船舶污染的现状及防治对策 刘泽慧* 摘要：船舶污染不仅对海洋生态造成严重的破坏，而且给国家和人民造成重大的经济损失，本文论述了船舶污染的特征和危害，分析了当前国内外船舶污染的现状和国际上针对船舶污染的有关国际公约和国内立法，提出了防止船舶污染的建议和对策。 关键词：船舶污染 特征 危害 现状 国际公约 国内立法 对策 辽阔的海洋占地球表面面积的71%，海洋与人类的关系甚为密切，生命起源于海洋，而多少世纪以来，人们一直把它视为倾倒垃圾废物的无底洞，又依赖它的取之不尽的雨水源。但海洋本身是很脆弱的，自净能力有限。当今，在人类科技迅猛发展时期，人类的开发从陆地延伸于海洋。自本世纪五十年代以来，随着经济和科学技术的迅猛发展，海洋正逐步承受着不同程度的污染和破坏，人们的活动正在改变这海洋的性能，这个事实已引起了国际间的关注。造成海洋环境污染的形式有多种多样，最为普遍的形式是陆源污染物排放，海洋资源开发勘探污染排放，船舶污染物排放及船舶事故造成污染。这些直接和间接地把污染源引入海洋，已造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动。 船舶污染一直占海洋污染很大的比例，船舶污染是指因船舶操纵、海上事故及经由船舶进行海上倾倒致使各类有害物质进入海洋,产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨碍渔业和其他海上经济活动、损害海水使用质量、破坏环境优美等有害影响,海洋生态系统平衡遭到破坏。船舶向海中排放的污染物主要是油类。油轮的逸油及各类引擎油、机械油及油脂等，特别是油轮洗舱的残渣及油水混合物、混有油类的压舱水、洗舱水等，都是船舶通常向海中排放的污染物。船舶油污染是海洋环境污染的重要根源之一，其对海洋环境的威胁是巨大的，国际环境法学者亚历山大·基斯称海上石油运输“是可能对环境和人类健康造成最严重损害的两个领域”之一。 ① 船舶造成的污染有以下特征： 1.船舶污染物质的多样性.船舶排放的物质有油类,毒性有害物质,船舶垃圾,船上生活废水,噪音等.其中主要的是油类物质,来自船舶任意或意外排放。 2、 船舶污染具有流动性,无国界性。海水的流动性,船舶的移动性决定了由船舶进入海洋的污染物不可能局限在或固定在某一点而静止不动。一次污染可能会波及多个国家,给污染的治理造成诸多不便。 3、 船舶污染是一种特殊的海上侵权行为,属于环境侵权行为. 污染物质进入海洋是由于人为因素而不是自然因素，也就是说污染行为在主观上表现为人的故意或过失。（如：洗舱污水、机舱污水未经处理排入海洋） 在这种侵权行为关系中,与船舶污染有关的人为侵权人,包括船舶所有人,经营人,承租人和对环境污染事件负有直接责任的人员;污染受害人为沿海国家,当地政府,居民,渔民和企业。 ② 4.污染物进入海洋后，造成或可能造成海洋生态系统的破坏。其危害性主要表现在: （1）巨大的经济损失。船舶污染尤其是油污所造成的物质财富的直接损失与防止和减轻污染损害所花费的间接费用相当惊人。其直接损失是每年大约有600万吨石油流入海洋,价值数千万美元。而政府当局为消除损害采取行动花费的费用更为巨大。 （2）破坏海洋生物及其生存环境。船舶污染对各种海洋生物的影响可能是灾难性的。在发生船舶污染后,有些海洋生物丧失或改变其肢体器官功能和繁殖能力;还有些海洋生物数量锐减,面临灭绝的危险。此外,由于海水一旦污染后很难恢复,海洋生物的生存环境也受到极大破坏。 （3）对沿海旅游业带来负面影响。海岸地区通常为旅游胜地,环境优美,如发生严重船舶污染,尤其是油污,会出现影响美观的泡沫、浮污或极恶心的气味,破坏优美的自然景观,使当地失去旅游观光价值。 （4）对人体健康的危害与威胁。船舶污染物质中的有毒物被海洋生物摄取后,浮着在食物链中。人食用了这些海洋生物后,其中的有毒物质就可能损害人的身体健康。