清洁发展机制探析 陆文彬* 摘要：清洁发展机制是《京都议定书》规定的三种灵活性机制之一，是“南北合作”在全球温室气体减排上的集中表现。该机制的合理有效运作对全球环境问题的解决具有重要意义。本文着重就清洁发展机制的理论基础、运行规则、存在难题等方面试作探讨，并展望其发展前景。 关键词：清洁发展机制 理论基础 运行规则 问题 前景 全球气候变暖日益受到国际社会关注，联合国政府间气象变化专家委员会（IPCC）专家报告认为：全球变暖是由于人类排放了太多的二氧化碳等温室气体的缘故。 如何在发展经济的同时，减少或抑制温室气体的排放，是世界各国共同面临的一项紧迫任务。1992年6月，在里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上，各国政府达成共识，认为需要全人类共同努力才能解决全球变暖问题。160多个国家签署了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》），为采取减缓和稳定气候变化的行动制定了议事日程。1997年12月，在《公约》的第三次缔约方大会上，各方通过了《京都议定书》，为工业化国家制定了减排温室气体的具体目标，并提出三种灵活性机制，即“联合履约”、“清洁发展机制”和“排放贸易”。其中，清洁发展机制（CDM）是发展中国家与发达国家之间达成的一种新型国际合作机制，对气候变暖问题的解决具有非常重要的意义。本文拟就清洁发展机制的理论基础、运行规则、存在难题及发展前景等方面试作探讨。 一、 清洁发展机制的理论基础 清洁发展机制源于巴西代表团在京都会议上提出的清洁发展基金，后来借用了联合履约 （AIJ）的内容，成为一个以南北合作为核心的灵活性机制。根据《京都议定书》第12条第1款规定：“清洁发展机制的目的是协助未列于附件1的缔约方实现可持续发展和对完成公约的最终目的作出贡献，并协助附件1所列缔约方遵守其依第3条规定的排放量限制和削减承诺。” 第 3款又规定：“（a）未列于附件1的缔约方将获益于经确认的减少排放的项目活动；（b）附件1所列的缔约方可以利用通过此种项目活动获得经证明的减少排放，促进其遵守由《公约》缔约方会议依议定书第3条规定所确定的量化限制和减少排放的承诺之一部分。” 显而易见，清洁发展机制是发达国家通过在温室气体减排边际成本相对较小的发展中国家实施CDM项目来完成一定数量的减排义务。从理论上讲，CDM是一种“双赢”机制。一方面，对于发达国家而言，CDM不仅会带来更为经济有效的减排方案，也提供了更广阔的技术转让渠道与市场；另一方面，对于发展中国家而言，CDM的有效利用则有可能为促进该国家的可持续发展提供更多的机遇。其中包括:(1)减少气候变化带来的不利影响；（2）拓宽融资渠道，获取先进技术；（3）促进发展中国家的能力建设；（4）减少区域性污染物产生等。 这一“双赢”机制的有效建立与良性运作取决于三个理论前提： 第一，实质公平。 在国际环境合作机制中，承担环境义务的各方在承担义务时应遵循共同但有区别的责任 原则，以保证实质公平。就温室气体减排而言，实质公平是指：发达国家与发展中国家之间基于历史与现实的不同责任，应合理分担义务。从历史的角度看，气候变暖主要是由于发达国家长期过度消耗石化燃料排放温室气体所造成的；从现实的角度来看，当代地球环境所承受的来自于人类社会的压力大部分来自发达国家。根据国际能源署的统计，发达国家以占世界25％的人口排放全世界75％的气体，其中，人口仅占世界总人口4％的美国，其排气量却高达总量的25％。 因此，如果要求发展中国家付出同等代价、采取同样措施为主要发达国家造成的危机承担责任，这显然不公平，发达国家应承担更多的义务和责任。此外，发达国家有着雄厚的经济实力与先进的环保技术，有能力承担更多的义务。