森林资源和林业管理的行政许可证制度研究 江苏省林业局林政资源管理处 南京林业大学经济管理学院 1. 森林资源及森林资源资产 1.1 森林资源 《中华人民共和国森林法实施细则》规定：“森林资源，包括林地以及林区野生的植物和动物。森林，包括竹林。林木，包括树木、竹子。林地，包括郁闭度0.2以土的乔木林地，疏林她，未成林造林地、灌木林地，采伐迹地，火烧迹地，苗圃地和国家规划的宜林地。”根据该规定的精神可知，森林资源是以多年生木本植物为主体并包括以森林环境为生存条件的林内动物、植物、微生物等在内的生物群落，它具有一定的生物结构和地段类型并形成特有的生态环境系统。森林作为自然资源的一种，在进行科学管理及合理经营条件下，可以不断地向社会提供大量物质产品、非物质产品及发挥其经济、社会和生态功能。 森林资源是保障国民经济持续发展的重要物质资源，它提供以木材为主的林产品，森林资源产业是国家重要的基础产业。同时，森林资源也是保障人类生存环境的重要生态资源，因此合理开发利用森林资源是全球可持续发展战略的重要组成部分。随着经济发展与生态环境日益恶化，森林资源的生态效益日益受到重视。 森林资源是再生性的自然资源。森林资源的再生性表现为，当林木被采伐之后，可以通过人类劳动培育其再生，也可以在没有人为干预的情况下自然再生，只是后者需要更长的时间。森林的再生性决定着森林资源的再生性，由于森林资源的再生性，就可以通过人类劳动作用于自然，促进其生产和再生产，因此，森林资源又不完全是纯粹的自然资源。对森林资源的再生性的认识，是林业管理的重要内容，也是森林资源开发利用过程中不可忽视的内容。 森林资源按其物质形态可分为森林生物资源、森林土地资源以及森林环境资源。(1)森林生物资源。包括森林、林木及以森林为依托生存的动物、植物、微生物等资源。(2)森林土地资源。包括有林地、疏林地、宜林荒山荒地等。(3)森林环境资源。包括森林景观资源、森林生态资源等。因此，森林资源是生物和非生物资源的综合体。 1.2 森林资源资产 森林资源是不是商品，有没有价值是林业经济学界长期以来讨论的核心问题。森林资源的价值与价格这一问题的理解与认识在我国经历了一个相当长的历史阶段。从建国至70年代末期，由于受到传统政治经济学的理论束缚，学术界普遍认为自然资源是无价的，“一个物可以是使用价值而不是价值。在这个物并不是由于劳动而对人有用的情况下就是这样。例如空气、处女地、天然草地、野生林等”。森林资源主要是自然产生的，因而只有使用价值，而没有价值。这种错误的理解与认识使几十年的林业建设发生了很大的失误，产生了许多不良的后果，从而导致了森林资源锐减和不应有的环境破坏。 20世纪70年代末至80年代中期，理论上的错误理解和政策上的失误所带来的恶果严重显露出来，国内外经济学家、生态学家，甚至于包括各国的政治家和社会学家普遍把资源与环境问题提到了议事日程。森林是陆地资源的代表，是自然资源的重要组成部分，不论是我国，还是联合国、世界银行等国际组织与国家，在研究资源与环境问题时，都把森林资源摆在一个重要位置。20世纪80年代末以后，中外专家对自然资源价值问题进行的讨论充分肯定了资源与环境是有价值的，特别是进入90年代，人们逐渐认识到，必须建立与经济发展相协调的自然资源发展战略和管理体制，从根本上转变自然资源业的运行机制。变无偿占有和使用自然资源为有偿占有，变高消耗低产出为低消耗高产出，使自然资源业成为基础产业的“基础产业”。这意味着营林生产作为独立的社会商品生产部门的确立，使得在社会商品价值关系中，营林产品参与商品市场调节，并占据重要的位置，森林资源价格不再完全表现为森林地租的价格，而是有了自身的经济内涵，即人类投入培育森林的社会平均必要劳动。虽然森林资源价值的完全计量还难以实行，但森林资源具有价值得到了广泛的承认。 有关森林资源价值论的观点主要有两大类：一是建立在西方有关自然资源的财富论、效用论、地租论的基础上的价值论，二是以马克思的劳动价值论为依据形成的森林资源价值论。观点不同，但森林资源具有价值，已经得到广泛的认可。 1.2. 1资产与资源 美国财务会计准则委员会发表的财务会计概念第三辑中，对资产的定义是：“资产是可能的未来经济利益，它是特定个体从已经发生的交易或事项所取得或加以控制的。”我国《企业会计准则》对资产定义为：资产是企业拥有或者控制的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。