此外,污染导致污染区水质恶化,再加上海洋生物死亡后腐烂、恶臭,也会使当地居民的身体健康受到影响。① 一、国内外污染现状 船舶污染分为事故性船舶污染和排放性船舶污染。排放性的船舶污染亦称操作性污染,是指船舶有意识地将船舶污染物质排入海中。它又可分为正当排放和不正当排放两种。事故性的船舶污染是指运载具有毒害物质的船舶在航行过程中因过失或疏忽或不可抗力、意外事故等原因导致船舶触礁、碰撞、搁浅、爆炸、起火等海上危险事故后,船载的有毒物质逸漏进入海洋造成污染。 （一）排放性船舶污染 1. 来自正常航行船舶操作引起的污染。 这种污染在航行中较为普遍。这种污染的产生主要是船舶工作人员的故意或过失造成的。如：有的船舶工作人员故意的将含有有害物质的洗舱污水排入海洋，船舶机舱工作人员故意将含有污油的机舱污水未经处理排入海洋，还有的由于工作责任心不强错开伐门将燃油排入海洋。 2. 来自船舶倾倒引起的污染。 这种污染源的产生，主要表现在，经由船舶故意的将陆地工厂生产所产生的生产废料、生活垃圾、清理被污染的航道河道所产生的带有污染物质的污泥污水，倾倒入海洋。所以说船舶污染是造成海洋污染的原因之一.② 近代以来，随着经济的发展，船舶的数量大为增加，据劳氏船级社统计，截至1982年6月全世界共有100总吨以上的海上机动船达75151艘，与1948年相比船舶数量增长了1.6倍；1996年世界上船队增长了2.5%，100吨以上的海上机动船达84264艘。这些船舶中液化气船921艘、化学品船1859艘、油轮6625艘，而油轮、化学液货船等的压舱水洗舱水和舱底水的排放对水域的污染更为严重。目前世界上每年有80万吨的石油以压舱水、洗舱水等形式排入海洋。拿我国来说，近年来各种船舶进入我国水域的数量也有所增加，船舶对我国水域的污染也日益严重。在长江水域，各种船舶每年排入长江的污染物仅油类一项就有3000吨之多，机舱污油水40万孙以上，垃圾8000吨之多。随着散装化学品船舶日益增多，有毒有害物质对长江水域的污染、对港口和水上安全构成严重威胁。在三峡库区，船舶污染日渐突出，重庆市境内航行和停泊的各类船舶就有3万艘，而仅在重庆市登记注册的约1万艘船舶，每年产生的固体垃圾约为4.9万吨，生活污染物约为1800吨，含油废水约为102万吨，其中大部分高浓度的生活污水、洗舱废水直接排入了长江，对库区水质造成严重威胁。在台湾海峡、东海海域的渔场、黄海海域的渔场，由于来往船舶较多，经常可以看到飘浮在海面的垃圾和污油带。对类似渤海湾、胶州湾 等之类的内海而言，问题就更加严重，这些地区由于地理环境的影响，各种垃圾只能停留在这些内海，有的飘浮在海面上，有的沉到海底，使这些地区的海洋环境、鱼类资源和航行安全都受到不同程度的影响。① （二）事故性船舶污染 事故性船舶污染即来自非正常航行船舶发生海上事故引起的污染。船舶由于发生海上事故，如：船舶碰撞、搁浅、触礁等事故使各种污染物质，主要是燃油外溢、油舱由于事故破裂造成的渗漏对海洋造成的污染。船舶事故源污染是海洋环境污染的重要原因。尽管来自船舶事故的污染源在整个海洋污染中并不很大，但是它的影响和危害甚大。通常所见的海上事故有船舶碰撞、搁浅、触礁等等。这些事故发生后会使船舶的燃料、运输的原油或其它污染物进入海洋。据英国有关资料报告，每年泄入海洋的石油约330万吨，其中150万吨来自船舶 （其中船舶事故占25.7万吨 ）， 170万吨来自海洋沿岸活动，8万吨来自海洋勘探开发事故。在船舶事故中，超级油轮造成的海上污染具有影响大和危害深的特点。例如，1967年Torrey Canyon案和1978年Amoco Cardiz案两起震惊世界的油污案，引起全球的关注，国际社会也及时采取了一些挽救措施。1979年也许是迄今为止人类活动带来海洋石油污染最严重的一年。前半年，仅油轮逸油事故就达22万吨。