浅谈依法治林与林业立法、执法、执法监督 沙海民* 摘要：实行依法治林，建立健全林业的法律体系是适应林业可持续发展的需要。对此，本文提出应进一步加快林业立法步伐，提高立法质量，完善林业法律、法规体系。加大林业执法力度，严格依法行政。确保林业行政执法行为合法有效。健全林业执法监督机制，落实好各项执法监督制度和措施，保障林业法律法规规章有效的实施，加强森林资源的培育，加快生态环境建设，为林业发展创造良好的环境和依法治林氛围。 关键词：林业 立法 执法 执法监督 制度 依法治林是《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》确定的加快林业发展的基本方针之一。这一方针的制定，给林业法制工作提出了一系列新的任务、新的要求。为了适应新形势下的新任务、新要求，必须全面加快依法治林的步伐，在林业立法、执法、执法监督等方面实现拓展。本文试就当前依法治林与林业立法、执法、执法监督作如下探讨： 1 依法治林与林业立法 依法治林，立法是前提、是基础。古人云：“小智理事，大智用人，睿智立法”。实现依法治林体现在立法上，就是要把党和国家关于林业工作的指导方针及各项政策用法律、法规的形式固定下来，长期坚持下去，把群众在生产实践中创造的先进经验总结、上升到法律法规的高度，在更大的范围中有序推广，随着形势的发展对已不适应生产力发展要求的条法适时进行修订。保障和促进林业的持续稳定发展,运用法律规范林业经营的正常秩序，保护林业经营者的合法权益，把林业各项事业都纳入规范化、法制化的轨道。 1.2林业立法的基本现状和存在问题 改革开放二十多年来，我国林业立法工作取得了很大进展，已基本形成了林业法律体系，全国人大及其常委会制定了《森林法》、《野生动物保护法》，通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》。国务院制定了《森林法实施条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》、《森林采伐更新管理办法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《野生植物保护条例》、《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》、《退耕还林条例》、《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》等行政法规，国务院林业行政主管部门还制定了60多件部门规章与法律法规相配套。同时地方人大的政府也根据当地实际，依据法定职权制定了300多件地方性林业法规和地方政府规章。使森林、林木、林地和野生动植物资源保护管理的主要方面基本上做到了有法可依、有章可循。 林业立法工作虽然取得了一定成绩，但也存在着一些需要认真加以研究解决的问题。如法规、规章规定之间不协调，超越权限立法，不按规定程序立法；有些法规或规章脱离实际，与社会脱节，可操作性差，针对性不强；有的法律、法规的条款多是纲要式、原则性的概括，在内容上与政策相差不大，结果一碰到复杂的社会生活，一旦进入操作阶段，就发现法律条文的规定界限不清，变得不肯定、不具体，模棱两可，很难为执法提供一个明确、清晰的依据；立法活动跟不上林业改革形势发展的需要。一些林业保护、建设和管理中的社会关系尚无法律、法规予以调整。如湿地保护、天然林保护、森林的分类经营、森林资源资产管理，森林、林木、林地的流转等等方面的管理缺乏明确的法律规定；与法律配套的法规和规章尚未出台，如《森林法》、《种子法》、《防沙治沙法》中授权制定的配套法规和规章等尚未及时制定和公布；法律、法规的修改工作滞后。现行《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《森林采伐更新管理办法》等，已经不能完全适应当前保护野生动植物资源和林业发展的客观需要。这些说明林业立法工作任重道远。 1.3加强林业立法的对策与建议 1.3.1林业立法要以“三个代表”重要思想为依据。新的时代呼唤新的理论，新的理论指导新的实践。胡锦涛同志指出：“三个代表重要思想反映了我国最广大人民的共同意愿，体现了当今世界发展的时代精神”。解放思想、事实求是、与时俱进，是“三个代表”重要思想的精髓。