因此，资产具有3个重要特征：(1)资产是一种经济资源。在企业经济活动中表现为：①单独使用或与其他资产结合使用；②换取其他资产；③用于偿还负债；④分配给企业所有者。(2)为某一特定个体所控制。特定个体拥有一种资产，它对其未来经济利益的控制，必须达到能享有其利益、加以排斥或加以管辖。(3)资产可以用货币来计量。 1.2.2资源与资产 资源与资产是两个不同的范畴，资产，首先必须是一种经济资源，资产与资源分属不同的管理范畴。两者的物质内涵具有一致性。但又有显著的区别。 (1)资源揭示财富的物质属性，主要以实物管理和数量管理为基础；资产要揭示财富的经济属性，目标是对资源进行经济补偿或价值实现、以价值管理为核心。 (2)取得的方式不同。资源的取得或者是天然形成的，或者是人的劳动与自然环境共同作用形成的。而资产的形成可以有3种渠道:一是由人们认定渠道，将一些资源作为资产;二是由人们通过自身劳动创造的;三是由买卖、租赁等产权交易实现的。 (3)作为资产的资源，具有法律上的独立性，资产总是个体者的资产，主体对其具有控制权。 (4)计量单位不同。资产应能够以货币计量，而资源主要以实物单位计量。 (5)资产的形成与人们认知程度和经济活动有关，资源在人们获得能够取得未来经济利益的现实能力后才构成资产，人们能够驾驭和享有资产的未来收益。资源往往以一定的技术条件为前提，通过对自然发掘而产生。 (6)根据资产的获益性，自然资源中那些没有经济利用价值的因素或者在当今知识与技术条件下尚不能确定其有经济利用价值的因素不能成为资产。因此，自然资源在没有依法认定以前；尚未达到可利用状态的自然资源；完全没有经济利用价值的自然资源；在现有技术条件下不可计量的其他自然资源则不构成资产。 1.2.3森林资源资产 :森林资源资产是在现有认识和科学水平条件下，进行经营利用，能给其产权主体带来一定经济利益的森林资源。 森林资源资产的分类：(1)按其形态可划分为林木资产、林地资产、森林景观资产和森林环境资产等。2)按经营管理的形式划分为公益性森林资源资产 (如防护林)和经营性森林资源资产 (如用材林资产、经济林资产、薪炭林资产和竹林资产等)。 与一般资产相比森林资源资产的特点：森林资源资产是人力和自然力相互作用形成的，并且与林地不可分割；森林资源资产是生物资源，具有可再生性，但如果森林生态环境遭到严重破坏，其再生能力受到影响，甚至难以再生；森林资源经营周期长，且受人为和自然因素影响大，森林物种的多样性和主体性，使其在经营的周期内要多种经营，以发挥经济、生态、社会多种效益；资产构成即有不动产性质的林地资产，又有存货性质的林木资产，森林景观资产又兼有无形资产的性质。资产构成的复杂性使得森林多样性和地域上的存在差异，进而造成了资产计量的困难。森林资源资产的特点，使得对森林资源资产管理，应该根据森林资源的资产属性，在加强产权管理基础上，实行森林资源的有偿使用，提高森林资源业自身的造血机能，建立森林资源资产正常运转的机制，为林业跨越式发展奠定坚实的基础。 1.3 森林资源资产化管理 将森林资源作为一项资产来管理，就是遵循森林资源的自然规律，按照森林资源生产的实际情况，从资源的开发利用到资源的生产和再生产，都按照经济规律进行投入产出管理。近些年，我国虽然采取了一系列管理措施，但基本机制并未理顺，掠夺性开发森林资源更多地只是改变了方式，并未得以纠正。因此，我国林业经济运作机制及其造成的后果，典型地说明了我国现行森林资源管理中存在的问题和加强对森林资源资产化的必要性与紧迫性 2. 森林资源和林业管理理论基础 加强对森林资源和林业的管理是基于森林可持续发展的原则下，对具体森林资源和林业的管理的抽象与概括，同时又反过来指导一般管理规则的制定。可持续发展战略作为一个全新的理论体系，正在逐步形成和完善，其内涵与特征也引起了全球范围的广泛关注和探讨。各个学科从各自的角度对可持续发展进行了不同的阐述，至今尚未形成比较一致的定义和公认的理论模式。尽管如此，其基本含义和思想内涵却是相一致的。 2.1 可持续发展战略的基本思想 可持续发展是一个涉及经济、社会、文化、技术及自然环境的综合概念。它是一种立足于环境和自然资源角度提出的关于人类长期发展的战略模式。这并不是一般意义上所指的在时间和空间上的连续，而是特别强调环境承载能力和资源的永续利用对发展进程的重要性和必要性。 它的基本思想主要包括三个方面： 2.1.1可持续发展鼓励经济增长 它强调经济增长的必要性，必须通过经济增长提高当代人福利水平，增强国家实力和社会财富。