7月，加勒比海上两条油轮相撞，30万吨原油逸入海中，这是历史上最大一次海上逸油事故。目前世界上因船舶碰撞、触礁、搁浅等事故流入海洋中的石油估计每年有50万吨左右。就我国而言，情况也很严重，2003年8月5日，总吨位１．２万吨的散货船“长阳”号，被一艘不明小船撞击，油舱破损，致使８５吨燃油流入黄浦江，事故造成江面长２００米宽２０米的油带，黄浦江上游的几片湿地已经全部被燃料油污染，而对水质起到净化作用的水草也被全部破坏。据统计,中国沿海地区仅1976年至1999年的二十三年中,就一共发生了船舶溢油事故2,257起,按照国际海事组织《73/78防污公约》 附则1的1991年修正案规定的“ 溢油量50吨及其以上,为重大污染事故 ”的标准,发生重大溢油事故51起,平均每年超过2起,自1994年来,重大溢油事故每年增至5-7起。A, B,C,D四类有毒物质以及繁多复杂的垃圾,废水的排放都在不同程度上对海洋环境,生物资源造成恶劣影响。 二、国内外立法现状 第二次世界大战后，海上石油运量剧增，油污日益严重，众多巨型油轮在港口大量排放含油洗舱水、压舱水及其他油性混合物，严重污染各国近海海域。20世纪60年代以来，一起起灾难般的油轮泄漏事故惊动全球。海洋环境频频遭遇船舶油污染，客观上催促了相关国际公约、国内立法的出台 。1954年的《国际防止海上油污公约》是国际社会签订的第一个国际海洋环境保护协定，这标志着海洋环境保护法的萌芽。从1967年“托利.峡谷”号事件开始，国际社会把目光更多的投向防止海洋油污方面， 先后签订了 1969年《国际油污损害民事责任公约》、1969年《国际干预公海油污事件公约》，1971年《建立国际油污损害赔偿基金公约》,1972年《防止船舶和飞机倾废造成海洋污染公约》（《伦敦倾倒公约》）。1973年10月，国际海事组织（IMO）在伦敦召开会议，讨论并通过了《国际防止船舶造成海洋污染公约》（即MARPOL1973）。该公约不仅对防止和控制有油类产生的海上污染作了规定，还制订了防止和控制除倾倒陆源废弃物以外的所有污染海洋的有害物质的规定。由于房屋设备、接受设施等问题，MARPOL1973没有生效，实际上他已被 MARPOL1973/1978所代替。1978年2月，在美国的倡议下，IMO 在伦敦召开了“油轮安全和防止海洋污染的会议”，既TSPP大会。会上制订并通过了《关于1973年国际防止船舶造成海洋污染公约的1978年议定书》，即MARPOL1973/1978，它是至今防止船舶污染方面的最全面、管理最严格的国际公约，对油轮的设计和操作其了很大的作用和影响，提高了世界油轮船队的标准，大大减少了船舶对海洋的污染。1982年《 联合国海洋法公约》的签订，标志着国际保护海洋环境的体制已初步建立，《 联合国海洋法公约》对来自船只的污染作了详细具体的规定.要求各国通过主管国际组织或一般外交会议制定国际规则和标准;国内法律 和效力一般不得低于同类国际规则和标准的效力.关于船舶污染的国内法律、规章和国际规则 标准的执行权,按不同情况分别由船旗国、 港口国和沿海国使用.公约恰当地平衡了沿海国和港口国同船旗国之间的利益冲突.但对于防止,减少和控制船舶污染的具体标准未作规定.要求各缔约国有义务把 “一般接受的国际规则和标准” 作为防止,减少和控制船只造成海洋污染的最低要求。此后，在IMO的倡导下，在防止船舶污染方面，出台了更为完善的公约和协定，如1989年IMO主持签订的旨在保护海洋环境而救援失事船舶的《国际救援公约》以及旨在促进各国对付重大石油污染事故方面合作的1990年《关于石油污染的准备、反应和合作的国际公约》。这些公约在防止船舶污染方面起到了不可低估的作用，1990年美国科学院的一份报告表明:海上油污染自1981年来由14700万吨减少到59万吨,减少了60%。由国际油船船东污染联合会(Ｉ ＴＯＰＦ)的统计资料表明污染状况有进一步的好转:因事故造成的油污染由1979年的36起到80年代的每年约8起。