林业立法应体现这一精髓，以“三个代表”重要思想指导林业立法实践，在立法实践中要不断创新立法观念和模式，从林业实际出发，立足于总结林业改革开放和现代化建设的实践经验。力求客观地反映从传统林业向现代林业转变，从粗放经营向集约经营转变的实际情况和客观规律，解决林业经营管理中带普遍性、共同性的问题。逐步建立比较科学完备的既符合社会主义市场体制要求，又充分体现林业特点的法律体系。 1.3.2林业立法决策应当与党的改革、发展和稳定的重大决策紧密结合。立法工作安排要同党中央、国务院的总体工作部署相统一。要把保障改革、发展、稳定所需要用法律、法规解决的突出问题作为立法重点，立法进程要同改革、发展的进程相适应。凡是党中央、国务院的方针政策已经确立、改革实践经验基本成熟的，就要抓紧拟订，争取尽快出台。目前，林业的立法应分轻重缓急，按照需要由全国人大、国务院、地方人大、政府、国家林业主管部门颁布的立法层次，提出立法规划，力争在5年时间内建立比较完善的林业法律法规体系。要抓紧修改《森林法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》《森林防火条例》，加紧起草《湿地保护法》、《森林、林木和林地使用权流转条例》，加快制定并出台《国家重点防护林、特种用途林区划界定办法》、《商品林采伐管理办法》、《科技贡献奖奖励办法》、《林业建设资金使用管理办法》等部门规章，同时，尽快清理、修改不适应新形势的地方性林业法规、政府规章和部门规章、规范性文件等。要加强“保护性立法”的力度，把保护林业生产经营者的各项合法权益放在应有的位置，做到行政管理相对人的权利与义务相统一，行政管理者的权力与责任相对应；要加强施行行政处罚法所必须的有关法规、规章的立法工作。要在立法中明确规范林业行政权和行政权的行使，为林业行政执法部门履行职责提供清楚的依据。 1.3.3林业立法要坚持走群众路线 立法应当体现人民群众 意愿。我国法律、法规、规章的制定是为了体现人民的利益、保障人民当家作主的权力。因此，人民群众不是法律法规的被动接受者，而首先是立法的积极参与者。在立法过程中要坚持走群众路线，广泛听取群众意见，特别是要重视专家学者和基层林业干部和群众的意见，以集思广益，多谋善断。专家学者对法制研究有较高的造诣和水平，请他们参与立法，注意听取他们的意见和建议，使林业的法律、法规和规章更科学、更有特色、更具有可操作性；基层林业干部和群众处在林业生产实践的第一线，对林业情况最为熟悉，最有经验，在林业问题上也最有发言权。在林业立法过程中广泛征求他们的意见，才能把各种矛盾、各种问题都摆出来，对各种意见进行比较、分析、研究，这样制定的法律法规才能订得比较好、比较正确。 1.3.4林业立法工作必须从实际出发。立法要从实际出发，但是法也要有自己的体系，前后、左右不能自相矛盾，不能灵机一动想搞什么法就草率地搞什么法，如果两者不一致怎么办？是法服从实际情况，还是实际情况服从法？谁是母亲、谁是儿子？实际产生法律，实际是母亲、法律、法理是儿子。法要有自己的独立的体系，有自己的逻辑，但要从社会实际出发，受社会实践检验。如果法与实际和社会发展不适应了，就要研究修改。从实际出发，实事求是，是我们党一贯的思想路线，在立法工作中，不能搞教条主义，不能从本本、概念出发，而必须从实际出发。我国是一个少林的国家，综合国力不强，生态环境脆弱，同时各个地区的经济、文化、社会发展状况也很不平衡，这就要求我们在林业立法工作中要处理好方方面面的关系，既要符合林业全局的需要，又要考虑不同地区的实际情况，既要符合林业长远的发展方向，又要切合当前的实际情况。因此，在林业立法过程中一定要符合实际制定出切实可行的法律规范，不能好高骛远，也不能一蹴而就。地方林业行政主管部门要利用自身优势，配合地方人大和政府，结合当地的实际制定出适合本地区的有特色的地方性法规和规章，争取在某些方面有所突破，以带动整个林业立法工作。 2 依法治林与行政执法 依法治林，严格执法是关键，“世不患无法，而患无必行之法”。任何理想的林业法律、法规如果不诸实施，终究是一纸空文。因此加强行政执法是林业法制工作中的重要环节，是我国林业各项方针、政策得以贯彻与实施的重要保证。随着林业体制改革的不断深化，特别是随着社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，林业行政主管部门的职能和行为方式发生了根本性的转变，过去有些行政命令式的管理方法已失去了存在的条件，必将被彻底摒弃，代之而起的是依法行政，按照法律法规去规范人们的行为，调整经济社会关系。