但可持续发展不仅要重视经济增长的数量，更要追求经济增长的质量。这就是说经济发展包括数量增长和质量提高两部分。数量的增长是有限的，而依靠科学技术进步，提高经济活动中的效益和质量，采取科学的经济增长方式才是可持续的。因此，可持续发展要求重新审视如何实现经济增长。要达到具有可持续意义的经济增长，必须反省使用资源的方式，改变传统的以“木材生产”为特征的经营模式，实施在可持续前提下的经济发展。环境退化的原因产生于经济活动，其解决的办法也必须依靠于经济发展。 2.1.2可持续发展的标志是森林资源的永续利用和良好的环境 经济和社会发展不能超越资源和环境的承载能力。可持续发展以自然资源为基础，同环境相协调。它要求在严格控制人口增长、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的条件下，进行经济建设、保证以可持续的方式使用自然资源和环境成本，使人类的发展控制在地球的承载力之内。可持续发展强调发展是有限制条件的，没有限制就没有可持续发展。要实现可持续发展，必须使自然资源的耗竭速率低于资源的再生速率，必须通过转变发展模式，从根本上解决环境问题。如果经济决策中能够将环境影响全面系统地考虑进去，这一目的是能够达到的。但如果处理不当，环境退化和资源破坏的成本就非常巨大，甚至会抵消经济增长的成栗而适得其反。 2.1.3可持续发展的目标是谋求社会的全面进步 发展不仅仅是经济问题，单纯追求产值的经济增长不能体现发展的内涵。可持续发展的观念认为，世界各国的发展阶段和发展目标可以不同，但发展的本质应当包括改善人类生活质量，提高人类健康水平，创造一个保障人们平等、自由、教育的社会环境。这就是说，在人类可持续发展续发展系统中，经济发展是基础，自然生态保护是条件，社会进步才是目的。而这三者又是一个相互影响的综合体，只要社会在每一个时间段内都能保持与经济、资源和环境的协调，这个社会就符合可持续发展的要求。显然，在新的世纪里，人类共同追求的目标，是以人为本的自然——经济——社会复合系统的持续、稳定、健康的发展。 2.2 外在性 所谓外部性，是指在经济活动中产生了超越于进行这些经济活动的主体以外的外部影响，即不通过价格机制反映的影响，进而会产生不能全部反映到私人成本中的社会成本。外在性可分为正的外在性和负的外在性。从理论上讲，造成外部不经济的最终原因是缺乏明确的产权界定。科斯曾经指出，如果产权由私人所有，并索要竞争性价格，就不会产生外在性问题，资源就会得到高效率地使用。环境污染问题之所以会产生，就是因为难以确定产权。就空气的情况来说，由于空气存在着非排它性问题，而无法确定其产权。在缺乏产权界定的情况下，政府应该加以干预，使损害者所造成的社会成本纳入其私人成本，即内在化。 2.2.1外在性导致市场失灵 外在性可以是正面的，也可以是负面的。对外部性的探讨从古典经济学时期就己经开始，马歇尔在其《经济学原理》中实现提出了外部性问题，庇古在《福利经济学》中加以充实和完善，形成外部性理论。马歇尔在谈到外部经济时写道：“我们可以把因任何一种货物的生产规模之扩大而发生的经济分为两类：第一是有赖于这工业的一般发达的经济；第二是有赖于从事这工业的个别企业的资源、组织和经营效率和经济。我们可称前者为外部经济，后者 为内部经济。”(马歇尔，1983)。庇古区分了外部经济和外部不经济，庇古在解释二者时说，“此问题的本质是，个人A在对个人B提供某项支付代价的劳动的过程中，附带地，亦对其他人提供劳务(并非同样的劳务)或损害，而不能从受益的一方取得支付，亦不能对受害的一方施以补偿。”(庇古，1971年)可见，外部性是指一厂商的经营活动对其他厂商、消费者、社会整体所产生的非市场性的有利或有害的影响，前者为外部经济，后者为外部不经济。这种影响并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的，因此其影响是外在的。“外部性是一个经济机构对他人福利施加的一种末在市场交易中反映出来的影响。”(萨谬尔森等，1999) 在价格既定的情况下，当存在生产的负外部性时，生产者没有偿付生产行为过程中的全部成本，就会过多生产产品，使产量超过社会最优的产出水平。当存在生产的正外部性时，生产者没有获得全部的社会收益，产量就会低于社会的最优水平，使得潜在的生产能力没有充分发挥出来。因此，外部性的存在造成社会脱离最有效的生产状态，使市场经济机制不能很好地实现其优化资源配置的基本功能。 