这也是现实可行的。正因如此，《京都议定书》要求发达国家缔约方率先对付气候变化及其不利影响，规定发达国家先行履行减排温室气体的具体承诺。 第二，成本效益。 成本效益分析是参与国际环境合作各缔约方必须考虑的因素。《公约》强调：“应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全球效益。” 由于各国的地理位置、国土面积、生态状况、经济社会发展水平等不同，温室效应的影响就存在差别，由此带来各国减排成本的不一致。从整体上看，发达国家目前能源利用的效率已达到较高水平，经济结构已进入高新技术产业主导时期，若要进一步减排温室气体，势必要开发更先进的能源利用技术，由此导致减排成本很高且减排潜力有限；而发展中国家正处于工业化初期阶段，能源利用技术相当落后，具有巨大的廉价减排潜力。但是，温室气体减排的效果具有全球性，即在地球任何地方减排同样数量的温室气体所造成的缓解温室效应的贡献是一样的。因此，若采用市场化的国际合作机制，由高减排成本国家提供资金和先进技术，在低成本国家或地区实施减排项目，既可达到全球总减排目标，又能节约全球总减排成本，实现减排成本的最小化。 第三，可持续发展。 《公约》明确规定采取减缓气候变化行动的前提之一是有利于促进发展中国家的可持续发展。《公约》第4条第7款规定：“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本《公约》下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本《公约》下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展以及消除贫困是发展中国家缔约方的首要的和压倒一切的优先事项。” 清洁发展机制明确坚持了这一前提，提出在实现减排气体的同时，促进非附件1国家（即发展中国家）的可持续发展。并提出促进可持续发展应遵循的原则：(1)与发展中国家发展战略及优先领域相一致；(2)促进发展中国家所需要的先进高效的良好技术，特别是能源技术的转让；(3)有助于发展中国家社会经济的发展；(4) 有助于发展中国家缓解和适应气候变化的能力建设；(5)有助于发展中国家区域环境的改善。这意味着，发展中国家参与CDM项目的前提必须是对本国的社会经济及环境产生正面的影响，同时为CDM项目活动投入的资金能获得不低于将资金投入其他活动的最大收益。 二、 清洁发展机制的运行规则 《京都议定书》规定：在2000年后，一旦京都议定书生效起至第一承诺期（2000—2012年）开始的这段时间内CDM即可运作，参与CDM的发达国家缔约方即可以获得由CDM项目活动产生的经证明的减排量。但议定书并未明确规定CDM的运行规则，一直到2001年的波恩缔约方会议和马拉喀什缔约方会议，CDM的运行规则才得以形成。 （一）CDM的管理与执行机构。 CDM是一种国际合作机制，需要强有力的管理和执行机构才能正常运转。由于涉及多方因素，其管理与执行机构比较复杂，一般包括四个层次：一是决策机构，即最高权力机构为缔约方大会（COP/MOP）；二是一级管理机构，包括COP/MOP的执行理事会和接受理事会监督的经营实体（OE），经营实体由COP/MOP指定，并可能有多个;三是参与CDM项目的国家缔约方政府，它为二级管理机构；四是执行机构，包括公有实体和私有实体，其参与资格按照COP/MOP确定的标准，由国家缔约方政府确认。 1、缔约方大会（COP/MOP） COP/MOP是《公约》和《京都议定书》的最高决策机构，CDM应置于COP/MOP的权力和指导之下。COP/MOP的职能包括： （1）制定CDM项目活动的模式、规则与程序，以便通过对项目活动的独立审计和核实，确保透明度、效率和可追究的责任。 （2）决定执行理事会的组成，并监督和指导其行使授权的职能。 （3）确定附件1缔约方减排承诺中的多大百分比可以由CDM项目活动获得的经证明的减排量（CERs）来实现，以保证附件1国家的减排承诺主要通过其国内减排行动来实现。 （4）指定独立的经营实体对CDM项目活动进行独立审计、核实和证明。 （5）确保经证明的项目活动受益的一部分用于支付行政开支和协助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应费用。 2、执行理事会（EB） 执行理事会EB成员根据联合国区域平衡原则，由五大区域的缔约方政府或缔约方区域组织确定的缔约方相等代表组成，以2/3的多数同意的原则通过决议，其人员应简练以降低行政成本。执行理事会的职能包括： （1）COP/MOP的指导和授权下，对CDM项目活动进行监督 。 （2）执行COP/MOP通过的有关CDM的决定与政策。 （3）对COP/MOP指定的经营实体进行监督。 （4）确保CDM项目活动遵循COP/MOP通过的方法学、模式、规则和程序。 （5）在COP/MOP的监督下，管理行政费用和适应性基金。 （6）对CDM实施过程中的问题及改进意见向COP/MOP提出建议。 （7）接受缔约方和公众关于CDM项目的投诉并向COP/MOP报告投诉内容。 3、经营实体（OE） 经营实体OE在EB的监督下进行独立的审计和核实工作，在完成核实后，向有关CDM项目合作方出具CERs证明并报执行理事会登记。OE的地域分布应考虑到发达国家缔约方和发展中国家缔约方之间的平衡。经营实体的职责包括： （1） 根据以下各项对每一CDM项目产生的减排量作出证明： A、经每一缔约方批准自愿参加。 B、与减缓气候排放相关的实际的、可测量的、长期的环境效益。 C、减少排放对于在没有进行经证明的项目的情况下产生的任何减排而言是额外的。 （2）依据COP/MOP所确定的方法和原则对CDM项目活动进行独立的审计和核实工作，并须确保透明、效率与可追究的责任。在完成审计和核查工作后对CDM项目活动作出证明，并将证明结果向EB报告。 4、缔约方政府 参与CDM机制的缔约方政府职责包括： （1） 对CDM项目进行审批。 （2） 签订实施CDM项目活动的双边协议。 （3） 保证CDM项目符合国家的可持续发展目标和优先领域。 （4）设立专门的管理机构负责对CDM项目申请的登记和审批；对参与CDM项目的公有/私有实体进行监督、指导。 （5） 对CDM项目的实施负全部责任，包括不遵守的责任。 （6） 通过执行董事会向COP/MOP报告CDM项目活动以及项目产生的经证明的减排量。 5、公有/私有实体 作为CDM项目活动参与的公有/私有实体应在本国政府部门的监督下实施CDM项目活动，保证CDM项目活动产生的减排量是实际的、可测量的、长期的和额外的。 （二）、CDM的运作程序 CDM既涉及缔约方之间的政府行为，又引入国际市场机制，其运作程序具有自己鲜明的特点，一般须履行如下步骤： 1、CDM项目的建议、审批与注册 （1）附件1缔约方与非附件1缔约方的公有和/或私有实体就某具体的CDM项目进行协商，按照CDM项目文件的设计要求编制CDM项目建议报告，并分别向各自的政府提交该项目文件，申请批准。 （2）附件1缔约方与非附件1缔约方政府分别对CDM项目文件进行评审和批准。 （3）由COP/MOP授权的独立经营实体对CDM项目文件进行合格性审核，如合格则推荐给执行理事会申请注册。 2、CDM项目实施、监测与监督 （1）经双方政府批准的、执行理事会注册的CDM项目可以开始实施。 （2）项目实施后，参与公有和私有实体即项目执行机构应对用以测量其减排效益的参数进行监测。 （3）发展中国家政府或其指定机构可对项目进行监督，以确保项目遵守合同和CDM条款，并能得到预期的减排量。 3、CDM项目产生的减排量的核实与证明 (1)由COP/MOP授权的独立经营实体负责对CDM项目合格性进行核实，并对项目产生的额外的减排量以及是否能带来与减缓气候变化相关的、实际的、可测量的和长期的环境效益作出证明。 (2)经营实体负责对项目执行机构提供的用以测量减排效益的监测记录进行独立审计， 就监测技术方法、监测制度、监测仪器设备和监测数据的科学性、完整性、准确性及监测的实际减排量进行核实，并作出证明。 (3) 经营实体进行的审计、核实与证明应遵循COP/MOP所制定的方式和程序，确保透明 度、效率和可追究的责任。 4、经证明的减排量的签发和登记 （1）CDM项目活动产生的减排量经过经营实体独立核实和证明后，提交执行理事会签发经证明的减排量CERs。 （2） CERs的单位为吨碳（t－C）。 （3） 经证明的减排量CERs由执行理事会签发后，将计入按COP/MOP规定的统一格式建 立的计算化减排量登记系统，并被授予识别系列号，通过系列号可以识别产生CERs的CDM项目概况、参与的缔约方、减排的温室气体种类和数量、基准线情况、进行独立核实与证明的经营实体以及核实、证明与签发的时间等。 （4）通过该减排量登记系统，附件1缔约方获得的经证明的减排量CERs将根据京都议定书3.12款规定自动加到其按3.7款规定的允许排放分配数量（AAUs）的帐号上。 （4） 京都议定书12.10条款，在2000年起至第一个承诺期开始这段时期内所获得的经 证明的减排量，可用以协助在第一个承诺期内的遵约。因此，自2000年后某时刻一旦京都议定书生效后，可以开始执行CDM项目，其减排量按COP/MOP确定的方法、规则和程序得到核实、证明后，可作为CERs加入参与的附件1国家的排放分配数量。 5、行政开支与适应费用的支付 根据京都议定书12.8款，应从CDM项目收益中提成一部分用于支付行政开支费用与特别易受气候变化不利影响的国家的适应费用。执行理事会在登记CERs时将以CERs为基数收取费用以支付行政开支与适应费用。收取的方式可以有两种：一种是从签发的CERs中提取某个百分比的数量（比如5—10％），然后向附件1缔约方销售或拍卖换得现金；另一种是按COP/MOP给定的“税率”，以$/t-C为单位，向获得CERs的附件1缔约方征税。 三、 清洁发展机制面临问题及发展前景 （一）面临问题 虽然清洁发展机制是一种“双赢”机制，但目前尚存在诸多不确定因素，这些因素所涉及的问题如果不能及时解决，必然会影响这一机制的积极功能正常有效的发挥。综合各次缔约方会议的争论焦点，笔者认为，这些问题主要包括两类： 1、清洁发展机制内在问题 清洁发展机制的内在问题是指影响清洁发展机制运作相关的若干技术与管理问题。这些问题包括： （1）基准线的确定 根据《议定书》第12条第5款（c）项的规定，基准线是指：在没有CDM项目的情况下，按照东道国的技术水平、经济特征，国内项目最可能出现的温室气体排放水平。 基准线与单位气体减排成本相对应，基准线的高或低（相对真实合理的基准线），对合作双方都会产生影响。确定的基准线高于实际的基准线，意味着发达国家缔约方会以较少的投资或较低的技术（较低的减排成本），得到相对较多的温室气体排放抵消额（用境外减排完成履约任务的温室气体减排量），这对发展中国家不公平；反之，则对发达国家不公平。能否准确计算或估算温室气体排放总量基准线，是反映清洁发展机制公平与否的标志，它直接决定了CDM项目的减碳信用和环境效益。但是，由于基准线的确定需要作出很多假设，目前对基准线的确定方法争论比较激烈，不少技术细节尚未在缔约方之间达成共识。 （2）海外减排的限制 海外减排的限制是指对通过清洁发展机制等灵活机制在海外减排量设置一个上限。