的同时，立法也要跟上。特别是天然林资源保护工程实施后，需要新的、更加完善的林业立法作为保障。规范和保证天然林资源保护工程的实施，从基本法入手，加强各地方林业立法，各地要按照国家的林业政策法规，结合本地实际，加快林业地方立法的步伐，以规范、引导和保障天然林资源保护工程的顺利实施，制定适应各地方的林业法律、法规。同时，要认真清理以往制订的林业政策法规，坚决废止与新《森林法》和天然林资源保护工程要求相悖的各种规范性文件，禁止政出多门，要维护法律和政策的统一性和权威性。 二、完善林木采伐制度，加大林业行政执法力度，坚决打击各种破坏天然林资源的违法犯罪活动 依法治林的基础是采伐制度的完善，而其关键是严格执法。严格执法，就是要做到有法必依、执法必严、违法必究。长期以来，超限额采伐、乱砍盗伐、毁林开垦、乱征滥占林地十分严重，有的问题甚至愈演愈烈。特别是近几年，我国森林覆被率增长缓慢，天然林资源日趋减少，主要的原因就是执法不严、违法不究、大事化小、小事化了，林业行政执法难以真正有效地发挥其应有的作用。2002年 12 月末，黑龙江省伊春市某林业局经营所发生了一起所长伙同职工合谋滥伐案件。所长马某，在第四季度天然林采伐生产任务下达后，擅自与本所职工乔某合谋，完成了下达的 201 立方米后，在 107,108 林班（为了便于管理，把大面积的森林分成若干个小块称为林班）又超采 800 余立方米，实际采伐了国有天然林径级 8 至 30cm的红松,云杉等林木 500 多株，合立木材积 300 多立方米，马某与乔某置国家法律于不顾，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》，涉嫌滥伐林木罪。身为森林经营所所长的马某，本应在保护森林资源的同时，按照国家有关规定对林木更好的经营和管理，严格按照采伐计划，行使采伐权限。可他不仅没有按照国家规章制度去经营、管理，反而利用职务之便，任意乱砍滥伐，既触犯了刑律，又严重的破坏了国家森林资源。 又如， 2003 年 1 至 3 月间，黑龙江省伊春市某林场，无业人员李某在 635,634 林班盗伐落叶松 12 株，径级为 20cm至 39cm，合立木材积 3.4543 立方米；桦树 31 株，径级为 12cm至 24cm，合立木材积 2.3014 立方米。两次共盗伐国家林木 5.7557 立方米。李某的行为触犯了《中华人民共和国刑法》，涉嫌盗伐林木罪。今天滥伐，明天盗伐，破坏环境与资源保护罪屡屡发生，“靠山吃山，靠海吃海”，因此就伊春地区来讲，每年发生破坏环境资源犯罪的占刑事案件的 29% ，森林资源屡遭破坏，经济效益逐渐减少的同时，生态效益也随之退化，林区的空气不再是清新宜人，而是风沙四起。可见保护森林资源是环保工作的重点，而林区天然林资源的保护工作更是重中之重。如果从法律的角度上更严格的、快速的、彻底的打击破坏天然林资源的违法犯罪行为，那么森林资源的经济效益得到提高，生态效益也得到保证。 因此，从实施天然林资源保护工程和林业健康、持续、快速发展的高度来看，要充分认识加大林业行政执法工作力度的重要意义，采取强有力的措施，只有坚决刹住各种破坏森林资源的歪风，才能切实保护好现有的天然林资源。 三、加强林业执法监督，有效保证林业法律法规的全面实施 林业行政执法监督，主要是对林业主管部门的行政执法进行内部监督，或者对下一级林业主管部门的林业行政执法进行层次监督，这是各项林业法律法规得以有效贯彻执行的必要保证。各级法制监督机构要定期对林业执法部门贯彻执行国家林业政策法律法规情况进行检查；审查和认证林业行政执法人员的执法资格，受理对执法人员的申诉、检举和控告；检查林业行政执法程序是否合法，实施的行政处罚的结果是否合法。同时按照《行政处罚法》和《林业行政执法监督检查办法》的有关规定，建立并实施重大林业行政处罚案件备案制度。 森林是国家和人民的宝贵资源，国家必须对森林和其他林木实行管理和经营，并通过有关法律、法规对森林和其他林木的所有权、采伐作业、培养种植、分类经营管理活动和主管机关的职权，以及所有者和使用者的权利义务做出统一的规定，违反有关法律、法规，就是侵犯国家的林业管理制度。只有在有法可依的基础上，加强林业执法的监督，才可以有效保证林业法律法规的全面实施。 四、强化林业行政执法队伍建设，努力提高执法工作水平 建设一支政治坚定、业务精通、作风过硬的林业行政执法队伍是当前实施天然林资源保护工程的客观需要，更是实现林业长期可持续发展的重要保证。