2.2.2森林经营外部效应 人们对森林经营外部效应已经有了明确的认识。森林经营既给其经营者带来损益又会使森林经营者以外的单位或个人获取损益，前者即是森林经营的内部效应，后者则是森林经营的外部效应。森林经营的内、外部效应均有正负之分，其中正效应是指有利而无害的效应，负效应是指无利而有害的效应。 一般而言，森林经营的外部效应基本表现为正效应。根据森林经营种类及其规模的不同，森林经营外部效应可有以下主要表现形式：休闲效应，防护效应，涵水效应，调节气候效应。森林经营外部效应是交叉重叠的关联的形式。森林经营外部效应是森林经营外部效应内涵的外在性，森林经营外部效应改善了人类的生存环境，但森林经营外部效应的受益主体并未通过货币或其他等价物的支付而获取，就商品林而言，经营者虽然从中获得经济收益，但生态效益被社会无偿享用；就公益林而言，相对其投入而言经济收益很少，而其生态效益也被社会无偿享用。这就使营林的边际收益小于社会边际收益，如果没有弥补这种差异，在市场经济体制下，不可能使森林资源达到最佳供给量。因此作为非市场交换商品，森林具有公共物品的特征，任何个人或群体不能从公共物品的消费中排除出去，且一个人对公共物品的消费并不排斥他人对同一公共物品的消费。消费者无法为消费公共物品而付费。消费者不付钱，企业就赚不了钱，就不愿提供公共物品。可见，纯粹的自由市场不能提供公共物品，或者提供过少的公共物品，由此导致外在性的存在。 2.2.3森林资源的外在性导致市场失灵 森林资源的外在性。现有商品林的立木商品，己经在市场上运行，不属于外在性，但商品林的各种生态效益，属于外在经济性，因为它还没有进入市场交换关系中，市场经济的一切法则在这里都不起作用，还没有足够力量能够影响这种环境资源的配置。现有公益林具有很强的外在经济性，除少量已开发为旅游风景区者外，市场对这种外在经济性都是“失灵”的。天然林及各种多功能森林，也具有很强的外在经济性，但也是处于“市场失灵”状态。营林部门的资产账目中也只有立木蓄积、立木生长量及面积等，而没有生物多样性、涵养水源等等的产出统计，社会各行各业各部门都在无偿地从森林中受益。 造林和森林经营具有很强的外在经济性。它们每培育1万元的立木，大约向社会无偿贡献十几万元或几十万元的外在效益，但目前基本上都没有转化为“内在收益”。 森林采伐和林区运材活动，具有外在不经济性，因为它破坏了森林所具有的各种外在经济性。合理的采运(指适量来运及对森林生态系统只有弱小干扰的采伐方式)，外在不经济性会大大降低。目前国内有严格的控制采伐量的措施，但采运业并不承担对损害森林外在经济性的补偿，所以也存在“市场失灵”。 森林破坏的外在性。如刀耕火种、毁林开荒、把林地转作其它用途等活动，具有很强的外在不经济性。 林产品消费的外在性。林产品消费活动具有外在经济性或外在不经济性。那些消费用来自未持续经营森林的木材及木材制品的活动，具有外在不经济性，因为它间接损坏了环境而又用不着承担生态成本。消费被保护野生动物的活动，乃至消费超出承受能力的森林旅游服务的活动，都具有外在不经济性。但消费绿色林产品，因实际上是在帮助森林资源的产出，因而具有外在经济性。 另外，林木是一种特殊产品，它既具有生态效益，又具有经济效益。两种效益具有统一的一面，即生态效益与经济效益都要体现在林木上，离开林木两种效益均不复存在。但两者也具有一定的对立性，生态效益是建立在活立木基础之上的，只有保护森林才能维系生态效益;经济效益要求砍伐森林，取得木材。由于我国至今对森林的巨大生态效益没有予以合理的价值补偿，承担这种生态建设的林业基层企业将支付巨大的机会成本。另一方面，木材的高价又诱使人们去追求经济效益，从而加剧了两效的对立。自70年代以来，我国虽已投入巨资开展了一系列跨地区、大规模、综合性的生态体系建设，改善了部分地区的生态环境。但就全国而言，生态环境恶化的趋势至今尚未得到根本扭转，治理的速度远远落后于生态环境恶化的速度。其深层原因在于没有建立外在效益内在化的机制。 2.2.4我国森林资源产权外在性 20世纪80年代以前，我国森林资源的权属主要有国有林和集体林。80年代以后，又出现了新的所有制形式，例如私有林、股份制所有林等类型。新增所有制形式的森林资源发展很快，所占比重逐渐上升。我国森林资源的所有权属性和所有权结构发生了变化。 森林资源作为一种自然资源，根据《中华人民共和国森林法实施细则》规定，森林资源的是以森林为主，包括林地资源、林木资源和其他动物、植物、微生物等及其生态环境服务。