发展中国家、欧盟强调实质减排，认为海外减排只是国内减排行动的一种补充形式，要求设置50％的上限对清洁发展机制等灵活机制的利用加以限制，否则，实质减排流于形式，变成“形式减排”；而美国、加拿大、日本等国家强调灵活履约和基于市场的环境政策，反对任何形式的限制条件，甚至提出所谓“抵消排放”和“换取排放”来代替“实质减排”，力图逃避在先减排义务，减少发展经济同时支付的环境成本。 （3）CDM项目的范围 对哪些项目可以纳入CDM的范围目前意见不一。欧盟认为，能导致温室气体排放量减少但不能带来商业利益的项目都应包括在CDM中,清洁开发的活动一般应限定在：（1）可再生能源；（2）能源利用效率的提高；（3）住宅、消费、交通等需求方管理的活动清单范围内。 美国则认为，评价CDM项目的标准应该是该项目是否具有技术优越性（即能带来商业利益），至于具体项目由活动的实施国家（发展中国家）来决定其内容，无须规定。此外，比较特别的两个项目：吸收汇项目和核电项目分歧也很大。欧盟认为，鉴于吸收汇的技术存在较大的不确定性，CDM项目中不应包括吸收汇项目；美国、日本等则希望通过本国和海外吸收汇，缓解减排压力，因而，支持吸收汇纳入项目范围。而发展中国家意见也不一致：造林和植被覆盖占有优势国家出于吸收外资的考虑表示赞同；中国等多数国家基于吸收汇的不确定和缺少技术转让的机会表示反对将吸收汇作为CDM项目。在马拉喀什会议上，最终同意有条件地引入吸收汇，但限于造林和再造林，并且其使用总量不能超过相应发达国家基准年排放量的1％。另外，日本、加拿大、澳大利亚等坚持把核电技术包括在CDM项目中，欧盟则表示反对，认为尽管核技术能降低温室气体排放量，但对环境潜在的威胁更大。 （4）管理机构及运行规则 虽然清洁发展机制管理机构的设置及运行规则已经初成框架，但并不完善，譬如：缔约方大会（COP/MOP）对CDM项目实施的监督和对经营实体的监督规则并不明确，经营实体的选择标准尚不具体，缔约方属下专门机构如何与缔约方大会及经营实体协调还未明晰，对私有实体/公有实体参与CDM项目如何监督并不明确，适应性基金如何提取和监督使用的规定并不缜密。 2、清洁发展机制外在问题 清洁发展机制的外在问题是指实施CDM项目对环境效益或与环境效益相关的社会效益的负面影响。这些问题包括： （1）“碳泄漏” 碳泄漏是指发达国家减排会引起发展中国家排放量的增长。它是《京都议定书》的经济影响在全球环境上的反映。 产生碳泄漏的原因主要是生产过程中能源密度的变化，即生产成本的变化引起发达国家与发展中国家能源密集型产品相对竞争力的变化，这导致发达国家的能源密集型产业向发展中国家的转移。碳泄漏可能导致全球总排放量的上升，这也是发达国家要求发展中国家参与全球减排行动的一个最重要的理由。更为主要的是，碳泄漏会延缓发中国家改良技术和调整不合理的能源结构的进程，对发达国家产生依赖性，最终对发展中国家可持续发展造成不利影响。由于碳泄漏涉及因素复杂，碳泄漏对清洁发展机制究竟有多大程度影响，如何防范和消除都是值得研究的课题。 （2）资金机制和技术转让 发展中国家希望通过CDM项目利用边际减排成本低的优势来获得资金和技术，而不是仅仅作为发达国家廉价海外减排的工具，并使自己在今后面临过高的减排成本。因此，CDM的实施能否成功实现资金和技术的转移是发展中国家最为关注的焦点问题。在资金机制问题上，按照《公约》有关规定，资金不应来源于投资国（发达国家）现有的官方援助基金和全球环境基金，而是新的额外资金。但近年来，发达国家对发展中国家的官方发展援助（ODA）逐年减少，甚至提出所谓“创新性的机制”取代“新的额外资金援助”，主张将ODA投资于CDM项目。这种做法一旦付出实际，必然对发展中国家造成不利影响。