从目前的情况看，林业行政执法队伍现状与形势和任务的要求，还有许多需要提高和完善的地方。因此必须下大气力加强执法队伍建设。一是要把好用人关，要选派政治素质好、责任心强、业务精通的优秀干部到林业行政执法岗位；二是要加强对队伍的政治和业务培训，不断增强他们明辨是非的能力，提高执法水平，搞好人员培训，采取各种有效形式，组织有关人员学习天保工程的有关政策、规定、制度和办法，并对专项业务进行指导和培训，提高其政策水平、管理水平和业务技能。如果没有过硬的执法水平和良好的自身素质，将会阻碍林政工作的正常进行。例如，伊春某林业局一个森林检查站检查员于某，不顾自身职责所在， 2002 年秋天，收受好处为放行一辆偷运木材车辆（车上红松、白松共 10 余米），后此车在晨南公路段被堵截，于某被行政处罚。这样的林政管理人员，不但不能肩负起自身职责做好保护森林资源的本职工作，反而视国家法纪于不顾，以谋取私利为主要目的，最终导致受到处罚，这就是林政管理人员自身素质问题。所以，作为林业法律法规的执法主体，以及各级林业主管部门、森保、森警在提高自身素质基础上，还要认真履行各项法定的职责。三是规范执法，实行持证上岗。凡是上岗执法人员必须持有国家统一的《林业执法证》。同时建立健全执法责任到人，执法到位；对执法政绩突出的记功授奖；对不负责任、有法不依、执法不严的要追究责任；对违法乱纪败坏林业执法部门形象的要坚决予以清除。同时还要实施案件督办制度，保证办案质量和速度。 五、深入开展林业法制宣传教育活动，全面提高人们依法治林的自觉性 林业法制宣传教育是依法治林的重要方面，是一项长期的基础性的工作。自 1985 年开展全民普法以来，林业法制宣传教育逐步广泛深入地向前推进，人们依法培育、保护发展森林资源的意识有了一定的增强○3。但是在一些地方，一些群众甚至领导干部不学法、不知法、不懂法的问题仍然存在，一个重要的原因就是宣传教育的不到位。当前要紧紧围绕天然林资源保护工程这一中心，结合江泽民同志关于“三个代表”重要思想的教育，大张旗鼓地开展林业法制宣传教育活动。要把林业法律法规列入各级领导干部的学习内容，作为领导干部更要率先垂范、以身作则、扎扎实实地学习和掌握林业法律法规，不断提高依法行政的水平。同时，还要采取多种行之有效的形式向广大职工群众宣传林业法律法规，不仅要扩大宣传教育面，更要讲究效果，大力树立和弘扬依法保护森林资源的先进典型，公开曝光典型的违法破坏森林资源的案件，从而增强人们依法治林的观念。要广泛发动广播、电视、报纸等各种新闻媒体，紧密围绕天保工程的实施，大力宣传林业法制，还可以通过以会代训、举办森林法制学习班、举办研讨会、知识竞赛等多种形式，营造良好的舆论氛围，以此动员广大干部群众积极主动地投入到天保工程法制工作中来。 森林资源，在依法治理的前提下，森林的数量、林分的质量和林地的生产力得到较大提高，天然林资源得到有效保护，真正起到维持地区生态平衡的作用。它还承担着区域内各种生物遗传资源的保护与保存任务，不仅要保存林木，还要保存生态系统中的其它成分（植物、动物、鸟类）以及其它具有潜在价值的生物。保护天然林资源不仅关系到国有林区的生存和发展，而且关系到我国生态环境改善和国民经济与社会的可持续发展，没有林业的可持续发展，就没有农业及至整个国民经济的可持续发展。实施天然林保护工程是保护地球、保护生态环境、保护物种多样性、确保林业经济健康有序可持续发展的战略性措施，是有关全人类生存环境的大事，是造福子孙后代的千秋大业。要想切实可行的保护好天然林资源，林业法制法规的严格执行，至关重要。从根本上依法治林，从行动上加大执法力度，从管理结果上看依法治林的效果。实践证明，只有切实加强依法治林，才能达到依法兴林，才能确保天然林资源保护工程的顺利实施，才能实现林业的可持续发展。由此可见，依法治林是实施天保工程的重要保障。 注释： ○1《黑龙江省森林工业总局天然林保护工程文件资料汇编》第1页 黑龙江省龙森印务中心承印2002年12月 ○2《黑龙江实施天然林保护工程取得成效》面向决策科技信息网 2000年9月 ○3《伊春林业研究》第 39 页 中国国际广播出版社 2001 年 6 月 参考文献： 1. 《伊春林业研究》 中国国际广播出版社 2001 年 6 月 2. 《中国天然林保护工程的现状与问题》 国家林业局天然林保护工程管理中心 3. 《黑龙江省森林工业总局天然林保护工程文件资料汇编》 黑龙江省龙森印务中心承印 2002年12月