林地资源，它包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、末更新迹地，苗圃地和国家规划的宜林地等。林木资源是森林资源的重要组成部分，它包括乔木、灌木等。森林资源的内涵极为丰富，但森林资源权属存在不完全性。这种不完全性主要表现在：（1）林木与林地的割裂。依据我国有关法律规定，林地只能为国家或集体所有，公民个人不享有林地的所有权，林木则可以是国家、集体和公民个人所有，林地、林木所有权的不一致性，在实际中容易造成错位，公民个人的林木所有权得不到充分的保护。（2）林木的所有权受到限制。所有权包括占有权、使用权、收益权和处分权，其核心是处分权。依据《中华人民共和国森林法》规定：公民个人或集体造林林木，个人或集体可以取得林木的所有权。但个人或集体砍伐出售自己拥有的林木，需要由与所有权益没有直接关系的林业主管部门审批。个人或集体在行使其所有权时，受到限制。（3）森林资源的内涵丰富，但林区内的野生草本植物和动物等权属不明，不利于森林资源保护与利用的完整性。 根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国森林法》规定，土地只能为国家或集体所有，但个人或者集体可以享有国有林地的使用权，个人可以享有集体林地的使用权，林地的使用权，实际上只是一种租赁。其转让不涉及所有权变更。土地使用权出让，不论期限长短与可否转让均只侧重林木权益，忽略林地所有者权益的整体价值，由于林业生产周期长及林木市场价格的波动，这种权属刚性导致林地承包经营者注重短期的商业回报，忽视对林地的投入，林地地力下降，由于林木生产的机会成本偏高，风险增大，使得林地日趋边际性，有一定肥力的土地脱离林业生产。 森林资源的所有者和使用者的权益重叠，利益的不一致性，所有者权益为地租，使用者权益为地产的增值，而经营者权益为利润，而且林地的所有者权益、使用者权益及经营管理者权益范围的界定也不明确，多元化的产权结构，形成森林资源负外部性。 3. 森林资源管理的行政许可制度 实践证明，我国林业以木材生产为中心，重采轻育的传统的体制和理念，是使采育比例失调，森林资源大幅度减少，我国生态环境遭受严重破坏的重要原因之一。随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，森林资源在林业经济的发展中是最根本的基础性资源，它的优劣直接激励或制约着我国林业的发展。因此，对森林资源实行资产化管理是十分重要的，在明晰落实森林资源资产产权前提下，实行森林资源资产价值量与实物量的综合管理，实现森林资源资产的价值补偿，科学的管理模式的构建，是使森林资源资产走上良性循环、持续发展的道路，促进我国林业经济快速、健康、协调发展的关键。 森林资源可持续发展的要求，森林资源外部性的存在，外在性导致“市场失灵”的情况下，有效的政府管制是必不可少的，一般情况下，管制被定义为：“政府通过法律的威慑来限制个体和组织的自由选择。”政府的管制是行政权力的行使，政府的主要资源是强制权，管制则是这种权力的体现，其目的在于限制经济行为人的决策。 政府管制（regulation）是一个有争议的概念。但管制的主体、被管制者，政府通过制定各种规则限制被管制者，被管制者违反规定应承担责任，这三个基本要素已经得到普遍认可。政府管制有经济性管制、社会性管制和反托拉斯管制。对森林资源和林业而言政府的管制主要是经济性管制、社会性管制。 3.1森林资源和林业的经济性管制 经济性管制主要是指政府对个体在价格、数量、进入和退出等方面的控制。具体到森林资源和林业实行的经济性管制，主要是行政机关行政许可。 3.1.1森林采伐限额 1985年以前，我国实行木材生产计划管理制度，其管理的主要目标是木材生产。由于实行以需定产，重采轻育，造成森林资源长期过伐。1985年1月1 日实施的《中华人民共和国森林法》明确规定：国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。为贯彻执行《中华人民共和国森林法》，林业部于1985年6月颁发了《制定年森林采伐限额暂行规定》，1987年4月国务院下发了 《国务院批转林业部关于各省、自治区、直辖市年森林采伐限额审核意见的通知》，明确规定了各省、自治区、直辖市“七五”期间年森林采伐限额。1998年第九届全国人大常委会第二次会议审议通过的《关于修改中华人民共和国森林法的决定》中再次肯定了森林采伐限额这一法律制度。