在技术转让上，发达国家认为没有必要建立技术转让机制，主张尽量依靠市场机制来进行技术转让，并过分强调私有技术和保护知识产权的重要性，往往对转让的技术附加条件或有所保留，在此前提下，发展中国家难以获得有良好市场潜力的、先进的环境技术。如果技术转让机制不能建立，CDM预想目标就难以实现。此外，即便是发达国家转让的是先进技术，也可能给发展中国家带来负面影响：基于技术接受阻碍和经济落后造成对发达国家技术的过分和长期依赖。 （3）与世界贸易规则的冲突 CDM项目涉及排放额度的问题，无论是把它作为一种“商品”，还是一种“证券”，都会 与世贸规则相冲突。如果作为商品进行交换，可能违反禁止歧视来自不同WTO成员国同类商品的最惠国待遇原则。而作为可转让证券，则在贸易体系中将被视为一种服务。根据乌拉圭回合《服务贸易总协定》，各国对待国内与国外服务提供者不能违反非歧视性原则。 （二）发展前景 尽管清洁发展机制还存在许多问题，但不能否认这一新型国际合作机制有着光明的前景。如前所述，清洁发展机制实质是一种“双赢机制”，但这种双赢机制并非空中楼阁，有着深厚的运作基础和技术支持。其理由是：（1）全球气候问题需要全人类共同合作解决，这是发达国家和发展中国家达成的共识。随着全球变暖趋势的发展，迫切需要采取切实有效的国际合作机制来减排温室气体。这一现实背景是清洁发展机制得以形成的基础；（2）清洁发展机制本着实质公平、最大效益和可持续发展的原则，得到大多数国家的支持，这是清洁发展机制得以存在和发展的牢固基石；（3）清洁发展机制本身的设计和运行得到高新技术的广泛支持，其运作的目的之一也是促进南北技术转让和交流。正因如此，清洁发展机制也可被视为一种技术合作机制。高新技术理所当然成为清洁发展机制的有力促进器。尽管目前还存在诸于“基准线”等技术问题尚未解决，但现有的研究已经积累了丰富的经验，相信不久的将来可以得到妥善处理。（4）清洁发展机制已经具备一整套具体有效的运行规则和具有较强权威性的执行与管理机构，为CDM项目的规范化运作提供了直接的依据。尽管若干方面还欠完善，但随着CDM项目的全面铺开，相信会日益改进和健全。 就我国而言，我国传统的生产和消费模式是一种资源耗竭型、不可持续型的模式，长期以来依靠煤炭资源作为主要的能源需求，是世界上使用煤炭最多的国家，也是全球煤烟型污染最为严重的地区。以二氧化碳为主的温室气体排放量，尽管人均量很低，但年总排放量却居世界第二位。据预测，中国二氧化碳排放总量可能在2025年左右超过美国，成为世界第一排放大国，届时将会面临国际社会要求承诺减少温室气体排放量的巨大压力。 因此，尽管依据有关公约规定我国在达到中等发达国家水平之前不会承担温室气体减排义务，但应抓紧实施可持续发展战略和气候变化政策，以减少温室气体排放的增长率，并将积极参与气候变化领域的国际合作。 清洁发展机制的提出，给我国带来新的发展机遇。我国是温室气体排放大国，在履约活动中具有较强的国际合作优势，积极参加全球CDM项目，认真履行与我国经济发展水平相适应的义务，这不仅有利于树立我国保护全球气候的国际形象，也有利于推动发达国家履行资金和技术转让的承诺。当前国际社会推行CDM项目主要集中于提高能源利用效率、发展可再生能源，植树造林等对生态环境的改善方面，这些不仅符合我国经济增长方式从粗放型向集约型转变的需要，而且直接结果是促进高效能源技术和节能产品更迅速地向全球扩展和传播，这一趋势将有利于促进我国能源利用效率的提高和能源结构地优化，并获得新的资金来源，改善我国生态环境。尽管有观点认为，参加CDM将导致国内温室气体削减成本上升，为我国将来可能承诺的数量目标的实现带来困难。 但将来新技术的发展与采用将抵销这部分成本，问题不会太大。综合观之，采用清洁发展机制是利大于弊，前景光明，我国应积极与发达国家开展以能源为主的CDM项目。