依法管理、依法行政，是转变林业管理方式的必然结果，是现代社会管理文明的重要标志。 2.1林业行政执法的现状和存在问题 根据目前实施的林业实体法规定，林业行政执法部门有：各级林业行政主管部门,经法律、法规授权的林业事业单位、林业公安机关，受林业行政主管部门委托的林业工作站、木材检查站、林政稽查队、林业公安机构。还有部分未经法律、法规明确授权和委托的国有林业局、森林经营局、国有林场也在承担着林业行政执法任务。全国各类林业行政执法人员近20万人。这些执法主体和人员承担着资源管理、野生动物保护管理、森林病虫害防治管理、森林防火、林木种苗管理、义务植树和造林绿化管理等行政执法任务。改革开放以来，林业行政执法状况不断改善，我们从依法治林的需要出发，把严格执法作为林业管理工作的行为准则，具体通过强化依法行政意识、推行政务公开、建立执法岗位责任制和监督制约机制，严格规范行政执法行为，使各项林业行政管理工作逐步步入了规范化、科学化和法制化管理的轨道。但由于多方面的原因，行政执法工作仍然是当前林业法制建设中的薄弱环节，有法不依、执法不严，违法不纠以及徇私枉法的现象在林业系统依然存在。主要表现为： （1）“法治”思想基础不坚固，对依法行政的认识不到位。我国正处于从计划经济体制向市场经济体制过度，从依靠政策为主向依靠法律为主过度的时期。在此阶段，计划经济时期的一些做法的惯性作用依然广泛地存在。计划经济下，林业部门执法活动的总的指导思想是依靠政策、行政命令等。虽然我国已处于经济体制的转轨阶段，人们逐渐认识到应当依法办事，但不能否认，目前，在许多领导和执法人员头脑中，还有很深的“人治”观念，习惯于行政命令，红头文件，重政策、轻法律。从主观方面，不情愿、不积极主动地研究依法行政，有的将经济管理与依法行政对立起来。认为依法行政不利于经济的发展，缺乏依法对林业的经济管理行为完整、系统的规范，从而也导致一些执法部门和执法人员不依照法定程序办事，行政行为随意性大。有的领导干部和执法人员对本行业的法律、法规和与本部门相关的法律、法规学习的不够，认识上模模糊糊，工作时把握不准，依法行政、依法维护本行业合法权益的意识和能力较差。 （2）执法不严格，滥用自由裁量权、违反法定程序执法。执法分地位的贵贱和感情的亲疏，公事私办，“看人下菜碟”。对不熟悉的当事人，不管违法行为情节和危害程度，张口“顶格”处罚，当事人说好话、给好处再降格；对与本单位联系多、与执法者感情好的人，则按“下限”或作象征性的处理，违法事实危害与处罚的种类、幅度不对应、不合理。有的甚至以权谋私、贪脏枉法，搞法律与金钱的交换。在行政管理过程中，还有不少林业执法部门只追求实体的正确，而不顾及程序方面的具体规定，该公开的不公开，“暗箱操作”；该使用一般程序的，使用简易程序；该集体讨论的，个人说了算；先做处罚，后做调查取证；不告知当事人的违法事实、处罚依据和理由，不交待当事人应有的申辩权、申请行政复议权和提出行政诉讼的权利等，据不完全统计，在涉林案件中，由于林业行政执法人员违反程序执法而败诉的占80%以上 （3） 执法主体过多、混乱。法律、法规赋予林业行政主管部门的行政处罚权分散在多个分支机构中，没有形成统一、权威职能，无法高效地履行执法职责。有的执法部门权能交叉、争相逐利，对违法行为可以谁发现、谁查处，造成执法主体多元化。有的执法主体法律依据不足，如部分国有林业局、森林经营局、国有林场等未经法律、法规明确授权，却担负着辖区内的林业行政执法任务，致使这些单位经常处于因为对违反林业法律、法规行为的查处而成为被告的尴尬地位，对国有森林资源的保护十分不利。 2.2加强林业行政执法的对策和建议 2.2.1进一步提高思想认识，增强法治观念。进一步提高思想认识，提高林业行政执法人员，尤其是提高各级林业领导干部的思想认识和法制观念，是搞好林业行政执法工作的关键和重要前提条件。不学法，不懂法，就谈不上依法行政。要加强对宪法和法律、法规的学习，熟悉法律、法规，善于运用法律、法规解决问题。要把法律基本知识的学习纳入各级林业领导干部和执法人员培训的重要内容，要把领导干部和执法人员的理论学习和法律素质作为考核和任用干部和执法人员的一条重要标准。任用林业领导干部和聘用林业执法人员要进行法律知识的考试，不合格的不予任用或聘用。