根据该联合会统计,1994年因油船事故造成的溢油只有71000吨———占平均水平的60%。假如没有这些强制性公约的要求,每年将会因为洗舱水和压载水的排放而导致800万吨到1000万吨油直接排入海洋。此外,由于强制性标准、助航设备、培训、值班标准的提高和分道通航制的缘故,每年因为事故而导致的油类污染海洋也明显减少。① 我国积极参与保护海洋环境、防治船舶污染的国际合作,先后加入了最能反映当代船舶油污损害赔偿责任法律制度的1964年《国际油污损害民事责任公约》及其1976年议定书。1969年《国际油污损害民事责任公约》、1972年《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》、1973年《国际防止船舶污染公约》及其1978年议定书，以及1982年《联合国海洋法公约》和1990年《国际油污防备、反应和合作公约》。在国内方面自从70年代我国就开始注意用法律形式来防治船舶污染和保护海洋环境,除了1982年《宪法》对保护(海洋)环境、防治(船舶)污染做了原则性规定外,国务院于1974年发布了《防止沿海水域污染暂行规定》;1979年颁布了《环境保护法(试行)》,对保护我国环境、防治污染(包括船舶污染)作了原则性规定。此后鉴于我国海洋环境污染比较严重,又颁布了保护海洋环境的基本法———《海洋环境保护法》,其中专设一章(第五章)规定“防止船舶对海洋环境的污染损害”。为实施该法,国务院随后又颁布了一系列行政法规,如1983年的《防治船舶污染海域管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、1985年的《海洋倾废管理条例》、1988年的《防止拆船污染环境管理条例》等。此外,我国还颁布了《海水水质标准》、《船舶污染物排放标准》等海洋环境保护标准。这些法律、法规和环境标准适用于在我国管辖的一切海域内从事航行、石油开发、科研活动的一切船舶及其所有人。由上可见,我国在管制船舶污染海洋环境方面,已基本上形成了一个包括宪法、单行法律、行政法规和国际公约在内的多层次的法律框架。该法律框架在推动我国海洋环境资源保护及防止船舶污染损害、保护生态平衡、保障人体健康、促进海洋事业的发展等方面发挥了极为重要的作用。但不可否认的是，这个体系尚有待完善，内陆水域船舶污染防治方面，我国目前还没有一部全国性的专门法规。从有关船舶污染的法律体系来看，我国偏重于行政立法，民事立法不完善。目前尚无专门的民事法规规范油污损害行为，海商法中也无油污损害赔偿的专门规定。有关油污损害的民事责任只能参照《海洋环境保护法》和《民法通则》，但是船舶污染侵权与民法中一般侵权行为的归责原则不同；《海洋环境保护法》关于船舶所有人免责事由的规定与国际公约通常的规定也存在差异。我国在油污等方面的立法相对较多，但对于有毒物质、船舶废水、垃圾等方面的立法比较薄弱，相应的国际公约也未参加，如《国际海上运输有关的危险和有毒物质的损害责任赔偿公约》（HNS公约）；我国虽然加入了《国际油污防备、反应和合作公约》，但国内法中仍无配套的油污应急体系。不利于及时有效的控制污染。 三、对策与措施 针对我国船舶污染和立法的现状，建议采取以下对策和措施： 1. 加强我国船舶污染防治立法,建立和完善我国的海洋环境法体系，坚持船舶污染防治立法和我国整个环境法律体系特别是海洋环境法律体系的统一性,正确处理船舶污染防治立法与相关海洋环境法的共性和特性关系，坚持在全面系统审查现有船舶污染防治立法的基础上进行必要的修改和补充,将重点立法与一般立法结合起来，完善海上船舶污染防治立法的同时制定全国性的内陆水域船舶污染防治法规。