我国的森林采伐管理由木材生产计划管理制度转入森林采伐限额管理制度。 1987年实行森林采伐限额制度以来，森林资源过量消耗的局得到了有效的控制。在人口增长、经济高速发展的前提下，全国森林源消耗呈现下降趋势。围绕采伐限额管理，实行了凭证采伐林木，伐区调查设计、审批、和验收，凭证运输，凭证经营加工木材等管理制度，有效地保证了森林资源的增长。但由于森林采伐限额管理是按照数量进行 (生长量、消耗量)管理，没有考虑其它因素，如商品林、公益林的限额标准制定是否应该一致？天然林保护 (禁伐)问题？森林采伐限额管理能否使森林按照最佳的经济轮伐期进行经营生产？林木、林地所有权的不一致，林地使用权的范围与森林采伐限额的关系等问题，如果这些问题没有得到解决，森林采伐限额将会降低了营林的效益，增加了营林的风险，必然制约社会资金投入，从而进一步影响了社会资金投入林业的积极性。森林采伐限额管理将不能真正落实到实处。 3.1.2林权证制度 党的十一届三中全会以后，随着农村改革的逐步深入，林地林木权属问题得到重视。1979年颁布的《中华人民共和国森林法(试行)》规定：“保障国家、集体和个人的林木所有权不受侵犯。”1981年，中共中央、国务院发布了《关于保护森林发展林业若千问题的决定》，开展了稳定山林权属、划定自留山、确定林业生产责任制（简称“林业三定”）。 1989年国务院转发林业部《关于国有林权证颁发情况及限期完成发证工作意见的报告》，1998年修订后的《中华人民共和国森林法》进一步明确规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。2000年11月，国家林业局正式发布了《林木和林地权属登记管理办法》(国家林业局2000年1号令)和《征占用林地审核审批管理办法》(国家林业局2000年2号令)，对森林、林木、林地所有权和使用权的登记、审核、林权证发放及征占用林地的申请、审批、植被恢复等做出了明确规定，明确了县级以上人民政府林业主管部门的职权，有效地遏制了毁林开垦、蚕食侵占林地、乱批滥占林地的势头。1999年，通过贯彻落实新修订的《中华人民共和国森林法》，一些地方开始了重新核定、发放林权证的工作。 林权证是依法经人民政府登记核发，由权利人持有的确认森林、林木和林地所有权或使用权的法律凭证。按照《森林法实施条例》规定，林权证式样由国务院林业行政主管部门统一规定。林权证书中详细记载了地块范围、面积、林木蓄积量等山场情况和森林资源状况，明确了林地所有权或者使用权拥有者、地上森林或林木所有者、地上森林或林木使用者等权属内容。当权属中任何一项内容发生变更时，如林地使用权依法发生流转等，需要依法及时办理变更登记手续。依法持有了林权证，权利人就拥有了该林权证记载范围内的森林、林木、林地所有权或使用权。人民政府颁发的林权证，不仅是森林、林木权属的法律凭证，而且也是林地权属的有效法律凭证。 3.2森林资源和林业的社会性管制 社会性管制，依据植草益[4]对社会性管制的定义是：“以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的管制。” 目前对以森林资源为原料的林产品工业来说，政府管制主要是采取社会性管制。 3.2.1加强森林认证 林产品生产受森林资源影响大，资源是影响林产品市场竞争力的关键因素，在新的竞争条件下，木材资源占有量与林产品贸易的竞争优势成正比，资源的优势决定新的赢家。如果出现森林危机，其后果是无情的，保证林产品贸易的可持续发展，森林资源的可持续发展是关键，世界各国都在寻求有效途径。森林认证是一种为解决世界森林问题，实现森林的可持续经营而提出的一种市场机制和手段，是通过独立的第三方对某一森林经营单位或区域的森林进行可持续经营的总体评价，以验证该单位或区域的森林经营是否符合可持续发展原则与标准的要求，并签发证书的过程。近年来，研究和制定森林可持续经营标准和指标体系已经成为国际社会一致努力的行动。在一些非政府组织的努力下，森林可持续经营的通用原则进一步细划为可以测量的标准，采取自愿的原则和市场化机制开展森林认证工作。 实际上，森林认证是由环境非政府组织和民间组织在认识到政府法规在改善森林经营的失败、国际政府组织解决森林问题不力，以及林产品贸易不能证明其产品来自何种森林之后，作为促进森林可持续经营的一种机制在20世纪90年代提出并逐步兴起和发展起来的。