提高林业执法人员的整体水平，以适应全面推进依法治林的需要。 2.2.2明确和严格执法程序、时限。林业行政执法应严格按照《行政处罚法》的规定进行，一般应具备公示-明示-执行-结束-回访等几个程序，要严格遵守，不能颠倒、省略。一是资讯公开,林业行政执法者应将执法活动的有关情况和资料全部公开;二是亮证执法,执法者首先应向行政相对人出示合法的执法证件给其辨认身份的权利;三是认真履行告知义务,告知当事人作了行政处理决定的实施、理由、依据及依法享有的权利，给予当事人以陈述、申辩、要求听证的权利；四是遵守时限，把行政处理决定按规定的程序、方式向当事人送达并依法取得送达回证。提高行政执法的效率和准确性。 2.2.3清理归并和科学设立林业行政执法主体。当务之急，要通过立法的形式，改变目前林业行政执法主体过多、混乱的问题。实现由分散执法向综合执法拓展，相对集中处罚权。提高执法效率、树立执法权威，整合现有执法队伍，实施林业综合执法。各地编委、财政部门要大力支持林业行政执法体制改革，解决林业综合执法机构的人员编制、经费问题。将设在森工企业的执法机构从企业剥离出来，实行上管一级的管理制度。梳理、清理执法依据及执法权限、主体，对共同主管或协同执法的行政行为，要分清执法责任的主次，既体现执法相互配合的全局观念，又体现各司其责、各尽其责的原则。具体分解、细化权力内容使之做到明确、充分，形成系统而严密的体系。提高行政执法的权威性。 3 依法治林与行政执法监督 执法监督又称法制监督或者对行政的监督，就是指对于行政处罚、行政许可、行政征收三类执法行为进行的全部监督活动。加强对行政权力的有效监督是依法治林的核心价值。法国伟大的思想家孟德期鸠在《论法的精神》一文中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”。在法治国家的今天，这个界限由法律规范来设定。随着依法治林的推进，如何对行政权力实行有效的法制监督，保障林业法律法规规章的全面实施，已经越来越重要。 3.1林业行政执法监督的现状和存在的问题 自1990年《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》和《行政复议法》相继出台后，林业行政执法监督工作逐步展开，并逐步步入正轨。为规范林业行政执法行为，国家林业行政主管部门还颁布了《林业行政处罚程序规定》、《林业行政执法监督办法》和《林业行政执法证件管理办法》等规章。各级林业行政主管部门通过设立机构、建立健全工作制度、明确执法程序等措施，卓有成效地开展了行政执法监督活动。如全面广泛地组织开展对林业和相关的法律、法规贯彻实施情况的检查；对建国以来颁布的林业法律、法规、规章和政策进行了清理；对林业行政执法人员进行资格考试，坚持持证上岗和亮证执法制度；进一步推行了林业行政执法公示、政务公开和行政执法责任追究制度等。使监督工作渗透到林业每个重点的执法环节和内容，进一步保障了依法治林工作的顺利开展。但从当前情况看，林业的执法监督工作仍存在许多不足和缺陷。主要表现为： （1）监督方式单一，缺乏科学性。这里所说的监督方式是从不同角度对监督所作的划分和归类。从监督的主体来看，监督的方式有一般监督、专门监督和职能监督；从监督的内容来看，有对抽象行为的监督和对具体行为的监督；从实施时间上来看，有事前监督、事中监督和事后监督；从监督期限要求来看，有经常性监督、定期监督和不定期监督。这些不同的监督方式，共同构成了一个有效的监督方式网络。但从目前林业执法监督的实践来看，监督方式过于单一，未能发挥其应有的整体作用，往往不重视事前、事中监督，案件发生后才进行揭蔽纠错，进行处理，不能防患于未然。在经常性、定期性和不定期监督中，往往不重视经常性监督，从而不能及时发现问题，老处于消极被动的地位。这些都导致了失督、弱督的产生，没有起到应有的监督作用。 （2）监督制度落实不到位。一是评议考核制度仍是一个薄弱环节。奖惩不明，影响了行政执法责任制的落实。在过错责任追究上，一些领导怕得罪人，往往是大事化小、小事化了，有的问题发现了，但没有得到及时的处理。有些问题虽然纠正了，有关责任人员没有依法受到追究。二是罚款分离制度落实难度较大，有的没有实行真正意义上的“分离”，仍由执罚人员自收，有的将罚没收入直接用于人员工资和业务经费等。