在加强国内船舶污染防治立法的同时, 学习和借鉴外国船舶污染防治立法的先进经验和行之有效的管理办法,采用各国通行的船舶污染防治和海洋环境保护制度与措施，并根据实际需要,尽可能地参加有关公约，应尽力与国际接轨，将国际公约具体化、国内化。国际条约是现代国际法的重要表现形式，在国际关系中，国家依国际条约承担了国际义务，就有责任使其国内法与其国际义务保持一致，因此，依据有关国际公约对海洋环境保护法做出修订是完全必要的。２１世纪是海洋事业大发展的时代，这就要求我们必须从战略的高度，重视海洋、善待海洋。修订法的实施，不仅完善了我国在海洋环境保护方面的立法，而且对强化海洋环境管理、进一步保护和改善海洋环境，保护生态平衡，促进我国经济和社会持续发展起重要作用。 2.应尽快建立油污损害赔偿的各项制度，完善我国海上油污损害的民事立法，在船舶污染损害责任与赔偿方面,1983年11月25日,巴西籍油轮“东方大使号”在我国青岛港附近搁浅,造成损失达1500万美元。这一数字远远超过了1969年《国际油污损害民事责任公约》规定的船舶所有人赔偿限额,因此无法对这一事故的受害者提供充分的赔偿;而在国际上,一旦遇到这种情况,受害者可以根据1971年《建立国际油污损害基金公约》获得赔偿。但我国只参加了《民事责任公约》,未参加作为前者补充的《基金公约》, 也未建立起完善的国内船舶油污损害赔偿基金制度和强制保险制度，国内立法中尚缺乏专门处理油污损害的具体规定，所以不能获得《基金公约》规定的赔偿, “这就造成一方面我国的油船所有人在发生油污损害时面临巨大的赔偿，不利于海上石油运输事业的发展，另一方面油污受害人也常常得不到应有的赔付，特别是清污费用得不到补偿，致使海洋环境损害严重。同时，石油运输最大的受益者不参加油污损失的分担，也不利于解决上述两个问题。我国国内立法中，一个更大的缺失在于：对于沿海非涉外油污损害赔偿案件，缺乏专门的法律规范和相应的赔偿机制。沿海非涉外船舶油污损害赔偿不是国际油污损害民事公约调整的范围，不适用前述公约的规定。依我国《海商法》第210条，沿海运输的责任限额适用交通部制定的《关于不满300总吨及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》。有学者专门将交通部的这一规定与《CLC1976》、《CLC1992》和《海商法》中规定的限制性债权的责任限额作了比较，得出：交通部《规定》的赔偿限额相比于沿海船舶油污染事故造成的巨额损失及给海洋和受害方的长期损害来讲，显然是过低。如果这样适用法律，不利于提高油船船东对油污损害事故的重视程度，对海洋环境的保护也起不到充分的防治效果。再有，我国缺乏完善的油污损害赔偿机制，现行法上对2000吨以下的油船未要求强制保险、对2000吨以上的国内航线船舶仅要求持有《油污民事责任信用证书》。粗疏的制度无益于改善国内油船承受风险能力低，赔付率差的现状。发生油污事故后，我国油船的所有人无力承担清污责任和巨额的赔偿责任，油污受害人受偿的比例小、数额少。因此，构建我国的船舶污染损害赔偿制度已成为当务之急。① 3.进一步提高海洋环境保护意识，尽量减少或避免人为因素造成的污染。针对操作性船舶污染，加强宣传教育，使广大船员充分认识污染海域的危害性，帮助他们了解防止污染、保护海洋环境的重大意义，增强防污意识。加大处罚力度，对违章操作带来严重污染或屡教不改的船舶，对其采取处罚措施，加强对水域污染情况的监督检查，努力将海域污染降到最低限度。严格贯彻落实有关防止船舶污染的法律法规，并根据有关国际公约的要求，提高管理标准，改善船舶防污设备的配置，使船舶具有较强的处理废弃物的能力。各类船舶均应按规定装备油水 分离装置，港口建设含油污水接收处理设施和应急器材。同时要加大舆论宣传力度，增强全民环境保护意识，激发民众对海洋环境保护工作参与热情，发挥群众的监督作用，争取社会各界对海洋环境保护工作的关注与支持，只有思想上引起重视，才是彻底根除海洋污染的最有效的前提。