或者说，森林可持续经营认证是伴随着人们对消费性产品进行“生态标签”应运而生的。环境意识比较强的“绿色消费者”希望确定他们所购买的木材产品来自可持续经营的森林，其生产、加工、销售的全部过程符合可持续发展的原则，这是认证影响力逐渐扩大的主要动力。开展森林认证，为企业提供了加强经营管理工具。企业具有良好的森林经营体系是开展森林认证的首要条件。企业根据开展认证的要求，引进先进的管理体系和经营体系，从而提高企业的生产效率，进一步改善企业的经营管理状况。专家估计，如果我国目前1亿而产木材生产林都采用良好的森林经营机制，平均蓄积量有望从现在的92m3/hm2、提高到115~120m3/hm2，加上 3%年增长量，我国将有能力满足目前的木材需求量。这对当前我国保护天然林和森林资源、保护生物多样性、实现木材的供需平衡具有重要意义。 森林认证还将是中国企业开拓市场的有效工具之一。目前，无论是在国际还是国内市场，消费者的环境意识在不断提高，绿色消费已成为一种时尚，体现着消费者的文明与教养，也标志着高品质的生活质量。无论从森林经营、林产品贸易方面，还是从环境和社会方面，开展森林认证对于解决目前我国林业存在的问题，保护森林资源、实现林业的可持续发展，都具有非常重要的现实意义。 目前我国政府表明：一方面愿意与外国政府和绿色组织合作，努力阻止非法木材及木材产品的交易。2002年12月，中国和印度尼西亚签署了一项初步协议，旨在禁止非法木材的交易。另一方面，中国也正在和国际社会共同努力，建立森林认证体系，通过认证建立可持续的林业。森林认证目的是向消费者传递有关生产木材是否来自可持续经营的森林的信息。总之，森林认证有助于推动木材生产与贸易健康有序的发展，使森林得到可持续的经营。森林认证使我国森林经营及林产工业的发展更好地与国际接轨，解决我国林产品在国际市场的“准入”问题，化解有的国家将森林认证作为WTO下一种非关税贸易壁垒措施对中国林业的冲击，同时也是为了更有效地保护好和使用好我国宝贵的森林资源，必须加快推进我国森林认证工作，完善我国森林可持续经营标准的指标体系。（4） 3.2.2碳排放许可证制度 颁发碳排放许可证是一种政府行政管理行为，它是环境行政许可的法律化，是环境管理机关进行环境保护监督管理的重要手段。这种制度的实施可以将各种有害或可能危害环境的活动的碳排放严格控制在国家规定以内，并根据客观情况的变化和需要，对持证人规定限制条件和特殊要求，便于对持证人实行有效的行政监督和管理，因而在环境保护中被广泛采用。在一些国家，人们把环境法分为预防法和规章法两大类，许可证制度是规章法的重要组成部分，被视为污染控制法的支柱。 碳排放许可证交易为政府提高效率提供了一条途径。可交易许可证制度的主要思路是指由权力机构(环境管理机构)最初分配环境配额或污染水平的最高限度，一旦确定，就可根据一系列的规则，允许互相交易。可交易许可证手段通常是指排污交易计划、可交易许可证、信用卡制度或为得到更有利的平均价格进行的许可证买进或卖出。由于污染许可证可在市场上进行交易，其结果会使污染许可证更多地集中在环境治理效率较高的企业，从而实现以最低的社会成本达到既定的环境目标。 随着 《联合国气候变化框架公约》得到国际社会的广泛认可，森林作为陆地碳吸收的主体受到越来越多的关注。2001年《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》己同意将造林、再造林项目作为第一承诺期合格的清洁发展机制项目，这意味着发达国家可以通过在发展中国家实施林业碳汇项目抵消其部分温室气体排放量。在我国开展林业碳汇项目潜力巨大，只要项目设计合理，它将不仅能为中国林业建设筹集大量国际资金，还将促进项目区及周边地区的林业和社会经济可持续发展。另有研究表明，中国森林1990年吸收的二氧化碳，折合成碳当量计算，约为6600万~8800万t，而当年的工业碳排放量为57600万t，森林吸收的碳可以抵消工业排放总量的11%~15%，已高于承诺期平均减排义务5%的目标。因此，在我国开展一定数量的林业碳汇项目在短时期内不会降低我国未来可利用的碳汇潜力。另外，应建立国内的碳排放许可证交易市场，对国内CO2，排放超标的单位进行赔偿付费以促使我国改善能源结构、提高能源利用效率。 3.2.3排污许可制度 环境是典型的经济外部性领域，这种外部性决定环境价值和环境成本不可能在市场中自我实现和得到补偿，必须采用宏观调控手段，即利用市场机制，对经济活动主体经济利益进行直接和间接调整，以保护环境。 