三是对规范性文件备案审查制度没有认真实行，对具体行政行为的监督缺乏力度。相对集中行政处罚工作和其他行业相比存在较大差距，有待于进一步加强和改进。 （3）执法监督机构不健全。各级林业行政主管部门的法制工作机构应是专职的执法监督机构。但目前法制机构的设置和人员配置与当前日益繁重的工作任务不相适应。在机构改革中，地、县级林业行政主管部门的人员减少，大多数都没有设立单独的法制机构或没有专职从事监督工作的人员。有的单位是执法、办案、听证、复议均是一个科（室）或人员。使监督职能削弱，流于形式。 3.2作好林业行政执法监督工作的对策 3.2.1健全和完善林业行政执法内部监督机制。林业执法的内部监督，一是指，上级林业行政主管部门对下级林业行政主管部门以及对其所属的执法部门的行政执法全过程进行的监督，二是指，担负具体行政执法职责的部门对于本部门及执法人员的具体行政行为进行的监督。要做到依法行政，关键要从行政执法部门内部抓起，要建立保证执法监督有效运作的工作制度，及相关配套制度。首先，要严格实行收支两条线。全面推行行政执法部门的执法经费由财政部门核拨，执法中的罚没收入和行政性收费全额上缴财政，并纳入财政预算管理制度。以期从源头上堵塞乱收费、乱罚款。第二，要建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制。要将林业法律、法规分门别类，按其内容层层分解落实到各有关职能部门及岗位，明确执法职责，并对执法人员的奖惩考核制度结合起来，对执法成绩突出者予以奖励，对执法过错者予以坚决追究，对情节严重者，要给予行政处分直至调离、清除执法队伍。第三，要加强执法队伍建设。要把好进入关。通过公开招考，选拔、录用执法人员，努力建设一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的执法队伍。第四，要实行定期交流和轮岗制度。执法部门的负责人要定期交流，重要岗位执法人员要定期轮换。第五，要完善和落实行政处罚听证制度、复议制度、赔偿制度，审批权限分解制度、处理重大事项及规范性文件备案制度。使上级机关和本机关及时了解和掌握执法中存在的问题，发现错误、纠正错误。要从抓制度落实入手, 使林业执法监督职能通过一整套制度的保障落到实处。使已经建立的各项制度在执法监督实践中真正发挥作用。 3.2.2加强林业行政执法的外部监督，推行政务公开。林业行政执法监督光靠内部监督是不完整的，必须重视外部监督。要围绕接受人民群众监督，落实法律宣传制度，公示制度。对其作为林业行政执法主体所实施的法律、法规进行宣传，将法定的执法程序、办事规则、政策依据、申报材料、承诺时限、收费标准等可以公开的内容公布于众，将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下，增加执法的透明度。落实受理举报、投诉、控告制度，及时处理行政相对人的举报、投诉、控告，对确实存在的问题要及时纠正。保障林业行政执法公正、合法、有效进行。 3.2.3要突出法制工作机构的监督作用，对行政权力实行制衡和分离。加强林业法制工作建设，实行执法机构与执法监督机构相分离的制度是当前搞好林业执法的客观需要，各级林业行政主管部门应当根据国务院在机构改革中提出的强化执法监督职能的精神和本地实际需要，确立本机关法制工作机构或者配备专人，具体组织、承担对林业行政执法的监督工作，使执法监督工作日常化。要重视和发挥法制工作机构的作用，改革执法监督模式，扩大监督渠道，对林业行政执法行为实行“查、审、批”三权制约制度，将过去“一勺烩”模式，改变为“三级会珍”模式，将执法人员调查、法制机构审核、领导审批列为必须程序相对分离。要通过有效的监督，制衡自由裁量，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风。 4 结论 随着“依法治林”方略的确立和推进.对林业立法、执法、执法监督工作提出了新的更高的要求。为了适应林业跨越式发展需要，我们要进一步加快林业立法步伐，提高立法质量，完善林业法律、法规体系。加大林业执法力度，严格依法行政。确保林业行政执法行为合法有效。健全林业执法监督机制，落实好各项执法监督制度和措施，搞好内部监督和社会监督，为大力培育森林资源，加快生态环境建设，促进林业经济发展，实现由恢复发展森林资源阶段向可持续发展阶段的跨越，创造良好的环境和依法治林氛围。