以我国人造板工业为例，我国人造板工业的装备、生产及产品质量水平都还不高。国内企业生产的胶合板甲醛释放量超标还较普遍，中纤板和刨花板能达到E1级的也极少。甲醛释放主要发生在人造板产品生产阶段和产品使用过程中。人造板企业的生产成本中，不包括由于甲醛释放量超标对他人、环境造成的损害补偿，实际上增加了社会成本。这就要求政府加强对产品质量的管制，政府应采取强制措施，制定强制性标准。 （1）国家制定标准。一是通过人造板产品标准对人造板产品质量的实行管制。目前我国已经制订了一系列规范性标准和质量检测标准，国家质量技术监督局检验检疫总局及国家标准化委员会等单位又组织制订和颁布了与环境有关的强制性标准10项，其中涉及到人造板产品质量的有5项。质量不达到标准要求的产品不得上市销售。二是通过工业生产中排污标准，限定每一污染源污染的最高排放量，对企业的排污行为进行控制。只有污染排放量在标准要求的范围内，才允许排放，且应根据排污量的大小对企业征收环境保护费；对污染排放超标的企业，采取经济处罚的方式并限期整改，到期仍未达标的，加重处罚甚至令其停产。 （2）环境收费。企业在生产过程中，达到零污染通常是不可能的。我国制定了一系列环境保护的法律、法规，规范企业的排污行为，将外部不经济性内在化。还可借鉴国外先进的经验，实行具有特色的“抵消政策”和“沧沧政策”，具体做法：一是，根据国家法律规定的对污染排放实行排放总量控制和核定制度，确定某一地区的污染排放量，新企业的建立以不增加该地区的排污总量的限制为前提，新企业可向原有企业支付费用，要求这些企业降低污染排放量，腾出排放量给新企业，实行有偿的“抵消”。二是，把人造板企业看着成一个大的污染源，实行环境收费，这种收费手段包括：排污收费和产品收费。对人造板工业来说，实行排污收费较为合理。通过对人造板生产中产生的粉尘、工业废水和甲醛释放量超过标准的部分收费，以达到减少环境污染的目的。对环境污染的收费，是减少环境污染的方法，但只是一种补救手段。最好的办法把污染控制在源头，企业应采取先进工艺和混合控制排污的办法，允许企业减少某种污染物的排放量来抵消另一种污染物的排放量，鼓励企业选择适合自己的经济有效的方法，使控制污染的费用下降，这比较符合目前我国人造板企业的实际情况。“沧沧政策”的实施可以达到以最少的费用最大限度地降低污染物的排放量。 （3）政府补助和鼓励。我国于2003年1月1日实施了《清洁生产促进法》，旨在鼓励企业采用新技术，减少污染，降低企业对防治污染的资金的投入；通过清洁生产，节约资源，在源头减少污染，以降低污染治理设施的建设和处理费用。目前，解决人造板甲醛释放量高的问题可以从施胶、工艺和后期三个方面进行综合治理。但对大多数中小企业来说，自行研究和开发新技术、新方法来治理污染存在着资金、技术和人员等方面的困难。可以采用以下途径：一是加大对现有科研部门的投入，促进科技成果的转化。二是政府可采取特殊方式进行拨款、贷款、减免税收等，给予采用新技术、新方法治理污染的企业适当的补助，这种补助实际上是“用于支付正外部性物品的费用”，引导企业保护环境。三是地方政府根据本地区排污总量的情况，和人造板企业的生产能力及可能产生的污染量，要求企业交纳一定数额的“押金”，根据企业对污染治理的情况以及污染程度，退还全部或部分押金。这种手段旨在鼓励企业对污染物尽可能的回收和利用。 参考文献： [1] 埃德温·曼斯菲尔德. 管理经济学(第3版)[M]. 王志伟, 译.经济科学出版社 [2] 王俊豪. 政府管制经济学导论[M].商务印书馆 [3] Tom Tietenberg. Environmental and Natural Resource Economics(Fifth Edition)[M].清华大学出版社 [4] 植草益. 微观规制经济学[M].中国发展出版社 [5] 赵国青. 外国环境法选编[M].中国政法大学出版社 [6] 洪银兴. 可持续发展经济学[M].商务印书馆 [7] 温作民 沈文星等. 中国热带森林环境政策框架建议. ITTO项目的一部分 [8] 田明华 陈建成.中国森林资源管理变革趋势:市场化研究[M] 中国林业出版社 [9] W. Kip Viscusi等,陈甬军译. 反垄断与管制经济学[M] 机械工业出版社 [10] 罗江滨等. 森林资源资产评估[M] 中国林业出版社 [11] Tom Tietenberg. 朱启贵译. 环境经济学与政策[M] 上海财经大学出版社